[ 胡志翔 ]——(2012-8-22) / 已閱5806次
內容提要
我國采取了諸多監管手段加強對房地產市場的調控，但是從實際效果上看，并沒有實現降低房價的調控目標。這些措施中的某些部分甚至存在限制公民的民事權利能力，擴大戶籍制度的效應等問題，存在合法性瑕疵，且“一刀切”的限購政策不甚合理。房地產市場中的金融監管應該以促進房地產市場的良性發展為監管目標，利用法律調控機制而不是行政調控手段實現對房地產市場的有效調控，避免劣質信貸，防范次貸危機。本文主要從金融法律監管的角度分析了我國房地產市場的金融法律調控政策，且從金融法、民商法、行政法等角度分析了當前房地產市場調控措施的合法性、合理性和有效性，在此基礎上提出我國商品房市場的調控不應一律以房價下跌或者房價穩定為目標，而是應該以商品房市場的和諧穩定與繁榮增長為目標，同時還應該以合理合法的調控措施促進城市化進程與社會公平、政府法治的實現。
關鍵詞：金融監管；房地產市場；調控
我國商品房市場的金融與法律調控研究
一、問題的提出
從2005年至今，我國房地產市場經歷了數輪暴漲，目前各大城市房價高企，很多低收入群眾沒有財力購買房屋。由于商品房本身具有商品性質，因此對于低收入群體來說，商品房價格似乎與其關系不大。但是考慮到我國保障性住房建設不足、分配不公平等原因，很多低收入群眾只能去購買商品房。高企的房價引起了民眾的憤怒，政府也逐步采取措施調控房地產價格，特別是進入2010年以來，密集的金融調控政策對房地產價格產生了深遠的影響，那么，我國當前房地產市場調控中的金融監管是否奏效？其未來走向如何？如何在法律層面評價當前的調控措施？應該采取什么樣的金融監管策略來調控房地產市場？究竟是以行政調控為主還是以法律調控為主？這些正是本文所要解決的問題。
二、當前商品房市場調控中金融監管措施的合法性與有效性
我國目前在房地產市場調控中所采取的金融盡管措施主要是如下幾項：1、收緊信貸，防止銀行將貸款發放給沒有財力償還貸款的人群，主要包括加強了信用審核、收入證明審核等；甚至要求提供一段時間內的社保繳納記錄，才能有資格獲取貸款；2、提高首付比例。目前各大城市都提高了首付比例，例如要求支付30%甚至更高的首付才能辦理貸款。
（一）合法性
當前商品房市場的調控措施是多樣化的，如通過提高存款準備金率使流動性趨緊，從而使銀行手中的可放貸資金減少，從而達到提高銀行放貸壓力的目的，能夠有效地避免購房者利用杠桿效應從銀行處借款并且大肆進行商品房炒作。此外，國家還通過對銀行的監管，要求銀行在貸款過程中加強對申請人資料的審核，提高貸款質量，防范次貸危機。這些措施都是在法律許可的范圍內進行的，具有合法性，且在效果上能夠起到給房地產市場降溫的作用。
但是商品房市場調控中的其他較為激烈的措施卻存在合法性疑問，筆者針對如下兩點措施就其合法性進行評價。第一，商品房限購措施。商品房限購并非單方面的，限購也就意味著限售，但是限購與限售必須具有法律依據，否則就意味著限制了公民的財產權。例如，當前某些城市的限購措施要求已經有一套商品房的居民不能再購買第二套，這一措施在本質上剝奪了公民的購買一定財產的權利，而購買一定的商品本屬于民事權利能力范疇，不合理地限制居民的購買權以及變相地限制房地產開發商的出售權利，并無法律依據，所以限購措施存在合法性瑕疵；第二，商品房購買資格與戶籍制度掛鉤。一些城市規定，必須具有本地戶籍的人，才能購買商品房，“外地人”是不能購買商品房的。這些措施將商品房購買資格與戶籍掛鉤，表面上是為了維護本地房價的穩定，但是在客觀上卻放大了城鄉差別和戶籍制度，不但阻礙了城市化進程，同時還強化了戶籍制度與戶籍歧視，導致公民平等權無法得到實現。
因此，盡管目前所采取的商品房調控措施能夠起到抑制房價非理性上漲的作用，但是這些措施中的某些部分不合法、不合理地放大了戶籍歧視，限制了公民的民事權利能力，在法律效力上存在疑問。
（二）有效性
當前的商品房市場調控措施主要是從房地產購買者的角度出發的，其目標是防止劣質信貸，避免類似于美國次貸危機那樣的金融風險，“允許低等級信用者貸款購房是房產泡沫和金融危機的關鍵因素”。[1]筆者認為這一監管措施本身沒有錯誤，但是其調控效果不明顯。如很多富裕家庭無需貸款，直接用現款就可以購買房屋，逃避了金融監管。反而很多低收入家庭難以辦到貸款，無法實現買房的愿望。這一金融監管措施帶來的風險是：一旦政策放松，很多剛性需求便會再次要求宣泄，從而導致房地產市場的進一步暴漲。
可見，我國目前采取的房地產市場金融監管的效果比較有限。這從2010年商品房市場的價格走勢可以得到反映，從一些數據檢測及新聞報道來看，2010年我國商品房價格非但沒有下跌，相反繼續微漲。2011年商品房價格雖然呈現滯漲勢態，但是隨著我國城市化進程的推進，商品房市場的反彈一觸即發，所謂的商品房價格調控，缺乏明確的目標，當前商品房市場調控措施的有效性還值得進一步評估。
三、房地產市場調控中金融監管法律措施的走向
筆者認為我國提高首付、防止劣質信貸的做法之所以沒有取到預期的促使房價下降的目的之外，其原因是多方面的，如我國目前正處于通脹期，CPI高企，在這一背景下，貨幣本身在貶值，一味地要求房價下降并不現實。而且由于我國收入統計數據失真，造成社會的實際購買力捉摸不透，從成交量和成交的活躍度來看，人們似乎有足夠的財力才購買商品房，那么國家一味要求房價下降的目的本身便失去了存在的基礎。
那么，房地產市場是否需要調控，以及如何調控？金融監管在此過程中到底應該發揮什么樣的作用？行政調控為主還是法律調控為主？這些問題還需要進一步研究，筆者試圖提出一些看法。
（一）房地產市場是否需要調控
筆者認為房地產市場需要調控，調控的目的不是為了房價下降，而是實現如下兩個目的：1、滿足購房者的購買欲求，主要是剛性需求；2、確保房地產市場健康發展，避免劣質信貸進入房地產市場。如果一味抑制人們的購房需求，這不但不合理，反而會給房地產市場埋下危機；當然如果任由房地產市場自由發展，也可能會釀成中國版的次貸危機。
此外，人們對商品房的投資需求是否應該滿足？筆者認為，應該滿足人們對商品房的投資需求，投資也是一種客觀需求，其目的是為了防止資產縮水，因此沒有理由限制公民對其財產權的保護。但是過熱的投資會誘發金融風險，這就需要國家對商品房投資市場的調控采取某些法律措施，如稅收法律措施等增加商品房投資的交易成本，從而避免投資過熱。需要說明的是，商品房投資市場的調控措施必須法律化、制度化，而不能總是采取臨時性的措施，否則調控政策缺乏長久性與穩定性，必然會導致人們的合理預期無法實現，且朝令夕改的臨時性政策會導致法律與政策的安定性喪失，致使人們信賴利益受損。
（二）房地產市場應該如何調控
房地產市場的調控應該通過如下措施進行：1、確保保障性住房的開發和建設，滿足低收入群眾的居住需要；2、確保保障性住房的分配公平合理，避免保障性住房成為公權的侵占對象；3、發展租賃市場，引導剛性需求向租賃市場分流；4、消除負加于產權房之上的戶籍、學區等障礙，使人們不再鐘情于產權房，當然這是一項涉及到戶籍改革的系統工程；5、加快土地供應，政府利益應該與房地產市場劃清界限，政府作為一個公權主體，不應享有私益；6、防范劣質信貸進入房地產市場。
當前我國政府從房地產市場中獲得了大量的收益，主要表現為政府獲得了大量的土地出讓金。這一現狀導致了政府在房地產市場調控過程中處處受到利益制約，即如果對房地產市場調控過嚴，則政府收入減少，不利于政府運轉；如果房地產市場調控不足，則投資過熱，價格非理性上漲，人們的剛性需求無法得到滿足。鑒于此，筆者認為政府應該成為一個居中的裁判者，而不是游戲的參與者，這就要求政府擺脫對土地財政的依賴，而是主要通過房地產稅收獲得財政收入。
（三）金融監管在房地產市場調控中應該發揮什么樣的作用
在房地產市場的調控過程中，應該發揮金融監管的作用，具體來說，金融監管的作用應該體現在如下幾個方面：1、通過調整利息影響房產投機行為，2010年-2011年我國已經進入了密集加息期，加息不但能夠在一定程度上消除CPI高企的負面后果，同時也能夠對房地產市場產生深遠的影響，可以有效地防止房地產市場的投機成本，抑制過度投機[2]；2、優化貸款的發放對象。由于當前土地增值快，收益高，因此很多資質不良的企業也在房地產市場逐利，這固然是一個追求利潤的商業行為，無可厚非，但是在加強金融監管的背景下，銀行在向房地產開發商發放貸款的時候更是要加強審核，避免將貸款發放給劣質客戶，引起壞賬呆賬。
（四）以法律手段還是行政手段調控房地產市場
當前我國在房地產調控中已經動用了行政手段，甚至規定“外地人”不得買房。這樣的行政調控措施很難起到長久的效果，只能在短期內起到一些成效。更何況，限購的方式其實將人們的民事權利能力作出了一定的限制，而這一限制可能是違反憲法的。將人們是否屬于“外地人”作為資格條件，也進一步放大了戶籍制度的負面效應，將會造成新的社會歧視。因此，行政手段在房地產市場調控中并不足取，正確的做法是通過法律手段，如加強違規放貸的法律責任、防范信用風險、禁止囤地等，通過法律機制實現對房地產的有效調控，避免房價泡沫和由此引發的金融危機。
結語
總之，當前火熱的房地產市場中隱含了一些危機，需要通過加強金融監管的方式，從資金源頭上進行治理，以實現房地產市場的優良發展。我國當前將房地產市場的調控目標定位于降低房價，這一目標存在偏誤，正確的做法是應該引導房地產市場良性發展，避免次貸危機，同時還需要從行政調控過渡到法律調控。
注釋
[1] 丁曉欽，尹興：《格林斯潘貨幣政策、金融監管與房地產泡沫分析》，《學習與探索》，2010年第3期，第133-135頁。
[2] 在“9.11”災難和互聯網絡泡沫破滅后，美國政府為了刺激經濟增長,即一直實行寬松的貨幣政策，大幅降息使基準利率降至上世紀60年代以來的最低水平，為市場提供了充裕的流動性。韓再：《次貸危機形成機理及對我國房地產金融監管的反思》，《現代財經》，2009年第9期，第41-44頁。
