[ 秦旭東 ]——(2003-11-3) / 已閱17573次
從一份蹊蹺的行政判決書說起
秦旭東
以下是遼寧省普蘭店市人民法院［２０００］普行初字第９號判決書：
原告：韓振璽，……系普蘭店市公安局交警大隊警察……
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被告：普蘭店市公安局……
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原告韓振璽不服被告普蘭店市公安局１９９８年３月２日將其送往大連市安康醫院進行精神病監護治療限制其人身自由，向本院提起行政訴訟，本院受理后，依法組成合議庭，公開庭審了本案。……并已經審判委員會討論通過。本案現已審理終結。
被告普蘭店市公安局對原告進行監護治療的事實和依據是：1997年以來，原告參與經營以其姐姐韓桂霜為法人代表的“圣仙舸”酒樓及水庫，與當地政府和附近經營豬場的馬景奎產生矛盾，導致馬景奎上訪。原告還多次沖擊普蘭店市公安局、普市政府、普市委會場，踢壞普蘭店市公安局局長辦公室的門，并在公安局院墻上掛草包皮，嚴重擾亂了辦公秩序。原告行為已符合《人民警察法》第十四條、《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》的規定。因原告在1991年7月18日已經大連市精神疾病司法醫學鑒定組鑒定為：偏執狀態，應對采取醫療措施，以防不測。所以，我局研究后，向普蘭店市委、市政府、大連市公安局作了匯報，決定第二次給原告進行精神疾病司法鑒定。我局提出申請后，1997年12月28日大連市精神疾病司法醫學鑒定組（以下簡稱司法鑒定組）做出了第97048號鑒定書，結論：偏執性精神病，被鑒定人韓振璽數年來頻繁上訪，言行偏激，妨礙公務行為與疾病有直接因果關系，對其行為已喪失辨認及控制能力，故評定為無責任能力，因目前正處于本癥發病期，建議采取監護性措施。據此，我局將鑒定結果及權利告知原告妻子李秀琴。1998年3月2日將原告送至大連市安康醫院進行治療。
原告韓振璽的訴訟請求是：撤銷被告對其采取強制治療精神病限制人身自由的行政行為，并賠禮道歉。恢復名譽，賠償損失。
經審理查明，1997年以來，原告由于工作和生活上等原因，曾多次到被告處及普蘭店市委、市政府上訪未達到其滿意，原告便采取了往被告墻上掛草包皮等行為。被告認為其行為違反了《中華人民共和國治安管理處罰條例》的有關規定，疑其患有精神性疾病，于1997年12月3日向大連市精神疾病司法醫學鑒定組提出申請，要求對原告進行醫學鑒定。該醫學鑒定組接受了被告的委托于1997年12月28日作出了大精鑒字第97048號“大連市精神疾病司法醫學鑒定書”，結論是“被鑒定人數年來頻繁上訪，言行偏激，妨礙公務行為與疾病有直接因果關系，對其行為喪失辨認及控制能力，故評定為無責任能力，因目前正處于本癥發病期，建議采取監護性措施”，但未向原告及其家屬宣告，鑒定書中也沒有鑒定人簽章等必要條件。被告據此依據《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》于1998年3月2日將原告送往大連市安康醫院進行精神病監護治療長達九個月，直到1998年12月1日將其放出，進行保外就醫至今。但被告對原告入出院未給其下達任何法律手續和文書。在這期間原告家屬曾多次要求被告對原告重新鑒定和變更監護人，1998年3月9日遼寧省公安廳紀律委員會也曾要求被告對原告家屬的要求給予明確答復，但被告至今未給予任何答復。
另外，由于原告多次上訪，1991年7月13日被告做出“關于韓振璽上訪所提出問題的答復”，經醫學專家觀察，結論為韓振璽同志的精神是正常的。同年7月18日，司法鑒定組受被告（原名新金縣公安局）的委托，在原告不知情的情況下，做出大精鑒字第91060號“精神疾病司法醫學鑒定書”。結論是：偏執狀態，建議采取醫療措施，以防不測。該鑒定書無鑒定人簽章等必備要件。1992年3月7日得到普蘭店市委信訪辦法給的5000元治療費用，進行院外治療。同年經原告要求，被告將其安排在普蘭店市公安交通警察大隊檢車線工作。1997年12月3日至1998年1月5日，原告均在其工作崗位上工作，未出現檢車錯誤和精神異常等情況。1997年10月份，普蘭店市成立“五家聯合調查組”（普蘭店市政法委、紀檢委、公安局、檢察院、太平鄉人民政府）對馬景奎上訪一案進行調查，調查后對被告認定的原告的違法予以否定。原告屬二等甲級革命傷殘軍人，在工作中，曾多次獲得“優秀共產黨員”、“文明干警”等榮譽稱號
。
上述事實，又被告業務檔案、醫學鑒定書、調查材料、榮譽證書、證人證言、工作紀錄以及當事人的陳述筆錄等證明材料在卷為憑，并已經開庭質證和本院的審查，可以才信。
本院認為，被告作為公安機關，有權對違反治安管理行為的人進行處罰。司法醫學鑒定組未經鑒定委員會授權對無卷宗、案由、案號的案件當事人即原告作出無鑒定人簽章的醫學鑒定，是無法律效力的，被告在為向原告宣告的情況下，依據無法律效力的醫學鑒定將其送往大連市安康醫院，進行精神病監護治療，是違法的。《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》（以下間稱《條例》）第八條規定：‘經鑒定人確認為肇事肇禍的精神病人，住所的在本市內，由大連市公安局批準，送安康醫院監護治療；……縣（市）區政府所在轄區內精神病醫院設置安康病房，受治經大連市公安局批準的肇事肇禍精神病人。’1996年10月1 日實行的《中華人民共和國行政處罰法》第九條規定：‘……限制人身自由的行政處罰，只能由法律規定’。所以《條例》作為地方性法規，制定的限制人身自由的條款是無效的。被告依據無效的《條例》將原告送往大連市安康醫院進行精神病監護治療，也是違法的。《中華人民共和國民法通則》第十七條規定：‘無民事行為能力或者限制民事行為能力的精神病人，由下列人員擔任監護人，（一）配偶，（二）父母，（三）成年子女……對擔任監護人有爭議的，由精神病人的所在單位或者住所地的居民委員會、村民委員會在親屬中指定……’。原告有監護人是無可爭議的，被告作為原告單位在未經征得原告監護人的同意，私自變更監護人，本身就是違法，將原告送往大連市安康醫院進行精神病監護治療，更是違法的。但被告稱將原告送往大連市安康醫院進行精神病監護治療，屬于其內部行為，本院予以維持。為了維護和監督行政機關依法行政，保護當事人的合法權益，故依據《中華人民共和國行政訴訟法》第五十四條（一）項之規定，判決如下：維持被告普蘭店市公安局1998年3月2日將原告韓振璽送往大連市安康醫院進行精神病監護治療的行政行為。
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從頭看到完，不禁覺得這份判決書很是蹊蹺。法院對案件事實作了認定，并對法律關系進行了分析和認定，指出被告的一序列行為都是違法的，在判決結論做出之前，似乎一切都是對原告有利的，但在最后的要害關頭，法官以一百八十度的大轉彎來了一個“但書”，認為被告的行為屬“內部行為”，“予以維持”，判決原告敗訴。對此，我將按以下的順序進行一番分析，以期能得出自己對本案的一些看法。
一．被告普蘭店公安局行為的性質
法院認為被告的行為屬“內部行為”，同時在判決書的最后“維持……的行政行為”，對此我們怎么認識呢？行政主體的所有行為，包括法律行為和事實行為，其中法律行為包括行政法律行為和民事法律行為，行政法律行為又包括內部行政行為 和外部行政行為。按照目前學界和實務界的一致認識，受行政法調整的只是外部行政行為，即行政主體運用行政權對行政相對人做出的影響行政相對人權利義務的法律行為。內部行政關系主要是指上下級行政機關之間的關系和行政機關與國家公務員之間的關系，其中后者主要涉及錄用、退休、辭職、工資、福利等特殊勞動關系，考核、晉升、絳職、調動、獎處等職務關系和公務員的崗位分配、工作安排、工作請示報告等一般工作關系。顯然，普蘭店市公安局韓振璽送往大連市安康醫院進行精神病監護治療的行為，不屬于一般工作關系的范疇。如果說比較牽強地聯系到特殊勞動關系、職務關系的話，也這可能有兩種考慮：一是普蘭店市公安局作為原告的所在單位以監護人的身份對其進行監護治療；二是原告因職務上違犯紀律而受到內部處分。我們從判決書中可以看出，原告即使是確實患有精神疾病，也并不是在工作當中或者因工作的原因患病的，和其職務、工作沒有關系，而被告明確指出原告是“擾亂辦公秩序”、“妨礙公務”，違反了治安管理秩序，因此才根據《人民警察法》和《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》采取措施的。這里被告明顯是以行政主體的身份行為的，原告也是處于行政相對人的地位上，并不屬于特殊勞動關系中的情況。另外原告不是因職務上的事項違法違紀，被告采取的措施已經涉及公民的人身自由，顯然不是內部行政處分。所以，被告的行為并不屬于以上所說的內部行政行為。
另外，法院在法律分析過程中提及行政處罰法，又似乎是認為被告的行為是行政處罰。我們知道，行政處罰是指行政主體對行政相對人違反行政管理秩序的行為做出的有關人身的、財產的或者其他形式的法律制裁。行政處罰的一個顯著特征是其強烈的制裁性，目的在懲戒和教育違法者。本案中，原告確實有違反行政管理秩序的行為，但被告是在懷疑其有精神疾病的情況下，經過司法醫學鑒定而將其送往大連市安康醫院進行精神病監護治療的，并不是基于行政職權以懲戒為目的而對其進行法律制裁的，因此不屬于行政處罰。
我們認為，被告的行為屬于強制治療——行政強制的一種。從廣義上說，行政強制是指行政機關為維護社會秩序，預防危害社會事件的發生，制止與消除危害社會事件的擴大和繼續存在，或者是為執行業已生效的具體行政行為，而采取的強制性的具體行政行為，包括非執行性的強制性措施與執行性的強制措施。狹義的行政強制行為一般僅指非執行性的強制性措施，包括即時強制、行政調查中的強制及其它一般性行政強制措施，其主要目的不在于懲罰、制裁，而是為預防或制止危害社會行為、事件的發生。雖然其也是對公民人身自由或財產的一種限制，但畢竟不同于行政處罰。強制治療主要是針對傳染性疾病患者、吸毒者和精神疾病患者的。本案中，被告是根據司法醫學鑒定認定原告為精神病人而采取精神病監護治療措施的，其行為是否合法有效我們暫先不予考慮，但其行為性質是屬強制醫療無疑的。
二．被告普蘭店公安局的行為主體資格
公安機關是行政機關是肯定無疑的，雖然也有觀點認為公安機關在刑事偵查中同時也是司法機關，但此案顯然不涉及刑事司法，普蘭店市公安局是以行政機關的身份做出行為的。根據《人民警察法》的規定，公安機關的任務是維護國家安全，維護社會治安秩序，保護公民的人身安全、人身自由和合法財產，保護公共財產，預防、制止和懲治違法犯罪活動。該法第７條還規定：“公安機關的人民警察對違反治安管理或者其他公安行政法律、法規的個人或者組織，依法可以實施行政強制措施、行政處罰。”關于行政強制措施（非執行性行政強制），《人民警察法》第９、１４、１５和１７條均有規定。此外，《治安管理處罰條例》、《海關法》、《戒嚴法》、《集會游行示威法》及其實施條例、有關強制性教育改造行政措施的法律法規也有相關規定。由此可見，公安機關是可以實施行政強制行為的一般行政主體。就有關精神病人的強制治療措施而言，法律中只有《人民警察法》第十四條有較為明確的規定：“公安機關的人民警察對嚴重危害公共安全或者他人人身安全的精神病人，可以采取保護性約束措施。需要送往指定的單位、場所加以監護的，應當報請縣級以上人民政府公安機關批準，并及時通知其監護人。”除此之外就是有立法權的各地方的立法機關制定的一些地方性法規，比如本案中提到的《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》。強制治療無疑是一種限制公民人身自由的行政強制措施，按照《立法法》第八條的規定，對公民政治權利的剝奪、限制人身自由的強制措施和處罰只能由法律規定，行政法規、地方性法規都無權規定。由于我國目前行政強制法制還不完善，我們可以認為，作為法律的《人民警察法》已經做出了關于精神病人強制治療的規定，關于其具體實施和程序等規定，只要地方性法規的規定不同上階位法相沖突，沒有違反行政法的基本原則，是可以適用的。
對精神病人，尤其是肇事、肇禍精神病人的監護、治療和管理，關系到社會秩序、人民生命財產安全和精神病人的合法權益。按照《大連市監護治療管理肇事肇禍精神病人條例》的規定，精神病人的監護人、家屬或其所在單位，精神病人住所地的居民委員會、村民委員會以及衛生、公安、民政部門，應加強對精神病人的治療、監護和管理，預防精神病人肇事、肇禍。對精神病人的治療、監護和管理是監護人及相關單位組織的義務，但鑒于監護人的人身關系屬性，我們應當認為這些也是監護人（主要是精神病人的親屬）的權利，尤其是強制治療涉及公民人身自由，更應當尊重家屬的意見，嚴格遵循法定程序。條例中規定的肇事精神病人和肇禍精神病人是不同的概念，前者是指不能辨認或者不能控制自己行為而違反治安管理處罰條例后果較重的精神病人，后者則是已經達到違反刑法和其他嚴重危害社會治安的程度，因此對其應有不同對待。對肇事的精神病人，應由其監護人、家屬送醫院診治，拒不送往醫院診治的，由其住所地公安機關強制送往衛生部門所屬醫院診治；對肇禍的精神病人，必須由精神病醫院強制治療。
在本案中，即使我們暫先不考慮司法醫學精神病鑒定的合法性和有效性，假定原告為精神病人，其行為也僅僅構成“肇事”，對其監護、治療和管理首先應由其監護人負責。而按照法律關于監護人確定的一般原則，監護人首先應當是配偶、父母和成年子女等近親屬。本案中，顯然普蘭店市公安局無論是作為原告“所在單位”還是“當地公安機關”，都沒有資格“搶先”作為原告的監護人。所以，普蘭店市公安局只能是作為行政主體，基于法定職權來處理對精神病人的監護、治療和管理等相關事宜。
三．關于精神病醫學鑒定的性質及相關行政確認行為的可訴性探討
本案中，被告對原告采取強制治療措施的前提和基礎是大連市精神疾病司法醫學鑒定組做出的司法醫學鑒定。因此我們先要認識清楚精神病醫學鑒定的性質。司法精神病學鑒定指運用臨床精神病學、法學的理論和技術，就案件中的被告或其他訴訟參與人的精神狀態所進行的鑒定，鑒定的主要內容涉及刑事責任能力、民事行為能力、訴訟能力、作證能力、性自我防衛能力、受處罰能力等。它是在司法活動當中為訴訟提供相關人員的行為能力、責任能力的證明的活動，鑒定的結論可以作為法定證據。本案中的精神病醫學鑒定不是發生在訴訟中，而是行政機關在治安管理活動中為確定行政相對人的精神狀態而申請司法醫學鑒定機構進行的鑒定。目前我國的法醫學鑒定體制很不完善，司法活動當中的司法醫學鑒定相對有一定的規范調整，行政執法當中的則很不規范。比如，對有肇事行為的可疑精神病人，須經兩名以上精神病科專業醫生（其中至少一名應是主治醫師以上）診斷，確認是精神病人的，才能予以強制住院治療。這里的“診斷確認”屬于什么性質呢？是具有法律意義的“確認”，還是僅僅作為行政機關采取措施的事實證據？如果是僅作為證據，那么行政機關據此作出行政行為是否意味著其中有一個采用該證據從而確認某種法律事實或者法律關系的過程呢？
本案中普蘭店市公安局“申請”大連市精神病司法醫學鑒定組作出鑒定的行為又屬于什么性質呢？從判決書中可以看到“該鑒定組接受了被告的委托”這樣的用語，我們似乎可以認為法院并沒有把該鑒定視為直接具有法律意義的認定。由于精神病醫學鑒定涉及公民的法律行為能力和責任能力的認定，從而行政主體據此作出的行為都會影響到公民的權利義務，因而這種認定往往具有法律上的效果。如果作出這種認定行為的主體是行政主體，則我們認為該行為屬于行政確認行為。按照行政法的一般理論，行政確認是指行政主體依法對行政相對人的法律地位、法律關系或有關法律事實進行甄別，給予確認、認定、證明（或者否定）并予以宣告的具體行政行為。本案中，公安機關顯然是行政主體，而大連市精神病司法醫學鑒定組的主體性質則不太清楚。但是，即便如此，既然普蘭店市公安局“申請”大連市精神病司法醫學鑒定組作出鑒定，不管鑒定組作出鑒定的行為屬于何種性質，只要具有公安局據此確認被鑒定人為精神病人的行為，我們就可以認定這當中必然存在一個行政確認行為。如果沒有這個“中間行為”，公安局就不能從法律上認定被鑒定人為精神病人，其接下來采取的行政強制行為就沒有法律依據，這顯然是不符合法治要求的。當然，對精神病人的認定中的行政確認行為同交通事故和火災原因的認定中的情況很相似，是一種特殊性質（技術鑒定性）的行政確認行為，或者說是一種準行政確認行為。因為精神病醫學鑒定本質上屬于技術鑒定，是對客觀事實的認定，但經過“法律的加工”，即在技術鑒定的基礎上，經過行政主體依行政職權加以認定從而確認某種法律事實或者法律關系，它就成為了一種具體行政行為。需要強調的是，這里我們不是認為精神病醫學鑒定屬于行政確認行為，而是說行政主體據此鑒定作出行政行為的過程當中從法律上說存在著一個行政確認行為。這里，精神病醫學鑒定＋行政主體的確認，就構成了一個行政確認行為。所以，有關肇事肇禍精神病人監護治療的條例規定，受害人、肇事人和他們的家屬對“診斷結果”提出異議的，可向有關精神病司法醫學鑒定領導小組申請“復核”。這里的“復核”是不是行政復議呢？我們目前難于搞清楚，但是，由于行政確認行為的存在，有關當事人當然可以通過復議或者訴訟渠道提出自己的異議。
一般情況下，首先有行政確認行為，然后行政機關才能據以作出有關處理決定。按照現代法治國家的要求，政府的每一個行政行為都應符合法律規定；只要法律沒有明確將有關行為排除在司法審查的受案范圍之外，法院就有權對其進行審查。所以，行政確認行為應當是在行政訴訟管轄范圍之列的。當然，對純粹的精神病醫學鑒定，并不存在可訴性的問題。但是，由行政確認行為的特殊性決定，司法機關的司法審查也有其特殊性。行政確認是對事實或法律關系的證明，并不是作出一個決定，因而不存在適用法律的問題；由于是確認而非決定，無權確認的機關或主體作出的確認，對當事人或其他決定而言都沒有羈束力，因而也不存在主體是否合法的問題；行政確認是否違法，只能從程序方面審查。因此，法院代替行政機關對事實進行判斷，只能夠對其進行認定的過程、所履行的程序和其認定的動機方面進行合法性審查。涉及具體的技術性問題，法院則不應當輕易介入這是對法院就行政行為進行審查必然要求的一個界限。從行政訴訟的判決形式來說，對行政確認行為進行審查，應當是形式審。審查之后，法院不能代替行政機關重新作出認定，只能判決該確認行為違法從而予以撤銷，或同時責令行政機關重新作出新的確認行為。
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