[ 熊偉 ]——(2012-9-21) / 已閱14799次
近年來(lái)，信訪在超越了黨政機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的橋梁和窗口之地位和作用后,大有替代專門的國(guó)家機(jī)關(guān)，整合為綜合的社會(huì)管理部門之勢(shì)。過(guò)去的信訪機(jī)構(gòu)也由傳達(dá)信息的辦事機(jī)構(gòu)不知不覺(jué)變成了解決糾紛的正式部門。由于信訪涉及范圍的廣泛性和復(fù)雜性，使社會(huì)矛盾集中反映在信訪活動(dòng)中。雖然部分信訪表達(dá)了社情民意，提供了有用的建議、批評(píng)和意見(jiàn)，起到了監(jiān)督和橋梁作用。但信訪在涉及社會(huì)矛盾糾紛的處理和運(yùn)行中往往游離于法律之外。因此，盡管信訪案件的數(shù)量居高不下，但其從根本上解決問(wèn)題的作用卻十分有限。
相比之下行政復(fù)議作為對(duì)公民、法人和社會(huì)組織的行政救濟(jì)制度和行政機(jī)關(guān)內(nèi)部自我糾錯(cuò)的一種監(jiān)督制度，本應(yīng)具備及時(shí)化解行政糾紛的社會(huì)作用。但法律上又不承認(rèn)行政復(fù)議的裁判地位，把行政復(fù)議定性為具體行政行為、“二次行政行為”。行政機(jī)關(guān)做出改變?cè)唧w行政行為的復(fù)議決定后，如果申請(qǐng)人不服，行政復(fù)議機(jī)關(guān)將成為被告。所以，不少行政機(jī)關(guān)對(duì)待行政復(fù)議不是消極怠工，就是維持了事。《行政復(fù)議法》施行十多年以來(lái)，行政復(fù)議至今鮮為人知，很難達(dá)到其立法目的。
行政復(fù)議和信訪一個(gè)是通過(guò)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督來(lái)實(shí)現(xiàn)對(duì)行政管理相對(duì)人的法定救濟(jì)渠道；一個(gè)是黨政機(jī)關(guān)聯(lián)系群眾的橋梁和特殊的救濟(jì)方式。行政相對(duì)人或信訪人的目的是揭發(fā)檢舉、爭(zhēng)取利益和維護(hù)權(quán)利。行政主體的目的是穩(wěn)定秩序，化解矛盾，促進(jìn)公平正義。利益追求與平衡矛盾就構(gòu)成了行政復(fù)議、信訪救濟(jì)機(jī)制的運(yùn)作核心。本文僅就中國(guó)式信訪和舶來(lái)品復(fù)議這個(gè)話題，來(lái)具體分析行政復(fù)議和信訪救濟(jì)機(jī)制的形成及現(xiàn)狀，以期更好地發(fā)揮其社會(huì)作用。
一．幾千年的文化傳承下形成的信訪制度
中華民族五千年文明史中，上訪、信訪的演繹過(guò)程與傳統(tǒng)文化有著一脈相承的歷史淵源，刻下了華夏文明的深深烙印。中國(guó)在封建帝制時(shí)期就已經(jīng)存在上訴、上告的風(fēng)氣，古代的一般信訪和越級(jí)信訪多是采用陳情上書(shū)、詣闕上訴等方式。古代也有“非正常上訪”，其形式有擊登聞鼓喊冤、邀車駕上訴、上表等形式。最典型的是直接向皇帝喊冤，求圣上開(kāi)恩，皇帝一高興，便親自過(guò)問(wèn)或大赦天下。從歷代封建王朝時(shí)期的士民上訴到當(dāng)代中國(guó)的來(lái)信來(lái)訪，信訪有著厚重的歷史背景，承繼著歷史的血脈，中國(guó)式信訪就是一場(chǎng)，官和民之間永無(wú)休止的和諧旅程。
二．當(dāng)代中國(guó)式信訪具有良好的社會(huì)基礎(chǔ)
中國(guó)特色形式的信訪，一般來(lái)講始于中華人民共和國(guó)政務(wù)院（即后來(lái)的國(guó)務(wù)院）1951年6月7日頒布的《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》。撥亂反正時(shí)期的1979年1月到1982年2月，即“十一屆三中全會(huì)”后，信訪迅速?gòu)膰?guó)家政治生活中的邊緣走到了中心位置。2005年5月1日起施行的新《信訪條例》更是使信訪活動(dòng)由反映情況的渠道變成解決糾紛的樞紐。并且總攬了幾乎所有解決糾紛的權(quán)力。
信訪作為一種具有中國(guó)特色的反映問(wèn)題、解決糾紛的群眾工作模式，也有人稱之為中國(guó)式人權(quán)救濟(jì)機(jī)制。新中國(guó)建立之初，為了繼續(xù)發(fā)揚(yáng)中國(guó)共產(chǎn)黨聯(lián)系群眾的優(yōu)良傳統(tǒng)，集中群眾的力量和智慧，解決建國(guó)初期出現(xiàn)的問(wèn)題，毛澤東主席在1951年5月16日，就信訪問(wèn)題對(duì)中共中央辦公廳的批示中指出：“必須重視人民的通信，要給人民來(lái)信以恰當(dāng)?shù)奶幚恚瑵M足群眾的正當(dāng)要求，要把這件事看成是共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法，不要采取掉以輕心置之不理的官僚主義的態(tài)度。如果人民來(lái)信很多，本人處理困難，應(yīng)設(shè)立適當(dāng)人數(shù)的專門機(jī)關(guān)或?qū)ｉT的人，處理這些信件”。同年 6月7日，政務(wù)院頒又作出《關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》。該“決定”要求：“各級(jí)人民政府應(yīng)當(dāng)密切地聯(lián)系人民群眾，全心全意地為人民服務(wù)；并應(yīng)鼓勵(lì)人民群眾監(jiān)督自己的政府和工作人員。”至此，中國(guó)式信訪制度初步形成。
1957年11月19日，在第一次全國(guó)信訪會(huì)議討論修改的基礎(chǔ)上，，周恩來(lái)總理簽發(fā)了信訪發(fā)展史上第二部重要的法令《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)處理人民來(lái)信和接待人民來(lái)訪工作的指示》，使信訪制度得到了進(jìn)一步的完善。文化大革命中，國(guó)家機(jī)關(guān)被革命委員會(huì)所取代，毛主席接見(jiàn)紅衛(wèi)兵、大串聯(lián)和全國(guó)性大規(guī)模武斗便是這一時(shí)期信訪的一種特色形式。原有的信訪機(jī)構(gòu)和信訪工作完全處于停滯和蕭條狀態(tài)。文化大革命之后，特別是撥亂反正后，面對(duì)文革積累的大量冤假錯(cuò)案和成千上萬(wàn)的上訪人員，1979年9月，中共中央、國(guó)務(wù)院機(jī)關(guān)成立了中央機(jī)關(guān)處理上訪問(wèn)題領(lǐng)導(dǎo)小組，抽調(diào)了千名干部組成檢查組、宣傳組，分赴各省、市、自治區(qū)檢查落實(shí)信訪工作。從中央到地方，信訪工作受到了前所未有的重視，發(fā)揮了前所未有的作用。這一期間是建國(guó)以來(lái)，信訪數(shù)量最多，上訪人數(shù)最多，解決問(wèn)題最多的階段。1979—1982年期間，在胡耀邦主持下，文革時(shí)期以及反右派運(yùn)動(dòng)中被擴(kuò)大化的冤假錯(cuò)案得到了平反糾正。國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人包括劉少奇、賀龍、彭德懷、陶鑄等人得到平反昭雪。其中為右派分子平反，也是一個(gè)很大數(shù)量的人群。由于受到“極左”思想的干擾，過(guò)去曾經(jīng)錯(cuò)誤地把一些人劃分為“地、富、反、右、壞”分子，把他們的子女也地、富、反、右、壞，在政治運(yùn)動(dòng)中遭到迫害。在胡耀邦主持下，開(kāi)始推翻“極左”形成的一切冤案，使千百萬(wàn)含冤負(fù)屈的人重見(jiàn)天日，恢復(fù)工作，恢復(fù)了正常人的生活。在具體平反冤假錯(cuò)案方式上，主要通過(guò)有計(jì)劃、有步驟的自上而下的救濟(jì)和群眾上訪信訪相結(jié)合的形式獲得救濟(jì)。鑒于絕大多數(shù)人是因政治迫害而非司法迫害而喪失權(quán)利。因此，那個(gè)時(shí)期的信訪只需取締政治迫害的歧視身份，則相應(yīng)的人身權(quán)利和民主權(quán)利便可得以恢復(fù)。例如，對(duì)1976年天安門廣場(chǎng)事件的整體平反和中共中央關(guān)于全部摘掉右派分子帽子的決定。批處理式的平反冤假錯(cuò)案使一大批知識(shí)分子徹底解脫了政治束縛，極大地激發(fā)了他們的工作熱情，提高了中國(guó)在人權(quán)問(wèn)題上的國(guó)際地位。
總體說(shuō)來(lái)，建國(guó)以來(lái)的半個(gè)世紀(jì)信訪工作的基本狀況是在邊實(shí)踐、邊探索、邊總結(jié)中發(fā)展前進(jìn)。1995年10月28日，國(guó)務(wù)院頒布了建國(guó)以來(lái)第一部嚴(yán)格意義上的信訪行政法規(guī)——《信訪條例》，確立了“分級(jí)負(fù)責(zé)、歸口辦理，誰(shuí)主管、誰(shuí)負(fù)責(zé)”的基本辦理機(jī)制，并明確要求各行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)人應(yīng)當(dāng)閱批重要來(lái)信，接待重要來(lái)訪。2005年1月10日國(guó)務(wù)院又以431號(hào)令發(fā)布了新《信訪條例》使信訪工作向規(guī)范化方面完善和發(fā)展，進(jìn)一步密切了黨群干群關(guān)系，鞏固了黨執(zhí)政的群眾基礎(chǔ)，發(fā)揮了應(yīng)有的作用。
20世紀(jì)90年代后，隨著產(chǎn)業(yè)工人下崗，征地農(nóng)民失地，社會(huì)保障制度的建立等改革的深入，在社會(huì)轉(zhuǎn)型中引發(fā)的深層次矛盾不斷增多，人們的權(quán)利意識(shí)和維權(quán)行動(dòng)不斷高漲的背景下，信訪機(jī)制得到了大量的運(yùn)用。這一時(shí)期信訪的一個(gè)突出特點(diǎn)就是在“人要回去，事要解決（解決合理訴求），不激化矛盾和穩(wěn)定壓到一切”的口號(hào)下，整合維穩(wěn)、綜治、公安、目標(biāo)考核、所有政府部門和工青婦及各種社團(tuán)、公益企事業(yè)單位、街道、鄉(xiāng)村開(kāi)始了大信訪工作模式。有的地方為了建立大信訪工作格局，大勢(shì)興建群眾信訪接待服務(wù)中心、綠色郵政、視頻接訪、網(wǎng)上信訪、市長(zhǎng)專線等平臺(tái)，投入數(shù)百萬(wàn)元，對(duì)原群眾來(lái)訪接待中心進(jìn)行改造擴(kuò)建，重新組建了群眾信訪接待服務(wù)中心，添置了身份識(shí)別機(jī)、分號(hào)機(jī)、復(fù)印機(jī)、電子顯示屏、電腦等現(xiàn)代化辦公設(shè)備。架設(shè)了市、縣、鄉(xiāng)三級(jí)網(wǎng)絡(luò)視頻系統(tǒng)，完善了與上級(jí)信訪部門的信息聯(lián)網(wǎng)和網(wǎng)上信訪投訴平臺(tái)。將信訪工作經(jīng)費(fèi)全額納入財(cái)政預(yù)算。同時(shí)，設(shè)立信訪救助專項(xiàng)資金，每年由財(cái)政、民政、工會(huì)等部門籌資上百萬(wàn)元，專門用于解決特殊疑難信訪問(wèn)題。幾乎所有政府機(jī)構(gòu)都實(shí)行了領(lǐng)導(dǎo)到信訪局輪流值班制度、領(lǐng)導(dǎo)干部下訪工作日制度、集中處理群體性事件聯(lián)席會(huì)議制度、大調(diào)解制度。推出了做好信訪人的思想政治工作；幫助群眾消除誤解，解決合理訴求；應(yīng)對(duì)突發(fā)性事件等舉措。形成了以信訪局（群工局）為樞紐，各相關(guān)部門整體聯(lián)動(dòng)、緊密協(xié)作的大信訪工作機(jī)制。
在這種“大煉鋼鐵”、“大躍進(jìn)”、“大規(guī)模群眾運(yùn)動(dòng)”式的大信訪背景下，黨政機(jī)關(guān)耗費(fèi)大量人力財(cái)力不說(shuō)，愈演愈烈的大規(guī)模集體訪、越級(jí)訪、進(jìn)京訪，嚴(yán)重干擾了正常的信訪工作秩序，影響了上級(jí)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)的工作安排，增加了信訪問(wèn)題的處理環(huán)節(jié)，加大了信訪部門的工作量，降低了信訪問(wèn)題的處理效率。集體赴京上訪和上訪過(guò)激行為還會(huì)損壞黨和政府的聲譽(yù)，危害社會(huì)的和諧穩(wěn)定，破壞安定團(tuán)結(jié)的大好局面，帶來(lái)相當(dāng)嚴(yán)重的負(fù)面影響。針對(duì)這些問(wèn)題周永康指出，要認(rèn)真貫徹胡錦濤總書(shū)記在黨的十七屆五中全會(huì)上關(guān)于做好新形勢(shì)下群眾工作的重要講話精神，要加強(qiáng)和改進(jìn)新形勢(shì)下群眾工作，堅(jiān)持科學(xué)民主依法決策，從源頭上預(yù)防信訪問(wèn)題，在實(shí)際工作中要堅(jiān)持統(tǒng)攬不包攬，重點(diǎn)在加強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)、整合資源、發(fā)揮職能部門作用上下功夫。此后，許多地方信訪總量開(kāi)始下降、信訪問(wèn)題逐漸減少。
通過(guò)對(duì)中國(guó)式信訪的由來(lái)、發(fā)展和現(xiàn)狀回顧，我們不難發(fā)現(xiàn)當(dāng)信訪作為黨和政府聯(lián)系群眾的橋梁和監(jiān)督手段時(shí)，因其具有良好的社會(huì)基礎(chǔ)，確實(shí)發(fā)揮過(guò)歷史性的巨大作用。但是，信訪一旦越俎代庖，作為解決社會(huì)矛盾糾紛的樞紐時(shí)，則捉襟見(jiàn)肘，力不從心，存在嚴(yán)重的瓶頸問(wèn)題。于是有人撰文稱“中國(guó)信訪模式讓國(guó)人堪憂”，還有人力呈“中國(guó)信訪制度的十大危害 ”和“信訪—中國(guó)的法制憂思”等觀點(diǎn)，紛紛發(fā)表改革中國(guó)式信訪的見(jiàn)解。主要的集中為兩種意見(jiàn)，一是廢除信訪制度，二是完善信訪制度。應(yīng)該說(shuō)廢除信訪制度的意見(jiàn)過(guò)于偏激，顯然不符合中國(guó)當(dāng)下實(shí)際情況。而完善信訪制度的具體措施，則仁者見(jiàn)仁智者見(jiàn)智。
三．運(yùn)用法律手段解決信訪制度的瓶頸問(wèn)題
信訪機(jī)構(gòu)臃腫、職能交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)、部門分割、政出多門、效率低下、行政成本高、考核不切實(shí)際的諸多問(wèn)題，表明信訪解決糾紛的方式必須進(jìn)行制度性改革。尤其是信訪處理糾紛缺乏統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、解決糾紛難以落實(shí)等瓶頸問(wèn)題，使得信訪者盲目投訴、反復(fù)投訴、多方投訴，造成了社會(huì)資源的巨大浪費(fèi)，容易引發(fā)更多潛在社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)，以及對(duì)人治的盲目崇拜和對(duì)法制的巨大沖擊，其弊端已越來(lái)越顯露。
面對(duì)這一形勢(shì)，有人主張還要繼續(xù)加大信訪部門權(quán)利，讓信訪部門一把手進(jìn)入黨委或政府領(lǐng)導(dǎo)層，通過(guò)“完善”信訪制度，使之繼續(xù)超脫于法律之外，承擔(dān)解決糾紛的重任。而有人則認(rèn)為信訪存在社會(huì)公共治理的瑕疵，并列舉了信訪制度的種種危害，主張廢除《信訪條例》。
無(wú)論是加強(qiáng)說(shuō)、完善說(shuō)，還是廢止說(shuō)，筆者認(rèn)為都沒(méi)有抓住問(wèn)題的關(guān)鍵。因?yàn)椋旁L制度目前涉及的解決糾紛問(wèn)題，關(guān)鍵是主體問(wèn)題。即信訪作為聯(lián)系群眾的橋梁和對(duì)下監(jiān)督的窗口時(shí)，主體是沒(méi)有問(wèn)題的。但是，在涉及糾紛處理時(shí)，其主體就出格了。按照新《信訪條例》第十四條的規(guī)定，信訪人不服行政機(jī)關(guān)及其工作人員；法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織及其工作人員；提供公共服務(wù)的企業(yè)、事業(yè)單位及其工作人員；社會(huì)團(tuán)體或者其他企業(yè)、事業(yè)單位中由國(guó)家行政機(jī)關(guān)任命、派出的；村民委員會(huì)、居民委員會(huì)及其成員的職務(wù)行為，可以向有關(guān)行政機(jī)關(guān)提出信訪事項(xiàng)。并且新《信訪條例》第三十條對(duì)信訪處理的規(guī)定也只是“支持、不支持和做好解釋工作，督促有關(guān)機(jī)關(guān)或者單位執(zhí)行”。但在實(shí)際情況下，為了解決問(wèn)題信訪處理卻早已超出于法律規(guī)定的主體之外，通常的做法便是通知涉及信訪糾紛的有關(guān)單位領(lǐng)導(dǎo)到場(chǎng)，當(dāng)場(chǎng)拍板，當(dāng)場(chǎng)表態(tài)。既沒(méi)有事實(shí)和法律依據(jù)，也沒(méi)有執(zhí)行載體，很多解決糾紛的承諾一拖幾年仍未落實(shí)。此外，新《信訪條例》第十四條所包含的雙軌制問(wèn)題，也會(huì)使通過(guò)行政復(fù)議處理的行政糾紛再次進(jìn)入信訪渠道，危害法制的統(tǒng)一和社會(huì)的穩(wěn)定。于是信訪在處理糾紛時(shí)只好通過(guò)大調(diào)解，做思想工作，花錢買平安等方法，暫時(shí)緩解矛盾糾紛。這種方法立竿見(jiàn)影，但基層干部的頻繁變動(dòng)，新來(lái)的干部由于不了解情況，信訪人在利益驅(qū)動(dòng)下，常常再次信訪，循環(huán)往復(fù)，周而復(fù)始，導(dǎo)致信訪數(shù)量一直據(jù)高不下。因此，以信訪為主體來(lái)包攬一切是不能從根本上解決實(shí)際問(wèn)題的。
那么，除了信訪以外，還能不能找到解決行政糾紛的其他途徑呢? 回答是肯定的。其實(shí)，信訪解決行政糾紛的瓶頸問(wèn)題，在我國(guó)的法制構(gòu)架中是可以克服的，這就是通過(guò)行政復(fù)議渠道，依法解決行政糾紛，達(dá)到方便、快捷、客觀公正，相對(duì)穩(wěn)定的社會(huì)效果。
四．行政復(fù)議仍屬鮮為人知的領(lǐng)域
理論上講，行政復(fù)議是行政機(jī)關(guān)解決行政爭(zhēng)議；為公民、法人和其他組織提供法律救濟(jì)的重要途徑；是行政機(jī)關(guān)自我糾正錯(cuò)誤的一種監(jiān)督機(jī)制；是現(xiàn)代法治國(guó)家應(yīng)有的一項(xiàng)法律制度。但是實(shí)踐中這項(xiàng)制度可以說(shuō)并沒(méi)有被大家所接受，與路人皆知的大信訪相比，行政復(fù)議仍屬藏在閨中人未識(shí)的領(lǐng)域。
我國(guó)的行政復(fù)議制度，基本上是效仿國(guó)外行政救濟(jì)制度的舶來(lái)品。雖然1950年11月政務(wù)院批準(zhǔn)、財(cái)政部公布的《財(cái)政部設(shè)置檢查機(jī)關(guān)辦法》就有了相關(guān)規(guī)定，但由于眾所周知的原因，實(shí)施并不理想。十一屆三中全會(huì)以后，行政復(fù)議制度才有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，此后大多數(shù)法律、法規(guī)都有行政復(fù)議的相關(guān)規(guī)定，但較為分散，不夠規(guī)范，實(shí)踐中很少運(yùn)用。1989年《中華人民共和國(guó)行政訴訟法》的頒布，推動(dòng)了行政復(fù)議制度的進(jìn)一步發(fā)展和完善。作為行政訴訟制度的配套和補(bǔ)充，1990年12月，國(guó)務(wù)院制定并頒布了《行政復(fù)議條例》，成為我國(guó)第一部專門規(guī)范行政復(fù)議行為的行政法規(guī)。之后的20余年間，《行政復(fù)議條例》升格為《行政復(fù)議法》并且配套制定了《行政復(fù)議法實(shí)施條例》，其社會(huì)認(rèn)知度卻一直很低。究其原因當(dāng)然是多方面的，毋庸置疑的是行政復(fù)議是一把雙刃劍，和行政訴訟一樣，對(duì)復(fù)議機(jī)關(guān)而言弄不好既要當(dāng)被告，被訴至公堂，還要被追究經(jīng)濟(jì)和行政責(zé)任。與中國(guó)人的傳統(tǒng)觀念是不相融合的。對(duì)管理相對(duì)人來(lái)說(shuō)，一旦行政復(fù)議決定（行政訴訟判決）對(duì)自己不利，便失去了繼續(xù)上告的借口，當(dāng)然沒(méi)有走信訪來(lái)得游刃有余，恣意自在。雖然行政復(fù)議作為解決行政爭(zhēng)議的法律制度在我國(guó)已經(jīng)實(shí)行施行20多年，但與信訪幾千年的文化傳承相比，不過(guò)是萬(wàn)里長(zhǎng)征才走了第一步，其觀念和意識(shí)的融合還只是剛剛開(kāi)始。
五．西式行政復(fù)議制度在我國(guó)接軌并未成功
行政復(fù)議作為一項(xiàng)與行政訴訟相銜接的用以解決行政爭(zhēng)議的法律制度，普遍存在于世界各國(guó)的法律體系之中，這種由行政機(jī)關(guān)“重新做出行政決定”的活動(dòng)，理論上當(dāng)屬“行政裁判”的范疇。而行政裁判制度，最早出現(xiàn)在18世紀(jì)末期的法國(guó)。一般有準(zhǔn)立法、準(zhǔn)行政、準(zhǔn)司法特點(diǎn)。美國(guó)還有獨(dú)立管理機(jī)構(gòu)以外的行政法官制度，專門負(fù)責(zé)處理行政爭(zhēng)議。遵循行政法原則的行政裁判制度，顯然是一種非本土的法制資源，故而稱之為“西式”的行政復(fù)議制度。
國(guó)外行政復(fù)議制度是近代資產(chǎn)階級(jí)民主政治的產(chǎn)物。它的出現(xiàn)和發(fā)展體現(xiàn)了對(duì)公民基本權(quán)利保護(hù)的加強(qiáng)，有利于實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平。上世紀(jì)30年代以后，凱恩斯主義開(kāi)始盛行。政府為了控制和調(diào)整本國(guó)經(jīng)濟(jì)，以控制自由經(jīng)濟(jì)產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)危機(jī)和參與國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)，政府對(duì)經(jīng)濟(jì)的宏觀管理由原來(lái)的不干預(yù)主義轉(zhuǎn)向廣泛地干預(yù)社會(huì)經(jīng)濟(jì)生活。由于政府干預(yù)經(jīng)濟(jì)社會(huì)活動(dòng)的增加，使得行政機(jī)關(guān)與行政相對(duì)人之間的爭(zhēng)議逐步增多。大量的行政爭(zhēng)議案件涌向法院，又使法院無(wú)力承擔(dān)。于是，各國(guó)紛紛在行政系統(tǒng)內(nèi)部建立行政復(fù)議制度，尋求廉價(jià)、方便、快捷的解決行政爭(zhēng)議的途徑。
縱觀當(dāng)今世界，行政復(fù)議制度在各國(guó)并不相同。在英國(guó)行政復(fù)議稱為行政裁判所，它是對(duì)行政決定的內(nèi)部復(fù)審，是由作出行政行為的主體對(duì)原決定的重新評(píng)判。
英國(guó)和澳大利亞等英聯(lián)邦成員國(guó)家的學(xué)者一般認(rèn)為，行政復(fù)議具有積極和消極兩方面的效果。從積極意義而言，行政復(fù)議為相對(duì)人提供了一個(gè)快速和容易進(jìn)入的救濟(jì)渠道。如果行政機(jī)關(guān)通過(guò)行政復(fù)議滿足了申請(qǐng)人的合理要求，則可以及時(shí)解決行政糾紛。對(duì)于裁判所和法院來(lái)說(shuō)，行政復(fù)議程序可以減少國(guó)家機(jī)器的運(yùn)行成本，有利于社會(huì)的穩(wěn)定。從消極方面來(lái)說(shuō)，由于行政復(fù)議是在原行政機(jī)關(guān)進(jìn)行，行政機(jī)關(guān)改變?cè)瓉?lái)的決定并不容易。而且，由于缺乏統(tǒng)一的機(jī)構(gòu)和評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)，很難保證復(fù)議結(jié)果的均衡性。
美國(guó)是一個(gè)行政復(fù)議和裁判比較完備的國(guó)家。在美國(guó)，幾乎所有的行政爭(zhēng)議在訴諸法院解決之前，都必須經(jīng)過(guò)行政機(jī)關(guān)的行政復(fù)議或行政裁判機(jī)構(gòu)的裁決。行政復(fù)議是司法復(fù)審（行政訴訟）的前奏。“成熟”和“窮盡”是確定提起訴訟的原則。它的目的是為了防止不必要和不適時(shí)地行使司法干預(yù)。強(qiáng)調(diào)時(shí)機(jī)的成熟是美國(guó)現(xiàn)代行政法的特點(diǎn)。
“成熟”原則的基本理論是：避免過(guò)早進(jìn)入司法裁決，以免法院自身卷入行政糾紛的爭(zhēng)議之中，同時(shí)也是為了保護(hù)行政機(jī)關(guān)免受司法干預(yù)。只有在行政行為發(fā)生了事實(shí)上的影響時(shí)，才能進(jìn)入司法審查。聯(lián)邦最高法院還認(rèn)為，如果行政行為僅是最初的或程序上的措施，對(duì)當(dāng)事人還沒(méi)有發(fā)生影響，那就不能予以司法復(fù)審。“窮盡”原則就是說(shuō)，行政爭(zhēng)議當(dāng)事人向法院提起行政訴訟必須在“窮盡”了行政機(jī)關(guān)的所有救濟(jì)之后才被允許。這在我國(guó)有點(diǎn)類似行政復(fù)議前置。美國(guó)學(xué)者則稱之為行政救濟(jì)“窮盡”原則。1978年，美國(guó)國(guó)會(huì)修改《聯(lián)邦行政程序法》，正式在法律上確立了行政法官的地位，規(guī)定行政法官的職責(zé)是專門審理案件，沒(méi)有文官功績(jī)制委員會(huì)的正當(dāng)理由和經(jīng)過(guò)其審議決定，行政法官不得被免職、停職、降級(jí)、降薪或臨時(shí)解雇；而且，行政法官的工資由法律規(guī)定，行政首長(zhǎng)不得任意變更。這樣，行政法官就可以獨(dú)立地、不偏不倚地行使自己的裁決權(quán)。總而言之，美國(guó)行政法官制度的建立和發(fā)展是為了保證行政法官的地位逐步趨于獨(dú)立化，以保障行政法官能公正辦案，從而保證了美國(guó)“行政復(fù)議制度”的公正性。
在法國(guó)，類似行政復(fù)議的相應(yīng)制度應(yīng)該是法國(guó)早期的行政院裁決制度和稍后發(fā)展起來(lái)的善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)。
與英美國(guó)家不同的是，法國(guó)的行政機(jī)構(gòu)享有行政裁決權(quán)。隨著行政法院獨(dú)立地位的增強(qiáng)，其審判活動(dòng)演變?yōu)閷?shí)際意義上的司法審查。于是，法國(guó)又建立了新的善意救濟(jì)和層級(jí)救濟(jì)制度。就是行政相對(duì)人，既可以向作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)，亦可以向其上級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)救濟(jì)。法國(guó)行政救濟(jì)有諸多優(yōu)點(diǎn)，它與法國(guó)的行政訴訟一起，為法國(guó)公民權(quán)提供了完善的保障。對(duì)于行政機(jī)關(guān)而言，由于行政救濟(jì)的存在，對(duì)于自己的錯(cuò)誤行為有一個(gè)自我改正的機(jī)會(huì)，避免了法院的審查；對(duì)于行政法院而言，由于行政救濟(jì)的存在，許多行政爭(zhēng)端已由行政機(jī)關(guān)自我解決，減輕了法院的負(fù)擔(dān)；對(duì)于公民而言，兩種救濟(jì)同時(shí)存在，權(quán)利的保障更加充分。
在日本，類似行政復(fù)議的相應(yīng)制度應(yīng)是行政不服申訴制度，它包括行政不服審查、行政裁判和苦情處理。日本的行政不服審查共有三種：審查請(qǐng)求、異議申訴、再審查請(qǐng)求。所謂審查請(qǐng)求是指當(dāng)事人向處分廳以外的行政廳提出不服申訴；所謂異議申訴是指當(dāng)事人向原處分廳提出的不服申訴；再審查請(qǐng)求是指當(dāng)事人對(duì)經(jīng)過(guò)審查請(qǐng)求做出裁決后提出的不服申訴。其中后兩者是日本行政不服申訴制度的核心。日本的《行政不服審查法》以“簡(jiǎn)易迅速程序謀求對(duì)公民權(quán)益的救濟(jì)”和“確保行政公正運(yùn)行”為目的，它是日本現(xiàn)行關(guān)于行政不服申訴審查制度的基本法律，充分體現(xiàn)了日本行政不服申訴制度的特色。
從世界各國(guó)的行政復(fù)議制度及運(yùn)行原則中不難看出，各國(guó)的行政復(fù)議都有其自身的特點(diǎn)，是本國(guó)政治經(jīng)濟(jì)體制發(fā)展的產(chǎn)物。而且多數(shù)國(guó)家的行政復(fù)議都可以向最初做出行政行為的機(jī)關(guān)提出。值得注意的是，幾乎所有國(guó)家的復(fù)議機(jī)構(gòu)都具有獨(dú)立的裁判地位，這正是我國(guó)行政復(fù)議制度所缺乏的。可以說(shuō)我國(guó)的行政復(fù)議只是借鑒了國(guó)外的準(zhǔn)司法形式，恰恰舍棄了其獨(dú)立裁判的內(nèi)涵，寄生于政府之中，卻既沒(méi)有獨(dú)立的行政權(quán)，也沒(méi)有司法權(quán)。經(jīng)過(guò)二十年的實(shí)踐證明，我國(guó)的行政復(fù)議由于缺乏行政復(fù)議制度的精髓，又沒(méi)有深厚的政治基礎(chǔ)和廣泛的群眾基礎(chǔ)，西式的行政復(fù)議制度與我國(guó)的國(guó)情接軌并不成功。
六．依法確定信訪的最終監(jiān)督地位和行政復(fù)議的二級(jí)裁判模式
通過(guò)對(duì)信訪和行政復(fù)議救濟(jì)機(jī)制的上述比較，我們可以歸結(jié)出以下基本概念：（1）信訪有著悠久的歷史淵源，符合中國(guó)大眾的傳統(tǒng)思想觀念，具有良好的群眾基礎(chǔ)。同時(shí)也存在對(duì)人治的盲目崇拜和對(duì)法制的巨大沖擊，且效力低下，容易引發(fā)更多潛在社會(huì)矛盾風(fēng)險(xiǎn)。（2）行政復(fù)議普遍存在于世界各國(guó)的法律體系之中，是解決行政糾紛的重要途徑。要穩(wěn)定持續(xù)地發(fā)展宏觀經(jīng)濟(jì)，創(chuàng)新社會(huì)管理方式，就應(yīng)當(dāng)大力加強(qiáng)法制建設(shè)，積極完善行政復(fù)議制度。
從信訪與行政復(fù)議在解決社會(huì)矛盾糾紛中各自的作用看，信訪制度不是廢止的問(wèn)題，而是繼續(xù)加強(qiáng)監(jiān)督作用的問(wèn)題。行政復(fù)議不能只解決程序問(wèn)題，而是要發(fā)揮解決行政爭(zhēng)議的主渠道作用，應(yīng)當(dāng)考慮建立二級(jí)裁判模式的問(wèn)題。
當(dāng)然，更為重要的就是我國(guó)信訪和行政復(fù)議制度在思維定式上的問(wèn)題。曾幾何時(shí)，在《行政復(fù)議法》立法過(guò)程中，就有關(guān)于“同體監(jiān)督和異體監(jiān)督”的爭(zhēng)論。不少人認(rèn)為行政復(fù)議是同體監(jiān)督，自己打自己的板子不好下手，對(duì)復(fù)議制度抱懷疑態(tài)度，認(rèn)為只有司法機(jī)關(guān)的外部監(jiān)督才起作用。對(duì)訴訟、信訪同樣認(rèn)為越往上面越能找到青天。普通老百姓上訪是為了找青天，部分當(dāng)權(quán)者熱衷于大信訪是為了做青天。因此，青天情結(jié)導(dǎo)致“不信任”思維定式的蔓延，使人們不斷地喪失對(duì)法制的信任。
可以說(shuō)，我國(guó)現(xiàn)行的信訪、行政復(fù)議、行政訴訟都是建立在“不信任”的思維定式之上。這就是老百姓對(duì)行政機(jī)關(guān)的不信任、對(duì)法院的不信任、對(duì)基層信訪的不信任，只信任“青天在上”。而國(guó)外的行政復(fù)議機(jī)制則是建立在“信任”的基礎(chǔ)上，相信做出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)能夠自我糾錯(cuò)。因而，行政救濟(jì)首先是原機(jī)關(guān)復(fù)議，其次是上級(jí)行政機(jī)關(guān)復(fù)議，最后才是司法審查。這種相信，不僅僅是復(fù)議申請(qǐng)人相信行政機(jī)關(guān)，也不僅僅是上級(jí)行政機(jī)關(guān)相信下級(jí)行政機(jī)關(guān)，而應(yīng)當(dāng)是國(guó)民包括執(zhí)法者對(duì)國(guó)家法制的信任。按照“信任原則”推論，基層行政機(jī)關(guān)與終審法院的差別不應(yīng)該是法律人格的差別，而只能是執(zhí)法水平的差別。毫無(wú)疑問(wèn)，無(wú)論從經(jīng)濟(jì)建設(shè)還是民主政治建設(shè)的需要出發(fā)，我國(guó)都應(yīng)當(dāng)摒棄“不信任”的思維定式，建立對(duì)法制的信任。
那么，怎樣才能轉(zhuǎn)變“不信任”思維定式呢？筆者以為，應(yīng)在全黨全國(guó)開(kāi)展大規(guī)模的中國(guó)特色社會(huì)主義法律思想教育，真正樹(shù)立對(duì)國(guó)家法律的信任。大家知道，我們黨曾經(jīng)由不熟悉戰(zhàn)爭(zhēng)到熟悉戰(zhàn)爭(zhēng)；由不熟悉經(jīng)濟(jì)建設(shè)，到熟悉經(jīng)濟(jì)建設(shè)。同樣也一定能夠由不熟悉依法管理社會(huì)事務(wù)，到熟悉依法管理社會(huì)事務(wù)。
最近，中央要求積極推進(jìn)社會(huì)管理理念、體制、機(jī)制、制度、方法創(chuàng)新，完善黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與的社會(huì)管理格局。解決影響社會(huì)和諧穩(wěn)定的突出問(wèn)題，提升社會(huì)服務(wù)管理水平，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)協(xié)調(diào)發(fā)展。
創(chuàng)新社會(huì)管理體制涉及到社會(huì)生活的方方面面，首要的一點(diǎn)就是要在黨的領(lǐng)導(dǎo)下制定法律；在是黨的領(lǐng)導(dǎo)下宣傳貫徹法律。在黨的領(lǐng)導(dǎo)下全面遵守法律。要像大信訪那樣在黨委領(lǐng)導(dǎo)和政府主導(dǎo)下大規(guī)模推進(jìn)法制建設(shè)。從上到下建立“信任”法制的思維定式。
大規(guī)模推進(jìn)社會(huì)主義法制建設(shè)，基礎(chǔ)性的工作便是在黨委、政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，拉網(wǎng)式的限時(shí)清理歷史遺留的積案。爭(zhēng)取在二至三年內(nèi)，用法律手段把過(guò)去進(jìn)入信訪渠道的諸如下崗工人社會(huì)保障、失地農(nóng)民社會(huì)保障、征地拆遷、土地承包（轉(zhuǎn)包）、企業(yè)破產(chǎn)兼并、軍隊(duì)轉(zhuǎn)業(yè)人員等行政糾紛，通過(guò)政策和法律進(jìn)行全面性的批處理，把那些時(shí)效、主體、管轄、定性等脫離法制軌道的問(wèn)題重新梳理、歸位，重建法制信任的基礎(chǔ)。
在此基礎(chǔ)上，建立行政復(fù)議二級(jí)裁判模式，即由作出具體行政行為的行政機(jī)關(guān)或組織作為初級(jí)行政復(fù)議單位，當(dāng)事人如對(duì)初級(jí)行政復(fù)議決定不服，再向其上一級(jí)機(jī)關(guān)申請(qǐng)行政復(fù)議。對(duì)二級(jí)行政復(fù)議均不服還可以提起行政訴訟，通過(guò)行政訴訟后，人民法院做出的終審判決，當(dāng)事人必須履行，否則應(yīng)依法追究其法律責(zé)任。這樣既符合憲法第四十一條和第五十一條的規(guī)定，又符合國(guó)際慣例，還能實(shí)現(xiàn)依法公正，相對(duì)穩(wěn)定地解決行政糾紛的社會(huì)效果。
二〇一一年十一月十日
參考資料：
1．曠燭，從社會(huì)公共治理的瑕疵談信訪制度的改革 2005
2．黃晨灝，中國(guó)“信訪”模式 讓國(guó)人堪憂《聯(lián)合早報(bào)》2009
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