[ 高軍 ]——(2012-7-30) / 已閱21886次
【摘要】社會保障是現代工業文明的產物，是經濟發展的“推進器”，是保護人民切身利益的“托底機制”，是維護社會安全的“穩定器”，完善的社會保障體系法制化建設對構建社會主義和諧社會具有重要的作用。時至今日，我國社會保障體系在經歷近三十年的創新發展后，取得了很多成就，但仍與生產力發展水平不相適應，立法缺位、執行不力、城鄉二元結構是制約社會保障體系建設的障礙，相應的法律制度及政策調整逐漸成為當前社會保障體系改革的重點。
【關鍵詞】社會保障 社會和諧 城鄉二元對立
黨的十七大報告提出，“要以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充，加快完善社會保障體系”，要求做到人人享有基本生活保障，更加突出社會保障的公平性和普惠性。以黨的號召和指向為契機，結合次債危機與歐債危機后的環境變化，加快完善我國社會保障法律制度，對于提高人民福祉，保護社會共同體中每一個成員有效地規避養老、疾病、失業等社會風險，保障全體人民公平的分享經濟社會發展成果的權利，構建社會主義和諧社會具有重要意義。
一、完善的社會保障體系對經濟社會的積極效用
社會保障是國家為社會成員提供一系列基本生活保障，使其在年老、疾病、失業以及喪失勞動能力等情況下，從國家和社會獲得物質幫助和服務的制度安排。 從人類發展歷史來看，社會保障經歷了一個從恩惠到權利的發展過程， 歷史和現實證明了社會保障制度是社會發展的“減震器”和“穩定器”，現已成為衡量人權能否實現、社會發展是否和諧以及國家綜合國力強弱的重要尺度。社會保障體系是維護社會穩定、促進經濟發展、保障公民權利的重要社會制度，2004年我國憲法將社會保障制度寫進憲法，適應了我國深入發展政治、經濟、和諧社會的需要，開啟了我國社會保障法治建設的進程，為建立健全社會保障法律制度提供了憲法依據。
社會保障體系為整個社會經濟的正常運行創造了良好環境，增加社會經濟的有序性，使國民經濟和整個社會有機體得以持續、穩定、協調地發展，其對我國的經濟社會效用具體表現在以下兩個方面：
（一）完善的社會保障體系有利于促進市場經濟的健康發展
黨的十四屆三中全會《關于建立社會主義市場經濟體制的若干問題的決定》指出，社會主義市場經濟體制包括“現代企業制度、市場體系、宏觀調控體系、收入分配與社會保障體系、法律體系等五大體系”。 作為市場經濟體制中至關重要的一大支柱，社會保障體系在經濟發展過程中發揮著重要的作用，它能夠調節社會總需求，平抑經濟波動，發揮經濟運行“減震器”的作用。 建立了完善的社會保障法律制度，廣大勞動者去除了后顧之憂，長期以來我國作為一個人口大國卻一直存在的“高儲蓄，低消費”、“內需不振”的狀況將得以改觀。此外，企業將退休人員養老的負擔轉移到社會后，企業的負擔得以減輕，會將更多的資金用于生產環節，促進經濟的穩定增長。與此同時，完善的社會保障體系還能夠多渠道募集社會保障資金，并完成社保基金保值增值的要求，繼而有條件的允許社保基金進入到一些投資領域，這樣一方面可以推動經濟發展，另一方面通過對股票、債券、基金、房地產等方式進行合理投資，可以促進社會保障基金的保值增值，對經濟的發展起到正面影響。
（二）完善的社會保障體系有利于社會的和諧發展
在構建和諧社會的進程中，建立完善的社會保障體系是社會建設的一項重要內容。黨的十六屆六中全會提出了2020年基本建立覆蓋城鄉居民的社會保障體系的目標，十七大更是具體繪制了社會保障體系的藍圖。由此可見，完善社會保障制度是廣大人民群眾共享經濟社會發展成果的重要途徑，也是構建社會主義和諧社會的基本要求。而且健全的社會保障體系，是人民生活的“安全網”、社會運行的“穩定器”和收人分配的“調節器”，是國家重要的安全保障制度。 完善的社會保障體制的建立，能夠消除社會成員對未來生存保障憂慮，完成社會財富再分配、實現社會公平，是保持社會和諧與穩定的重要手段和制度保證。
二、我國社會保障體系的現狀與不足
（一）我國社會保障體系建設取得的歷史成就
我國社會保障制度始建于20世紀50年代初期，在沒有任何現成經驗的情況下，博取世界各國社保制度之長，尊重國情與借鑒國外經驗相結合， 從20世紀90年代中期至今，進入到體制和制度創新階段。我國社會保障體系改革通過多年變革取得的成就是巨大的，黨和政府在維系經濟改革和國民經濟持續發展、保障國家政治穩定和社會和諧的同時，促使惠及億萬國民的社會保障體系改革實現整體轉型，這在國際上是沒有先例的。時至今日，我國社會保障體系已發展成為涵蓋社會保險（包括醫療保險、養老保險、失業保險、工傷保險、生育保險）、社會救助（包括基本生活救助、災害救助、專項救助）、社會福利（包括老年人福利、殘疾人福利、婦女福利、兒童福利、教育福利、住房福利）三大系統和補充保障（包括企業年金、商業保險、慈善事業）、軍人保障（包括軍人撫恤、軍人安置、軍人保險、軍人及軍屬福利）等制度在內的全面的社會保障體系。總結起來，經過20多年的艱難改革，我國社會保障體系改革取得了歷史性的成就，實現了四方面的重要突破：
一是實現了社會保障理論上的革新。現階段我國政治經濟不斷發生變化，關于社會保障的理論也相應發生了很大的改變。明確了社會保險屬于必須勞動保障的理論，確立了勞動風險共擔理念（為實現單純依賴政府與單位向責任分擔轉換提供了理論基礎），明確了社會保障體系在社會中的經濟地位，確立了社會公平與正義的意識。
二是制度轉型任務基本完成，即從計劃經濟時代形成的國家責任、單位包辦、全面保障、板塊結構、封閉運行、缺乏效率的社會保障制度，逐步轉化成政府主導、社會與個人共同參與、責任共擔、合理保障、多層次的社會化保障體系。
三是我國已經初步形成了以社會保險、社會救助、社會福利為基礎，以基本養老、基本醫療、最低生活保障制度為重點，以慈善事業、商業保險為補充的維護勞動者社會保障權益的多層次社會保障制度體系框架，社會保障覆蓋面不斷擴大，社會保障水平不斷提高，基金收入持續增加。 2010年五項社會保險（不含新型農村社會養老保險）基金收入合計18823億元，比上年增長2707億元，增長率為16.8%，基金支出合計14819億元，比上年增長2516億元，增長率為20.5%。 這些數據真實反映了我國社會保障覆蓋面的擴大，使老年、失業、患病、工傷以及低收入等社會群體的基本生活得到保障，并使其在一定程度上分享了社會經濟發展成果。
四是社會保障法律體系初步形成，社會保障步入法制化軌道。《中華人民共和國憲法》明確提出國家發展社會保險、社會救濟和醫療衛生事業，建立健全同經濟發展水平相適應的社會保障制度，并規定公民有從國家和社會獲得物質幫助的權利，為社會保障的依法建設提供憲法依據。此外，國家相繼制定實施了《勞動法》、《婦女權益保障法》、《老年人權益保障法》、《殘疾人保障法》、《公益事業捐贈法》、《社會保險法》等多部法律，國務院先后頒布了《失業保險條例》、《社會保險費征繳暫行條例》、《城市居民最低生活保障條例》、《工傷保險條例》等行政法規，還制定了下崗職工基本生活保障、深化養老保險、醫療保險、城鎮住房福利制度改革政策，初步建立了國家社會保障法律法規體系，為依法推進各項社會保障體系改革奠定了堅實基礎。
（二）我國現行社會保障體系存在的不足
我國社會保障體系經過近三十年的快速發展，取得的成就令世人矚目，但從以上我國社會保障體系的現狀中也不難看出，目前我國的社會保障體系還存在著一些問題亟需解決：
1、社會保障體系的立法缺乏統一性。從社會保障立法的現狀來看，我國目前尚無一部綜合性的社會保障法律，只是由人大、國務院等立法機構零星頒布實施了一批法律、行政法規、部門規章及地方法規，并且僅涵蓋醫療、行業保障等幾個方面，尚未形成統一的社會保障法律體系。這樣的現狀可以說與我國特殊轉型背景下經濟社會改革路徑的過度依賴有關。我國經濟社會轉型具有“政經分離、經濟先導、漸進改革、試點先行、目標堅定、模糊前進”的特點，在這樣的模式下，社會保障制度改革更多的是摸著石頭過河，社會保障制度的建制理念和政策選擇等等在實踐中都帶有明顯的模糊性，改革目標和制度設計也在摸索中不斷調整和修補。 結果便是我國現行的社會保障體系內法律法規的出臺時間不一、側重點不同，相互間缺乏應有的銜接和協調、乃至局部還存在沖突，整體上也沒有必要的價值引導和長期規劃，社會保障的各方面發展開始失衡。在頒布的相關立法中，社會保險方面的立法占據相當大的比重，而社會救濟、社會福利、優撫安置和社會互助等方面的立法則相對較為欠缺。立法的滯后和碎片化，導致我國目前社會保障工作在許多方面更多的是在依靠行政手段推行，行政職能大于法律作用，統籌城鄉發展背景下社會保障事業的建設缺乏立法支持。
2、社會保障立法層次尚偏低、缺乏穩定性。目前，社會保障方面權威的立法是2010年才頒布的調整社會保險法律關系的《社會保險法》，但時至今日仍然沒有一部是專門調整社會保障關系的基本法律。社會保障是關系國計民生的基本制度，在市場經濟法律關系中的重要性越來越突出，作用也越來越明顯，應當由國家立法機關以法律的形式予以規范，而現狀則是社會保障的具體規定絕大部分由國務院、人力資源和社會保障部以決定、條例、通知等形式頒布，屬于法律層面的社會保障規范性文件屈指可數。由于缺乏全國性的法律規定，社會保障立法層次較低，社會保障法律中責任追究和制裁辦法力度不夠，社會保障費的強制征繳缺乏可操作性，無法確保社會保障措施的有效實施。 另外值得一提的是，我國目前社會保障法律制度之所以缺乏應有的穩定性，主要也是源于社會保障的相關立法動因往往是為應對社會生活中已發生的矛盾，或是特殊事件引發后有迫切需要時才制定。因此立法沒有統籌全局的考慮，存在設計規劃的缺陷，沒有充分的前瞻性，事后彌補漏洞的應急政策更加動搖我國社會保障政策的穩定性，養老保險中劃入個人賬戶的比例和養老保險金的計發辦法的多次變化就是典型的例子。
3、實施和監督機制凸顯薄弱性。完整的法律規范應由行為模式與法律后果構成，如果法律規范沒有規定相應的法律責任和制裁措施，就不可能發揮其應有的規范和強制功能。社會保障是全體人民共享經濟發展成果的偉大事業，其重點在于法律的實施和政策的落實，才能讓老百姓真切的感受到社會進步帶來的福祉。長期以來，我國的社會保障法制建設工作滯后，雖然實踐中也陸續出臺了一些保障條例，但由于缺乏有效監督，難以得到貫徹實施，同時制度自身的控制機制較差，社會保障的受保對象、待遇提供者基本沒有納入監督的范圍，因而監督控制無從談起。 我國己有的社會保障規范性文件，大多為政策性文件，缺少對法律責任的規定，無法確保社會保障的有效實施。法諺云，天下不患無法，而患法之不行。那些業已出臺的法律法規，原則性過強、規范性不足，可操作性較差，實施機制較弱，籌資機制、給付機制、管理機制、運行監督機制等還沒有法律意義上的規范措施，職能部門和相關負責人的法律責任更是缺少法律直接和明確規定，造成社會保障無法真正得到落實。如此缺乏了貫徹實施和有效監督的社會保障管理體制，在運行過程中監督機構未與管理機構嚴格劃分，職責不清且無法產生自動控制機制，又容易導致社會保障基金的濫用和挪用。
4、社會保障法律法規的適用范圍窄。我國整個社會保障體系目前還是存在明顯的結構性缺陷，享受社會保障的人員主要集中在城市，且僅覆蓋到城鎮機關、事業單位和國有企業職工以及城市集體、私營和外資企業的職工，大批自由職業者和個體勞動者的社會保障未能引起政府關切，特別是除五保戶等特殊群體外的全國大部分農民更是沒有什么社會保障，基本處于社會保障體系之外，更是缺乏相關的社會保障法律制度。這種現狀顯然不適應我國社會主義初級階段多種所有制長期并存的格局，不能對全體勞動者提供基本生活保障，并限制了勞動力在各種經濟成分之間的合理流動，妨礙了企業經營機制的轉換，也影響了社會保險分散風險功能的發揮。 總體而言，現行社會保障立法無論是數量還是層次上大多集中于社會保險和軍人優撫安置領域，而對于弱勢群體的社會救助、社會福利、醫療保障等有關項目的立法未得到足夠重視。這些現實問題的延續，將妨礙社會保障體系的健全，嚴重影響到廣大社會成員的積極性和創造性。從長遠看，必然會加大社會收入分配差距，造成隱患和不安定因素， 進而影響社會的穩定和諧。
5、社會保障水平不均衡。我國區域遼闊，由于自然地理、歷史、文化、國家政策等的影響，區域經濟發展不平衡問題十分突出。東部地區經濟比較發達，而中西部地區經濟相對落后，這種狀況造成了地區之間社會保障利益分配的不均衡。西部經濟落后地區的社會保障程度遠低于經濟發達地區，這就使身處不同地區的居民享受到的社會保障利益差距很大。區域（地帶）、省際、城鄉的經濟發展失衡以及收入分配與財富占有不平衡，使我國社會保障制度的統一受到了嚴重制約。 城鄉社會保障水平的巨大差距是當前統籌城鄉經濟社會發展中急需解決的問題。在城市，廣大居民可以享受到的社會保障包括各項社會保險、最低生活保障、殘疾人就業、住房保障等一系列措施，直到2009年農村的上述制度才開始進入試點階段，農村最低生活保障制度在部分地區剛剛起步，真正受益者僅占全國八億農民的少數。由此可見，我國城鄉二元結構下的農業人口和城鎮人口在享受社會保障利益方面存在著巨大的差距，占人口大多數的農民群眾卻享受著非常微薄的社會保障。總而言之，我國的社會保障法律制度缺乏平等性，沒有充分反映出社會保障體系“全民保障”的普遍性特征。
三、完善我國社會保障體系的對策
誠如前述，我國的社會保障體系還存在著諸多問題，己不符合當前經濟社會的發展趨勢，難以滿足構建社會主義和諧社會的政治要求，針對性的完善我國社會保障體系已經刻不容緩。筆者認為，加快社會保障體系的法制化建設是我國當前最主要的任務，通過將社會保障體系以法律的形式進行固定，使社會保障事業能夠“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”，推進社會保障體系的良性發展，保障全體社會成員的基本生活，維護國家社會的團結穩定，促進經濟繁榮。
（一）明確社會保障立法模式
立法、執法和司法是法律制度建設和完善的關鍵環節，完善我國的社會保障體系，因此應當首先注重立法，為社會保障工作的開展和監督提供法律依據。筆者認為，結合我國國情和各項法律制度的建設歷程，我國社會保障的立法模式應當采行母子法的模式：即以《憲法》和《立法法》為基礎建立社會保障基本法，配套以包括社會保險法、社會救助法、社會福利法、優撫安置法等在內的社會保障單行法，擴充社會保障的行政管理、司法救濟、法律責任等實質性內容，“以及與上述法律、法規相配套的若干條例、規章等，同時還要求社會保障法律體系中起主干作用的法律與起配套作用的法規、規章等之間要保持有機的聯系，在內容上和諧一致、互不矛盾，符合法制統一原則和統籌兼顧、互相協調的原則。” 依照這樣的立法模式，提高了社會保障立法的層次，使其適應范圍和影響范圍更加廣泛，社會保障法律制度的權威性和穩定性得到顯著增強。因此更應當強調中央的集中立法，減少和分散地方立法，并且要實現行政立法向人大立法的轉變，增強社會保障實施的權威性和強制力。總之，只有以法律的形式從社會保障的各個方面予以明確規定，才能保證社會保障體系的有效、方便、快捷，才能使社會保障權益真正惠及所有社會共同體成員。
（二）提高實施機制與監督機制的執行力度
立法的目的在于為執法和司法提供法律依據，也是為了保障執法和司法的順利運行，同時執法與司法又是立法的現實手段，一套完善的法律制度倘若沒有執行力或濫用職權缺乏監管，立法只能是徒勞無功。社會保障作用的有效發揮必須依靠強有力的實施機制，只有建立健全社會保障體系的實施機制和監督機制，才能確保社會保障體系的基本功能和效應得到充分發揮。
要盡快建立相關的社會保障體系的法律責任制度。突出強調社會保障體系內制度和政策本身的強制性，明確規定社會保障法律責任和制裁措施，設立專門的監督檢查部門，全面負責各項社會保障制度落實情況的監督檢查。重點加強我國社會保障基金在安全和保值增值方面的監督管理，加大對違法行為的懲罰力度，堅決追究責任人的法律責任。在保證基金資產安全性、流動性的前提下，實現基金資產的增值。 同時筆者認為，可以適當考慮對于貫徹執行社會保障法律法規良好的政府部門、企事業單位等給予榮譽、商譽或資金上的獎勵，從另一角度提高社會保障體系的執行力。因為處罰本身并非目的，處罰的目的是為了督促單位和個人認真執行社會保障法律制度，由于處罰的前提是違法行為和不良的社會后果已經發生，此時的懲罰只能成為事后的前車之鑒，卻無法做到事前預防。相反，激勵機制不僅能夠起到防微杜漸的作用，還能將監督方式變被動為主動，能夠更好的為社會保障體系的良性發展保駕護航。
（三）完善我國社會保障的權利救濟機制
權利的救濟是社會保障受益者自下而上反映問題、尋求解決辦法的路徑，這樣才能夠確保社會保障信息在操作層面的良性互動。針對我國目前社會保障體系監管不力的現狀，我國更應當保證社會成員權利救濟渠道的暢通，以此增強社會監督的力量。就我國目前而言，權利救濟方法有兩個，一個是行政復議，另一個是司法訴訟。因此一方面要解決社會保障政出多門的問題，明確規定政府部門在回應權利人訴求時應當出具書面答復或告知不服行政處理后的申訴途徑。另一方面就是要在我國現有的司法體制中設立專門審理勞動和社會保障爭議類案件的機構，簡化審判程序。對于爭議較小、標的不大的案件實行一裁終局制，在節省司法資源的同時，為社會保障權益受到不法侵害的當事人提供及時、便捷、有效的司法保護。此外，人民法院對社會保障領域里發生的違法犯罪案件，對欠繳社會保險費的企業采取強制的司法措施以追繳社會保險費，對拒不繳納法定的社會保險費、拒不支付保險金、不正當使用保險基金、貪污挪用及侵占保險基金的行為進行制裁，充分保證在社會保障方面法律所具備的強制力和威懾力。
（四）取消戶籍分化，統一社會保障體系
戶籍制度直接造成了我國城鄉二元的經濟結構，導致了城鄉社會保障的差別待遇。這種與計劃經濟體制、封閉社會環境相適應的戶籍制度，已遠遠不能適應市場經濟、開放社會的要求，構成了對農民的制度性歧視。筆者認為，針對目前城鄉社會保障利益分布不均的問題，應當從統籌城鄉經濟社會發展的角度出發，可以考慮暫時通過行政立法的方式提升農村社會保障水平，長期規劃中還是應當消除戶籍制度的城鄉分化效果，在全國范圍內建立統一的社會保障體系。在進行二元化社會保障體系改革時，應當立足我國現階段生產力水平和綜合國力，使國家、單位及個人的負擔能夠維持在一個適當的水平。 當前，應特別重視農民工的社會保障工作，根據農民工最緊迫的社會保障需求，秉承社會公平正義的理念，優先解決農民工工傷保險、生育保險、大病醫療保障以及農民工子女教育保障問題，逐步解決住房保障和養老保險問題。規定只要滿足在本轄區內工作滿一定年限或連續居住一定期限，或擁有本地所屬的固定資產，或連續繳納社會保險滿一定年限等條件，均可以享受城鎮社會保障水平。可以說，不取消城鄉二元背景下的戶籍制度，廣覆蓋、可移轉、統一的社會保障體系改革就難以取得突破性的進展。統一城鄉社會保障體系，取消戶籍限制是落實憲法平等權條款，尊重社會勞動者，使勞動者平等的享受基本人權的體現，是社會保障法律制度應有的題中之意。
（五）大力推行社會保障稅
我國的社會保障資金主要來源于社會統籌、產業投資和社保基金，體現收入再分配職能的財政撥款難以形成社會保障類的預算支出。截至目前全世界已有100多個國家開征了社會保障稅，我國現狀則是部分省、市地區實行由社保部門確定的社會保險費征收計劃，地稅部門負責征收管理，該模式的存在顯然缺乏法律依據，且與“稅收法定”的原則明顯相違背。解決該問題的長遠方法就是響應財政部的提議，通過全國人大的立法，推行社會保險費改稅，增加社保基金的收入和社會保障產品的資金供給。費改稅后由稅務機關統一收取基本社保收入，有利于強化管理，提高征收效率，降低征收成本，稅務監管與社會保障部門各司其職，也有利于社會保障部門集中精力管理好社保基金，提高資金使用效率。 社會保障稅是當前仿效西方發達國家，籌集社會保障資金較為理想的手段，其開征將有利于統一稅負，及時、穩定地籌集社保資金，減輕國家和企業的負擔，同時也有利于建立和完善社會保障預算，從管理上緩解目前社會保障基金征繳困難的矛盾。
四、結語
就本質而言，社會保障體系是一種社會財富再分配行為，但其對改革開放三十年后的中國尤為需要，肩負著穩定政局、安定社會、給予市場信心、統籌城鄉發展的重任，是構建社會主義和諧社會、繁榮社會主義市場經濟的堅實保障。隨著我國政府職能的轉變以及提供公共服務產品責任的強化，完善我國社會保障體系建設的決策理念和制度安排日趨成熟，相信在不久的將來，有著全球六分之一人口的中國將基本建立起社會保險、社會救助、社會福利、慈善事業相銜接的覆蓋和惠及全體城鄉居民的平等的、完善的社會保障體系。
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