[ 吳昊 ]——(2012-8-21) / 已閱9178次
《中華人民共和國行政訴訟法》第五十條規定：“人民法院審理行政案件，不適用調解。”但目前行政訴訟案件大部分通過協調，促使訴訟當事人達成和解協議，原告或上訴人撤訴結案。《行政訴訟法》及《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》等法律對撤訴都有明確的規定。撤訴后的案件，大部分實現了案結事了，對官民和諧、社會和諧起到了重要作用。但也存在著“案結事未了”情況。由于立法上的缺陷，對在審判實踐中所進行的“協調”的范圍、程序、規則，以及協調的結果的法律效力沒有明確規定，和解協議主要靠各方當事人自覺履行，不具有法律約束力，當事人任何一方反悔不履行協議，法院不能強制執行，形成尷尬的局面。因此規范撤訴行為，對協調和解內容予以確認并賦予法律約束力，有利于實現“案結事了”，促進社會和諧。
一、協調撤訴的法律進程
《中華人民共和國行政訴訟法》自頒布實施以來，在保障公民權利、促進依法行政管理、推進市場經濟體制的確立、推動憲政和法制建設方面做出了重要貢獻。但隨著我國政治體制和經濟體制改革的推進，該制度自身的局限在實踐當中也就暴露出了諸多的問題，如行政訴訟機制不暢，導致行政訴訟公信力不足，社會各界對行政訴訟的期值下降。較之刑事、民事訴訟，行政訴訟顯得無足輕重。行政審判專業人員匱乏，基層法院審判人員總體少，案件總體數量多，行政審判專業化難以實現。受行政機關的行政執法人員的素質、執法環境等多種因素的影響，造成行政訴訟難以做到維護、支持、監督的職能順利實現。在不容回避的現實情況下，部分法院行政審判進行創新性思維，積極探索行政訴訟的協調機制，大膽地嘗試采用協調方式結案，化解復雜、疑難的行政紛爭，使大批的行政訴訟案件，在法院介入協調下，當事人達成和解協議后申請撤訴結案。目前，大部分行政案件撤訴，是行政訴訟的一大亮點。原告與被告、原告與第三人和解后而撤訴的案件居高以及實踐證明，某些行政爭議單純的通過法院判決來處理，往往社會效果不見得很好，出現“官了民不了，案結事不了”的現象。國家設置行政訴訟制度，一方面可以防止因行政權的擴張或懈怠而侵害公民合法權益，監督行政機關依法行政；另一方面在行政體系外為行政行為的相對人開通保護自身合法權益的渠道，通過司法程序讓相對人有說話的地方和機會，以緩和、化解官民沖突。近年來法院轉變過去判多調少的審判思維，建立起多元化的行政訴訟協調機制，一是定期召開法院和行政機關聯席會議，并通過司法建議等形式對行政機關在管理中存在的問題早發現、早告知，讓行政機關清楚具體行政行為違法或不當之所在，以掌握協調工作的主動權；二是在協調工作中依照案件的不同情況，找準切入點，采取靈活的協調方法，努力化解行政爭議；三是利用當事人的上級機關，基層組織、族群、朋友、代理人做好協調工作力爭每起行政案件都“案結事了”； 四是建立大案、要案匯報制度。對大案、要案及時向黨政領導機關、人大、政協匯報，報告、反映案件情況及可能出現的后果，借助各方力量協助解決行政糾紛。
二、撤訴的法律依據
《中華人民共和國行政訴訟法》、《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》、《 最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》等法律、法規，對撤訴都作出明確的規定。《中華人民共和國行政訴訟法》第五十一條規定：“人民法院對行政案件宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的，或者被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴的，是否準許，由人民法院裁定”。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《若干問題的解釋》）第三十七條：“原告或者上訴人未按規定的期限預交案件受理費，又不提出緩交、減交、免交申請，或者提出申請未獲批準的，按自動撤訴處理。在按撤訴處理后，原告或者上訴人在法定期限內再次起訴或者上訴，并依法解決訴訟費預交問題的，人民法院應予受理。第四十九條：“原告或者上訴人經合法傳喚，無正當理由拒不到庭或者未經法庭許可中途退庭的，可以按撤訴處理。原告或者上訴人申請撤訴，人民法院裁定不予準許的，原告或者上訴人經合法傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可而中途退庭的，人民法院可以缺席判決。第三人經合法傳喚無正當理由拒不到庭，或者未經法庭許可中途退庭的，不影響案件的審理”。《最高人民法院關于行政訴訟撤訴若干問題的規定》第一條：“人民法院經審查認為被訴具體行政行為違法或者不當，可以在宣告判決或者裁定前，建議被告改變其所作的具體行政行為。”和第二條“被告改變被訴具體行政行為，原告申請撤訴，符合下列條件的，人民法院應當裁定準許：
（一）申請撤訴是當事人真實意思表示；
（二）被告改變被訴具體行政行為，不違反法律、法規的禁止性規定，不超越或者放棄職權，不損害公共利益和他人合法權益；
（三）被告已經改變或者決定改變被訴具體行政行為，并書面告知人民法院；
（四）第三人無異議”。從行政訴訟法頒布實施以來，行政訴訟案件在原告與被告和解，或者原告與第三人和解后而撤訴的案件居高以及實踐證明，某些行政爭議單純的通過法院判決來處理，往往社會效果并不見得很好，出現“官了民不了，案結事不了”的現象。國家設置行政訴訟制度，一方面可以防止因行政權的擴張或懈怠而侵害公民合法權益，監督行政機關依法行政；另一方面在行政體系外為行政行為的相對人開通保護自身合法權益的渠道，通過司法程序讓相對人有說理的地方和機會，以緩和、化解官民沖突。和諧社會是行政相對人的合法權益得到尊重和保障的社會，行政訴訟就是要緩和、化解相對人與行政機關的矛盾。
三、撤訴的種類
撤訴根據審級不同，可分為撤回起訴和撤回上訴兩類。撤回起訴是原告自起訴立案之日起至法院判決、裁定宣告前，原告主動撤訴。撤回上訴，是原告不服一審判決或裁定自上訴立案之日起至二審法院判決、裁定宣告前，撤回上訴。
四、撤訴的條件
撤訴的主體分為原告和上訴人。換言之，撤訴的主體為一審行政案件的原告或二審行政案件的上訴人。
根據《行政訴訟法》及《若干問題的解釋》的規定，撤訴的條件有兩大類：
（一）主動申請撤訴的條件：1、行政案件立案后至宣告判決或者裁定前，原告申請撤訴的；2、被告改變其所作的具體行政行為，原告同意并申請撤訴；
（二）視為申請撤訴的條件：1、原告或上訴人經合法傳喚無正當理由拒不到庭，可以按撤訴處理；2、原告或上訴人未經法庭許可中途退庭，可以按撤訴處理；3、原告或上訴人未按規定的期限預交受理費，又不提出緩交、減交、免交申請，或者提出申請未獲批準的，按自動撤訴處理。
五、撤訴的法律后果
行政訴訟的原告或上訴人撤訴后的法律后果：1、導致訴訟終結；2、人民法院裁定準許原告撤訴后原告以同一事實和理由重新起訴的人民法院不予受理。但是原告或者上訴人未按規定的期限預交案件受理費按自動撤訴處理的，原告如果在法定期限內再次起訴或者上訴，并依法解決訴訟費預交問題，人民法院應予以受理。準予撤訴的裁定確有錯誤，原告申請再審的，人民法院應當通過審判監督程序撤銷原準予撤訴的裁定，重新對案件進行審理。但目前存在著雖然案件以撤訴結案，但“事未了”。因為這部分的撤訴案件是通過協調促使當事人和解后而原告撤訴的。行政訴訟中的撤訴不外乎以下幾種情形：1、原告起訴后，認識到行政機關的處理決定正確因而主動申請撤訴；2、是在訴訟過程中，被告改變了原具體行政行為，原告同意并申請撤訴；3、行政裁決案件中，原告與第三人達成和解，原告申請撤訴。上述幾種情形中，大多數是法院找原、被告和第三人進行“協商”、“協調”的結果，尤其是我國現行的體制下，在發現被告具體行政行為違法，為了避免判決行政機關敗訴而產生不必要的矛盾，有時法院主動找行政機關協調，向行政機關分析其行政行為的違法的情形或存在的瑕疵，促使被告主動撤銷或改變原具體行政行為而促成原告撤訴。雖然在行政訴訟法實施以來，有大量的行政案件是通過法院“協調”后原告撤訴而結案的，在一定程度上達到了“案結事了”的效果。但我們必須看到的是，由于缺少立法上的規范，在審判實踐中常出現的問題：1、由于立法上的缺陷，對在審判實踐中所進行的協調的范圍、程序、規則，以及協調的結果的法律效力等都值得探究。由于行政案件通過協調達成的協議，無法象民商事審判那樣，用調解書的形式將協議的內容以法律文書的形式確定下來，因而和解協議主要靠各方當事人自覺履行，就目前而言其并不具有法律約束力。一旦當事人任何一方反悔不履行協議，法院不能強制執行，容易形成尷尬的局面。根據《最高人民法院關于執行（中華人民共和國行政訴訟法）若干問題的解釋》第三十六條的規定：“人民法院裁定準許撤訴后，原告對同一事實和理由重新起訴的，人民法院不予受理”。原告撤訴后，行政機關或第三人如果對和解協議內容置之不理時，相對人既無權對抗行政機關或第三人，又不能尋求司法救濟，司法保護的大門對相對人來說形同虛設。2、是法院喪失了獨立公正審判的地位和監督行政的功能。人民法院在行政訴訟中既是權利救濟機關，又負有監督行政機關依法行政的職能。實踐中，為了片面的追求協調結案，對被訴具體行政行為的合法性沒有作出明確的判斷，有可能出現是非不分的協調，“和稀泥”的協調，對行政訴訟法規定的原告撤訴“是否準許，由人民法院裁定”把握不嚴。目前看來，幾乎沒有審查撤訴申請后，作出不準許撤訴的裁定的。3、是我國現行體制下，行政機關的“敗訴率”直接影響其聲譽和公信力，有些地方還作為年度考評、職務晉升的依據。被告為了達到不“敗訴”目的，可能無原則的犧牲公共利益，或者脅迫或變相的脅迫原告接受和解并撤訴，或者對法院恩威并施，以不惜犧牲公共利益或損壞原告的合法權益為代價，找原告以利誘等手段動員原告撤訴。4、是行政案件多數是由于行政機關與行政相對人之間的矛盾較大，化解難，涉及信訪的多。行政機關為了不必要的麻煩，法院為了不引起涉訴信訪案件，只要原告撤訴，一律裁定準予撤訴。撤訴后，行政機關或第三人如果對和解協議內容置之不理時，相對人既無權對抗行政機關或第三人，又不能尋求司法救濟的情況時有發生。筆者認為，對原告撤訴行為的審查，對訴訟過程中當事人達成的和解協議內容，予以確認并賦予法律約束力，維護、支持、監督行政機關的具體行政行為，切實做到“案結事了”，構建和諧社會。
