[ 胡風云 ]——(2012-7-31) / 已閱10308次
[案情]
B林場原為省轄國有林場，后因林場改制，A縣B鄉政府和B林場合署辦公，系兩個單位一套人員，鄉長兼任林場場長。甲山林系B鄉李家村小組所屬的一片山林，山林面積約100畝，李家村小組已取得了山林權證。2010年，李家村所在的B鄉政府和B林場通過招商引入一家名為青山綠水林業有限公司，該公司與B林場簽訂了林地承包合同，由青山綠水林業有限公司承包B林場所屬五個分場3000畝林地，承包期為20年，林地上原有林木歸青山綠水林業有限公司所有。雙方在訂立合同時B林場將本屬于李家村民小組所有甲山林也作為林場的林地租給了青山綠水林業有限公司，合同訂立后雙方到所屬的A縣林業局辦理了林權變更登記，由于縣林業局審查不嚴，將原本屬于李家村小組的甲山林也作為林場的林地，將甲山林林權證上林地使用權權利人、林木所有權權利人變更為了青山綠水林業有限公司，A縣人民政府根據縣林業局的審核為青山綠水林業有限公司核發林地使用權證、林木所用權證。之后青山綠水林業有限公司在管理甲山林時與李家村民小組的村民發生爭議，青山綠水林業有限公司向村民出示了山林權證，林權證顯示爭執的林地所有權人李家村民小組，但林地使用權權利人、林木所有權人均為青山綠水林業有限公司。為此，李家村小組以A縣人民政府、A縣林業局為被告、青山綠水林業有限公司為第三人向法院提起了行政訴訟，要求法院撤銷A縣人民政府林權變更登記。
[分歧]
本案在受理過程中，對于本案是否適用行政復議前置存在兩種不同意見：
第一種意見認為，本案應當適用行政復議前置。理由是：《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定，“公民、法人或者其他組織認為行政機關侵犯其已經合法取得的土地、礦藏、水流、森林、草原、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議”。甲山林系李家村小組集體所有的一片山林，A縣人民政府錯誤將林地的使用權、林木所有權變更為第三人，其行政行為侵犯了原告的對自然資源的所有權與使用權，根據《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定，當事人應當先申請行政復議，對復議不服的，才可以向人民法院提起訴訟。
第二種意見認為，本案不適用行政復議前置。理由是：最高人民法院法釋[2003]5號《關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》規定：根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；……。因此，《中華人民共和國行政復議法》第三十條規定僅限于發生所有權爭議后由行政機關所作出的確權行政裁決案件，頒證行為具有行政許可性質，本案的第三人已取得縣人民政府頒發的林地使用權、林木所有權證，原告對縣人民政府頒發的林地使用權、林木所有權證不服，不適用行政復議前置的規定，可直接向法院提起訴訟。
[評析]
筆者同意第二種意見，理由如下：
最高人民法院法釋[2003]5號《關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》規定：根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；……。本案的關鍵就是如何正確界定“確權案件”的范圍問題。界定“確權案件”范圍的法律意義在于：屬于“確權案件”的，必須先經行政復議方可提起行政訴訟；而一般行政案件，則可由原告自行選擇。
《行政復議法》第三十條第一款規定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關的具體行政行為侵犯其已經依法取得的土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的，應當先申請行政復議；對行政復議決定不服的，可以依法向人民法院提起行政訴訟”。到底哪些案件應當先行申請行政復議，對行政復議決定不服的，才可以依法提起行政訴訟，哪些案件可以不經過行政復議直接提起行政訴訟，《行政復議法》沒有明確規定，使得司法實踐中作法不一。為此，最高人民法院法釋[2003]5號《關于適用〈行政復議法〉第三十條第一款有關問題的批復》規定：根據《行政復議法》第三十條第一款的規定，公民、法人或者其他組織認為行政機關確認土地、礦藏、水流、森林、山嶺、草原、荒地、灘涂、海域等自然資源的所有權或者使用權的具體行政行為，侵犯其已經依法取得的自然資源所有權或者使用權的，經行政復議后，才可以向人民法院提起行政訴訟，但法律另有規定的除外；……。根據日常生活經驗的理解“確權”應為“確認權屬”，本案A縣人民政府向第三人青山綠水林業有限公司核發林地使用權證的行為確實雖也包含了一種“確認權屬”的意思。但本案“確權案件”作為一個法律概念使用時，我們不應從日常生活經驗出發去理解這個概念，而應結合《行政復議法》和司法解釋的本意去理解和使用這一概念。行政復議和行政訴訟都是一種法律救濟途徑，從當事人的請求或者訴求的內容看，一般可以分為“形成”、“確認”、“給付”三種。一般來說，“形成”意味著當事人之間權利義務的產生、變更或者消滅。“確認”則沒有創設或者形成新的權利義務關系的含義，是對一種存在爭執或不明確的權利作出一種斟別，要這個角度去解理解“確權案件”的范圍。本案原告李家村小組因不服被告A縣人民政府、A縣林業局為第三人青山綠水林業有限公司頒發林地使用權證而提起行政訴訟，被訴的發證行為屬于一種創設權利義務的行政行為，在行為性質上不同于《行政復議法》第三十條第一款所規定的地方人民政府對土地等自然資源權屬糾紛作出的確認處理行為，故原告李家村小組針對縣政府的發證行為提起行政訴訟無須受《行政復議法》第三十條第一款規定的起訴條件限制，屬于可選擇行政復議也可直接提起行政訴訟的情形。此外，2005年2月24日，最高人民法院就甘肅省高級人民法院《關于行政機關頒發土地、礦藏等自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認具體行政行為的請示》，已作出《最高人民法院行政庭關于行政機關頒發自然資源所有權或者使用權證的行為是否屬于確認行政行為問題的答復》（[2005]行他字第4號）：“最高人民法院法釋[2003]5號批復中的‘確認’，是指當事人對自然資源的權屬發生爭議后，行政機關對爭議的自然資源的所有權或者使用權所作的確權決定。有關土地等自然資源所有權或者使用權的初始登記，屬于行政許可性質，不應包括在行政確認范疇之內。因為行政裁決與行政許可是兩個不同的概念，所謂行政裁決，是指依法由行政機關依照法律授權，對當事人之間發生與行政管理活動密切相關的、與合同無關的民事糾紛進行審查，并作出裁決的行政行為，如關于土地的所有權、使用權的權屬發生爭議，依法請求土地管理機關給予裁決。所謂行政許可，是指行政機關根據公民、法人或者其他組織的申請，經依法審查，準予其從事特定活動的行為。《中華人民共和國行政許可法》第十二條第二項規定，對于有限自然資源的開發利用可以設定行政許可。本案第三人青山綠水林業有限公司承包B林場的林地就是一種林業資源的開發與利用，在我國的法律框架下，土地、林地等自然資源只有通過國家授予特定權利的方式才能對其進行開發、利用和保護。A縣人民政府所頒發的林地使用權證書即是對相對人利用相關林地的一種許可行為。因此，行政機關頒發土地、林地等自然資源使用權證的行為不屬于復議前置的情形。
綜上所述，本案被告A縣人民政府、A縣林業局為第三人青山綠水林業有限公司頒發林地使用權證的行為，不是對原告李家村小組與第三人青山綠水林業有限公司的林地使用權爭議作出的確權裁決，該行為不屬于《行政復議法》第三十條第一款規定的復議前置情形，原告李家村小組可以不經復議直接提起訴訟。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
