[ 秦旭東 ]——(2003-11-3) / 已閱33829次
淺議我國勞動爭議處理體制改革問題
秦旭東
隨著改革開放的深入發(fā)展和市場經(jīng)濟的建立、發(fā)展，我國的勞動糾紛日益增多，也日趨復雜。1980年代確立起來的現(xiàn)行勞動爭議處理體制同現(xiàn)實需要之間的矛盾也突現(xiàn)出來，其改革問題也成為一個被廣泛討論的話題。
一 現(xiàn)行勞動爭議處理體制簡述
勞動爭議處理體制，是指由勞動爭議處理的各種機構(gòu)和方式在勞動爭議處理過程的各自地位和相互關(guān)系所構(gòu)成的有機整體。1（參見 阮秀：對我國勞動爭議處理體制的探討，北大法律信息網(wǎng):http://chinalawinfo.com/research/academy/details.asp?lid=1805)
一般認為，我國現(xiàn)行勞動爭議處理體制為“一調(diào)一裁兩審”制，處理勞動爭議的機構(gòu)有勞動爭議調(diào)解委員會、勞動爭議仲裁委員會和人民法院三種。依勞動法第19條和企業(yè)勞動爭議處理條例第6條以及最高人民法院的有關(guān)司法解釋和勞動和社會保障部（以前為勞動部）的相關(guān)解釋，勞動爭議發(fā)生后，當事人可以向本單位勞動爭議調(diào)解委員會申請調(diào)解，調(diào)解不成的可以向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁；也可以直接向勞動爭議仲裁委員會申請仲裁，對仲裁裁決不服的可以向人民法院提起訴訟；未經(jīng)勞動爭議仲裁委員會處理的案件，人民法院不予受理。這種體制實際上是確立了“仲裁前置”的原則，既勞動仲裁為勞動審判的前置程序。
我國的勞動爭議調(diào)解調(diào)解機構(gòu)是企業(yè)的內(nèi)部機構(gòu)，是否申請調(diào)解當事人可以自愿選擇。而勞動爭議仲裁具有特殊性，仲裁機構(gòu)屬半官方性質(zhì)，依法定原則由政府、工會和用人單位三方共同組建。另外，勞動仲裁申請可以由任何一方當事人提起，無須雙方當事人合意；仲裁裁決也不具有終局效力，當事人不服可以向法院起訴。就法律性質(zhì)而言，我國的勞動仲裁不同于司法裁判和一般的民商事仲裁，，它兼有行政性和準司法性：一方面，勞動行政部門的代表在仲裁機構(gòu)組成中居于首席地位，仲裁機構(gòu)的辦事機構(gòu)設在勞動行政部門，仲裁機構(gòu)要向本級政府負責，仲裁行為中還有行政仲裁的因素；另一方面，仲裁機構(gòu)的設立、職責、權(quán)限組織活動原則和方式等與司法機構(gòu)有許多共同或相似之處，它是國家依法設立的處理勞動爭議的專門機構(gòu)，依法獨立行使仲裁權(quán)，仲裁的程序和機制和訴訟差不多。2（參見王全興：勞動法，法律出版社，1997年版，P491）在勞動審判機構(gòu)方面，我國現(xiàn)行體制是在人民法院內(nèi)，由民事審判庭裁判勞動爭議案件，而沒有設立獨立的勞動法院或?qū)ｉT的勞動法庭。
二 對現(xiàn)行勞動爭議處理機制的幾點反思
（一） 對“仲裁前置”的質(zhì)疑
現(xiàn)行勞動爭議處理體制形成于1980年代，當時正處于改革開放初期，計劃經(jīng)濟體制和“單位社會”的社會機構(gòu)和秩序決定了勞動者對單位的高度依附程度，勞動關(guān)系上的利益分歧很小，勞動糾紛數(shù)量少，關(guān)系也相對簡單，大部分可以經(jīng)調(diào)解或仲裁解決。3（參見趙文驊：勞動爭議處理制度需要改革，新民晚報，2002年1月 6日）但是，隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展和各方面改革的深入，社會變遷，各種利益主體之間的獨立利益日益明顯區(qū)分，矛盾也增多，加之在“走向權(quán)利的時代”的浪潮滌蕩下，民眾的權(quán)利意識勃發(fā)，爭訟的沖動也突現(xiàn)。近年來勞動糾紛大幅增長，勞動爭議的調(diào)解結(jié)案率卻逐年下降，仲裁率逐年增加，而不服仲裁又起訴的案件也大量增加。這種背景下，現(xiàn)行勞動爭議處理體制的弊端就更加明顯了。
現(xiàn)行勞動爭議處理體制中“仲裁前置”的規(guī)定不符合司法最終原則和程序正義等法治原則，不利于保護當事人的合法權(quán)益。勞動爭議從根本上還是一種民事爭議，爭議雙方一般都是法律上平等的民事主體。對勞動爭議的解決，當事人應當有自由選擇權(quán)，或調(diào)解、或仲裁、或訴訟。而在現(xiàn)行體制下，一方面，爭議雙方任何一方只要有意，無須事先有仲裁協(xié)議或者經(jīng)對方當事人同意，就可以申請仲裁（鑒于勞動爭議不同于一般民商事爭議，勞動仲裁這種有別于一般民商事仲裁的規(guī)定是合理的，下文還將會論述到）；另一方面，將勞動仲裁強制性規(guī)定為勞動訴訟的前置程序，剝奪了當事人將爭議直接訴訟法院的權(quán)利。依法法治原則，司法是這會公正的守護者，是正義的最后一道防線，任何人在自己的合法權(quán)益受到侵犯時，都有權(quán)獲得司法救濟，除非雙方當事人有協(xié)議明確應該將爭議提交仲裁，否則，法院讀應當受理爭議案件。“仲裁前置”的弊端還在與，依我國現(xiàn)行體制，勞動仲裁機構(gòu)受理勞動爭議案件有范圍限制，這樣就可能導致一些勞動爭議由于不屬于勞動仲裁機構(gòu)受理范圍，或者因勞動仲裁機構(gòu)錯誤地不予受理，而無法訴訟法院，最終導致當事人訴權(quán)無法實現(xiàn)。
雖然最高人民法院關(guān)于勞動案件審判的有關(guān)司法解釋為解決這一問題已經(jīng)作出了一些規(guī)定，4（參見2001年3月22日通過、4月30日起施行的《最高人民法院關(guān)于審理勞動爭議案件適用法律若干問題的解釋》第一至第五條）比如，勞動仲裁的時效為60天，遠低于一般民事訴訟的時效，按解釋第三條，如爭議案件超過60天期限但仍未超過一般民事案件的訴訟時效的，人民法院將“依法駁回起訴訟請求”。解釋雖然遵循了特別法優(yōu)于普通法的原則，但顯然對保護當事人合法權(quán)益十分不利，反而大大損害了勞動法作為社會法側(cè)重保護勞動者合法權(quán)益的精神。
另外，在糾紛解決機制中，及時、便利應是一個必要的考量因素。所謂“遲來的正義非正義”，“仲裁前置”導致現(xiàn)行勞動爭議解決過程周期長、成本高，不利于保護當事人的合法權(quán)益。按現(xiàn)行體制，勞動仲裁的時限一般是60天，民事訴訟的時限一審6個月，二審三個月，在特殊情況下還可以適當延長，這樣，一個勞動爭議案件可能歷時一年以上才能得到具有終局效力的裁決。比如，一起由北大法學院婦女法律研究與服務中心提供法律援助的勞動爭議案件，經(jīng)調(diào)解、仲裁、一審、二審和強制執(zhí)行，歷時三年方告終結(jié)；5（參見同前注1文章）內(nèi)蒙古哲里木盟處理的某鐵路段與職工因除名發(fā)生的勞動爭議案，也經(jīng)歷了可行的全部程序，歷時近兩年。6（參見張利鋒：對勞動爭議案件仲裁前置的反思與重構(gòu)，《中國勞動》，2000年3月，P24）這樣耗時費力的爭議解決機制，往往給爭議當事人中弱勢一方的合法權(quán)益造成很大傷害。比如前述第一案中。資方利用法律規(guī)定中的這一弊端，采用拖延戰(zhàn)術(shù)，如果勞方?jīng)]有足夠的時間、精力和財力，很可能因為耗不起而忍痛放棄尋求救濟；在第二個案件中，法院終審判決與仲裁結(jié)果一致，當事人白白耗費了精力財力。
（二） 現(xiàn)行勞動仲裁體制的幾點不足
前文已對我國勞動仲裁的法律性質(zhì)、特點等作過簡要概括，這里指出其中的幾點不足。
首先是，勞動仲裁機構(gòu)的行政色彩太濃，缺乏獨立性。勞動仲裁作為一種糾紛解決機制，獨立性是其必要之義。現(xiàn)行體制中，雖然勞動仲裁機構(gòu)是按三方原則組成依法律授權(quán)“獨立行使仲裁權(quán)”，但實際上各級勞動仲裁委員會的辦事機構(gòu)與勞動行政主管部門的相應機構(gòu)是“一套人馬、兩塊牌子”，行政力量在仲裁機構(gòu)中占主導地位，加之在中國的特殊國情下，沒有獨立的、非官方的工會，也沒有雇主協(xié)會等一類組織，“三方原則”實際難副其實，勞動仲裁機構(gòu)的行政性色彩非常濃重，司法性不夠，容易受到行政干預。一些地方，政府為投資，在勞資糾紛中往往偏袒資方，忽視對勞動者權(quán)益的保護。2001年末在全國開展的為民工追討拖欠工資的運動中，就暴露了以前這一問題的嚴重性。
其次，勞動仲裁人員專業(yè)化、職業(yè)化程度低、整體素質(zhì)不高也是一大問題。相比民商事仲裁中仲裁員“必須從從事律師、審判、仲裁工作8年以上，以及具有高級職稱的法律研究、教學等專業(yè)人員中選拔”的要求，勞動仲裁人員的資格要求要低得多。它的條件是“具有一定的法律知識、勞動業(yè)務知識及分析、解決問題和獨立辦案能力；從事勞動爭議處理工作3年以上或從事與勞動爭議處理工作有關(guān)的（勞動、人事、工會法律等）工作5年以上并經(jīng)專業(yè)培訓，具有高中以上文化程度”，這導致勞動仲裁人員整體的法律素養(yǎng)比較低，難于勝任司法性程度很高的仲裁工作。
再者，勞動仲裁裁決不具有終局效力，缺乏權(quán)威性。現(xiàn)行體制下勞動仲裁在勞動爭議處理過程中實際處于“中間環(huán)節(jié)”的地位，仲裁要服從審判，這一方面可能使仲裁機構(gòu)缺乏積極性，只為履行程序而一裁了事，弱化了仲裁程序高效率的功能；7（參見同前注6張文）另一方面，大量勞動爭議經(jīng)仲裁后又訴諸法院，沒有發(fā)揮仲裁作為一種糾紛解決機制分流爭議案件、緩解法院工作壓力的作用。
（三）現(xiàn)行勞動審判制度中存在的幾個問題
首先是實體法上法律適用上的問題。我們知道，民法是典型的私法，而勞動法被認為是“社會法”，有公法和私法的雙重屬性，兼有“當事人平等協(xié)商”和“國家干預”的特點。它區(qū)別勞動關(guān)系主體的實力強弱和地位差別而偏重保護弱者，強調(diào)社會公正和社會公益。8（參見侯玲玲、王全興：民事訴訟法適應勞動訴訟的立法建議，《中國勞動》，2001年第6期，P14；王全興：勞動法，法律出版社，1997年版，P4及P59以下）民法上的有關(guān)規(guī)則對勞動審判一般是適用的，但勞動爭議的解決主要適用的還是勞動法規(guī)范，而當前我國的勞動法還很不完善，基本的法律只有1994年通過的《勞動法》和1992年的《工會法》，而且規(guī)定很簡略、原則，許多地方已經(jīng)落后了，目前實踐中主要適用的是法規(guī)和大量位階很低的規(guī)章、行政解釋和一般的規(guī)范性文件。這些規(guī)范有許多同民法上的規(guī)范不一致，而我國法院并無司法審查權(quán)，在司法實踐中就造成了法律適用上的困難。
其次是程序法上的問題。勞動審判在程序上適用民事訴訟法，但現(xiàn)行民事訴訟法對勞動審判有諸多不適應之處。9（有關(guān)論述參見 ：侯玲玲、王全興：民事訴訟法適應勞動訴訟的立法建議，《中國勞動》，2001年第6期，P14-16；陳新：勞動爭議處理體制應實行兩裁終結(jié)，《中國勞動》，2001年第12期，P26-27）在管轄制度上，勞動法沒有規(guī)定，完全按民事訴訟法中原告就被告的原則，在勞動者為被告時就難于實行。民事訴訟法關(guān)于專屬管轄的規(guī)定也未考慮到勞動案件的問題。最高人民法院2001年的司法解釋第九條規(guī)定了用人單位所在地管轄和勞動合同履行地管轄的原則。但在工資糾紛、工傷糾紛爭議等情形，如工資關(guān)系所在地和工傷事故發(fā)生地與用人單位所在地和勞動合同履行地不一致，適用該原則是不合適的。在舉證責任上，勞動審判案件中如完全實行“誰主張誰舉證”的一般原則，則不符合勞動法作為社會法和偏重保護勞動者權(quán)益法的要求。對于用人單位對違紀職工作出相應處置的糾紛、用人單位違反勞動安全衛(wèi)生法的糾紛及拖欠工資的糾紛等，應居于當事人舉證責能力不同和勞動法價值旨向上的考慮，實行舉證責任倒置的制度。最高人民法院2001年的司法解釋十三條規(guī)定了用人單位在作出開除、除名、辭退、解除勞動合同、減少勞動報酬、計算勞動者工作年間等決定等方面的舉證責任，但仍然沒有全部包含前述三方面的要求。在時效制度上，民事訴訟法與勞動法上的規(guī)定差異很大，造成很多問題，前文已經(jīng)涉及。
三 對勞動爭議處理體制改革的幾點想法
（一）加強勞動監(jiān)督特別是勞動監(jiān)察，減少勞動爭議的發(fā)生
這雖然是勞動爭議處理體制之外的問題，但所謂“開源節(jié)流”，從源頭入手對勞動爭議處理體制改革來說是不可忽視的。
（二）改善和加強勞動調(diào)解制度，拓展勞動爭議解決的渠道
在一個利益熙攘、沖突頻仍、訴訟爆炸的時代，重視調(diào)解制度功效的發(fā)揮是很有必要的。在調(diào)解組織上，要構(gòu)建多元化、多層次的調(diào)解機構(gòu)體系，充分發(fā)揮企業(yè)的調(diào)解委員會、社區(qū)的人民調(diào)解員、勞動行政部門等的作用，在仲裁、審判過程中也應廣泛應用調(diào)解方式；在程序上，在利用調(diào)解方式的靈活性、便利性等特點之外，還應重視操作的規(guī)范化，特別是在較專門化、正式性的調(diào)解中，應加強程序性建設，制定科學、規(guī)范的程式，以保障調(diào)解的公正性；在調(diào)解的效力方面，在組織和程序方面得以保障的基礎上，應賦予一些專門性、規(guī)范化機構(gòu)調(diào)解結(jié)論以法律效力，當事人自愿接受的調(diào)解協(xié)議符合法定條件的，必須執(zhí)行，不能輕易反悔；確有必要的，也可以啟動法院對調(diào)解結(jié)果的監(jiān)督程序。
（三）規(guī)范、健全勞動仲裁體制及勞動審判制度，理順仲裁與審判之間的關(guān)系
這是勞動爭議處理體制改革的一個核心問題。目前比較普遍的觀點是“裁審分軌、各自終局”。10（相關(guān)論述參見：汪君清：我國勞動爭議處理體制的重構(gòu)，《中國勞動》，2001年第11期；張利鋒：對勞動爭議案件仲裁前置的反思與重構(gòu)，《中國勞動》，2000年第3期； 阮秀：對我國勞動爭議處理體制的探討，北大法律信息網(wǎng)，http://chinalawinfo.com/research/academy/details.asp?lid=1805）所謂“裁審分軌、各自終局”，是指勞動爭議發(fā)生后，當事人可以自愿選擇，或向勞動仲裁機構(gòu)申請仲裁，或向人民法院提起訴訟，申請仲裁則不得再行起訴；勞動仲裁兩裁終局，對一裁裁決不服可以向上級仲裁機構(gòu)申請復議，向人民法院起訴的則按民事訴訟程序兩審終審。
筆者認為，這一模式應是我國勞動爭議處理體制改革的理想選擇。“仲裁前置”、“一裁兩審”模式的弊端前文已經(jīng)作過論述。仲裁和訴訟兩種途徑各有起特點，通過雙軌制將兩者合理分開，同時賦予當事人以自由選擇權(quán)，一則可以分流勞動爭議案件，減輕勞動仲裁機構(gòu)和法院各自的工作壓力；二則對于不屬于勞動仲裁受理范圍的勞動爭議，當事人可以直接向法院尋求及時的救濟；再則，這也增強了勞動仲裁的權(quán)威性，有利于提高效率、降低勞動爭議解決的成本。兩裁終局的理由在于，勞動仲裁兼有行政性和司法性，是一種具有獨立法律地位的爭議解決機制，實行兩裁是為了維護仲裁的公正、增強對當事人權(quán)益的保障，而終局則是基于其司法性和不可訴性。日本、韓國都采用了兩級仲裁的制度，我國其實也有過類似的嘗試和嘗試。原勞動部1996年在內(nèi)蒙古自治區(qū)哲里木盟組織了兩裁終局的試點，江蘇、安徽等省的地方法規(guī)和具體實踐實際上也已經(jīng)嘗試著采用了兩裁終局或一裁一監(jiān)督的體制。11（參見王振麒：對我國勞動爭議處理體制的立法建議，《中國勞動》，2001年第2期，P10；陳新：勞動爭議處理體制應實行兩裁終結(jié)，《中國勞動》，2001年第12期，P28；阮秀：對我國勞動爭議處理體制的探討，北大法律信息網(wǎng)）
實行“裁審分軌、各自終局”制相應需要一系列改革。首先，要在立法上全面確立這一制度，制定完善的勞動仲裁法，縣區(qū)、地市和省級政府甚至中央都應建立勞動仲裁仲裁機構(gòu)，并要提高仲裁機構(gòu)的獨立性，規(guī)范其職責、權(quán)限，健全仲裁程序，體現(xiàn)三方原則，完善仲裁員選任制度，特別是借鑒民商事仲裁制度的成功做法。只要作到機構(gòu)獨立、程序保障、高素質(zhì)人員配備及有效監(jiān)督，勞動仲裁兩裁終局是完全可行的。其次，在勞動審判方面，在立法上應解決民法與勞動法的實體法上的適用困難，對民事訴訟法上不適應的地方也作出協(xié)調(diào)、梳理；在審判組織上，根據(jù)我國國情和現(xiàn)行司法制度，兼考慮勞動爭議處理機制中三方原則的要求，在人民法院民事審判庭內(nèi)設立專門的勞動庭是較為合適的選擇。將勞動庭置于民庭中是因為勞動審判適用民事訴訟程序，而不同于刑事和行政審判有各自專門的訴訟程序；而現(xiàn)行的“大民庭”實際包括民事、經(jīng)濟和知識產(chǎn)權(quán)庭，增加勞動庭符合勞動審判的特殊性和專門化要求。另外，在勞動庭的組成上也應有別于其他民事審判庭，以熟悉勞動法的專業(yè)法官作為審判員，同時吸收來自職工方和用人單位方的陪審員。這樣，既符合民事訴訟法中的人民陪審員制度要求，又符合勞動爭議處理機制中的三方原則要求，而且，勞動審判庭中的人民陪審員的選任可以直接利用勞動仲裁制度中的資源，有效而又便利。
