[ 劉長庚 ]——(2012-10-9) / 已閱7088次
【摘要】我國審檢并列的體制架構和訴訟及訴訟監督并舉的制度設置,構成了與西方審判中心一元司法模式相區別的審檢二元司法格局。在這一前提下,以法律監督為本質特征的檢察權。其司法功能價值的實現路徑為:完善司法程序功能,增強民行檢察監督效果;完善司法主導功能,增強保障行政權益的有效性;完善司法監督功能,防止司法不公及腐敗等問題,積極推進民行檢察工作順利開展,以適應新形勢的現實需要。準確地理解“民事審判活動”與“行政訴訟”的內涵,對于依法公正行使檢察權,對于完善訴訟程序,具有重要的積極意義。
民行檢察制度是檢察機關履行法律監督職能的一個重要組成部分, 是依法治國的一個重要環節和保障。[1]現行民事、行政訴訟法中檢察監督制度存在事后監督、流于形式、效果不佳等諸多問題,筆者擬從宏觀和微觀的角度上, 就民行訴訟檢察監督中存在的問題和應制定出的相應對策做一深入的探討,以其拋磚引玉,使民行檢察監督法律制度更貼近檢察實踐,更加符合檢察監督的現實需要。
一、存在的問題
目前民行檢察監督中存在的問題主要有以下幾個方面:
1、監督范圍狹窄, 僅限于事后監督。案件來源的多少直接關系到民行檢察工作開展的好壞,從而使檢察機關難以全面履行法律監督職責。
當前基層檢察院案源少的具體原因主要有:一是法律規定的局限性導致無法調閱同級法院的卷宗以發現案源;二是國家權力機關或其他機關轉辦的案件接觸的渠道少;三是宣傳力度不夠;四是現行法律制約基層民行檢察部門案件來源尤為突出。
關于民事檢察監督的權限范圍問題在理論界存在爭議, 主要有三種觀點。有的學者認為, 檢察機關的監督僅限于對法院判決生效后的監督, 其根據是我國《民事訴訟法》第185 條所規定的檢察機關對人民法院已生效的判決和裁定的正確與否, 通過抗訴實行監督。有的人認為, 檢查機關對民事訴訟的監督, 不僅限于對判決生效后的監督, 還應包括對民事審判過程的各項活動的監督, 其根據是我國《民事訴訟法》第14 條所規定的“人民檢察院有權對民事審判活動實行法律監督”。還有的學者認為,從我國憲法體制設定的檢察監督權的地位和《民事訴訟法》總則中對檢察監督權所規定的立法精神來看, 檢察院是國家的法律監督機關, 這種監督應包括對民事訴訟的提起、審理、宣判以及判決的執行等整個民事訴訟過程的監督。實踐中, 不少法院的審判人員往往依據《民事訴訟法》第185 條的規定,以檢察院沒有法律依據為由, 將檢察機關對生效裁判進行抗訴之外的監督拒之門外, 導致檢查機關的監督權僅限于“事后”監督。但是, 這種監督只能是一種補救措施, 因為司法腐敗和司法不公現象可能產生于訴訟的任何環節, 事后監督不利于防患于未然。
2、監督方法過于單一, 導致監督效果不佳。民行檢察立法過于原則,缺乏可操作性;同時基層檢察院民行檢察途徑與方法簡單、抽象;基層檢察院民行偵查權難以運作;檢察人員業務能力不能完全適應檢察工作監督的需要。我們知道,上述問題的解決主要還在于立法層面,但是立法的改變與發展是一項長期復雜的工作,不可能一蹴而就。那么,當前有效地解決基層民行檢察工作中的諸多問題的捷徑還是要推行民行檢察一體化機制。本人從事民行檢察工作多年,從“摸著石頭過河”到今天,積累了一定基層工作經驗,既有曲折,也有波動。其體會之一是:民行檢察工作一直面臨著立法、司法解釋等方面的諸多困擾,又面臨一些理論質疑和部門阻力。然而,這些工作既有它的法律依據、也有它的生命力。如何總結經驗,應對挑戰,創新發展,是一個重大的現實問題。民行檢察監督制度有待完善。
筆者認為:(1)當今監督理念日趨現代化。面臨著許多新情況、新問題,原有民行檢察監督機制存在諸多與現實發生的新情況不相適應,在監督過程中亦缺乏剛性。因此,人民群眾對民事審判、行政訴訟和民事行政裁判活動中的司法不公問題反映強烈,有的甚至引發長期上訪,成為影響一些地方社會和諧穩定的一大因素。依筆者之見,民行檢察監督工作應增加一項調查環節,積極開展民行檢察監督調查工作,以便于及時查清審判、執法過程中有無違法、不公行為,并依法采取相應的監督方法和措施,糾正違法,維護正確裁判,是落實中央系列重大決策精神,順應群眾呼聲,維護司法公正,以實際行動取信于民的有效方法,是強化法律監督、構建社會主義和諧社會的現實需要。(2)監督理念日趨全面化。社會變革時期,各種新生事物不斷涌現,出現不少監督“盲區”,進一步完善檢察監督制度勢在必行。亦是消除監督盲區、拓展監督領域,推動民行檢察工作不斷向前發展的需要。按照傳統的民行檢察監督方法,一方面由于立法滯后,難以操作;法院往往不支持,有的甚至設置重重障礙,錯案的隱蔽性大,對我們發現錯案的能力提出了新的考驗。另一方面,民行審判和執行活動監督的空白點、薄弱環節還很多。例如:改革過程中非訴訟案件大量上升,集團訴訟標的大,庭下交易多,很難進入民事行政檢察監督范圍;如亂用先于執行、違法執行第三人財產、案外財產,隨意追加變更執行等執行過程中的問題;土地、房產拍賣中的問題;有關律師與法官長期勾結亂法的問題等等。這一切無從監督,無法監督。這些監督中的“空白點”和“盲區”,與中央的要求,人民群眾的呼聲不相符合。我國《憲法》、《民事訴訟法》《行政訴訟法》賦予檢察院監督權,民事行政檢察監督是其中的一項不可或缺的監督內容。民行檢察工作要不斷發展,就必須不斷探索新情況,適應新形勢,采取多種措施,消除監督“盲區”,拓展監督領域;構建民行檢察監督機制,把上述種種應當監督而又成為空白和盲區的情形納入檢察監督視野,既是人民群眾的期盼,更是探索拓展民行檢察監督新領域,尋找新的工作“增長點”,促進民行檢察工作不斷向前發展的有效措施的現實需要。(3)監督客體日趨程序化,亦是創新監督方法、建立長效機制,增強監督效果的現實需要。構建民行檢察監督機制,顯然在傳統的監督方式上增加了“調查”內容。那么,在實際工作中就要轉變傳統的以“審查為主”的監督方式為審查、調查、偵查、建議四位一體的多元監督模式,實現四種手段相互銜接、相為補充,是合理配置民行檢察監督權,建立長效監督機制的內在要求。只有在這種四位一體的監督模式下,加強調查工作力度,即可變傳統的被動、靜態監督為主動監督,及時發現民事、行政審判和裁判執行這些動態過程中的違法與不公問題,采取傳統的一切方法的同時,可以調查為切入口,及時發現違法、不公現象背后的職務犯罪線索,實現調查與職務犯罪初查、偵查工作的銜接,促進查辦和預防職務犯罪工作,還可以通過查清審判、執行人員有無違法、不公事實,消除當事人對司法工作的懷疑,增強司法工作的社會公信力,發現和澄清錯告、誣告行為,維護審判機關和審判、執行人員的聲譽,有利于增強民行檢察監督的效果。(4)監督領域全程化,亦是適應新形勢、新任務、提高隊伍素質,增強監督能力的現實需要。開展民行檢察監督調查工作,實現“四位一體”新模式,是新形勢、新任務對民行檢察工作提出的新要求,也是適應新形勢、新任務的有效途徑。那么就必須提高事民行檢察干警隊伍的素質。必須具有高素質的民行檢察隊伍,才能完成好監督調查任務,同時,隊伍的素質提高了,民行檢察監督能力也就提高了,監督的效力、效果也就不同。按照“四位一體”的多元監督模式,就是通過多途徑,不斷通過適應法律、審查案件、抗訴說理、調解糾紛和監督糾正的能力。但是,首要的是如何通過調查能力,切切實實過好調查關,這是提高民行檢察干警綜合素質、增強法律監督能力的有效途徑,也是增強監督能力的現實需要。
根據民事訴訟法第185 條之規定, 民事檢察監督只限于對已生效的判決和裁定提起抗訴, 但法律對檢察機關抗訴的民事案件應當在多長期限內做出再審與否的決定以及具體程序未作明確規定。實踐中, 檢察機關抗訴后, 法院對之可以任意拖延, 即使法院決定對案件進行再審, 在具體程序中, 檢察機關有時也完全聽憑法院安排。
3、監督權不具體、不明確, 導致監督流于形式。民事檢察監督權最有利的表現形式是民事抗訴權, 如何行使抗訴權在微觀上缺乏細化, 從而很難實現民事檢察監督的目的。在實踐中, 一些法院對檢察院提出抗訴的案件消極拖延、長期不開庭審理、拒絕檢察院查閱案卷, 更有甚者竟駁回檢察院的抗訴。
二、相應的對策
1、完善監督立法。考察當前民事訴訟檢察監督實踐中存在的問題, 立法上的疏漏也是造成檢察機關監督職能很難落到實處的直接原因, 因此, 不僅有必要建立系統的、多元化的民事檢察監督體系, 而且也有必要在微觀上對檢察機關的抗訴權進行系統化、明確化。隨著我國經濟社會的不斷發展,民事訴訟數量激增,如何及時、有效地化解矛盾糾紛,實現公平與正義,促進社會和諧,成為當前司法工作的一項重要任務。作為基層人民檢察院,有著最為密切聯系群眾的土壤,是各種問題和矛盾的集中地,人民的祈求很強烈,這就要求上級人民檢察院要切實做好領導工作。基層民行檢察工作存在諸多薄弱環節,也要求各兄弟院之間加強協作,互通信息,團結合作,在整體上優化民行檢察干警人力資源,以彌補上述不足。針對上述存在的問題,筆者認為:首先應在立法上得以解決。
(1)建立民行檢察監督調查機制。大力開展調查工作,消除人民群眾對司法工作的疑慮,切實取信于民。開展民行檢察監督調查工作,是對民行檢察工作的不斷完善和補充,是面對新形勢、新任務和新要求,在充分的理性思考、分析論證和實踐探索基礎上,根據民行檢察工作的現狀和迫切需要,也是對科學配置民行檢察權,建立民行檢察監督長效機制的一種積極探索。其目的和意義在于:完善法律監督機制,強化檢察機關的法律監督職能,增強法律監督實效,維護司法公正。
(2)賦予檢察機關一定范圍內的起訴權。鑒于民事糾紛的私權性和當事人處分原則, 原則上不允許檢察機關提起民事訴訟。但是, 在市場經濟條件下出現大量涉及公共利益的民事糾紛, 其典型形態是環境污染案件、消費者權益案件、國有資產流失案件、雇工案件等。此類案件因種種原因無人或不敢提起訴訟, 使國家利益和社會公共利益得不到有效保護, 嚴重影響了司法公正, 敗壞了黨和政府的形象, 引起群眾的極大不滿。所有這些問題的存在, 客觀上要求作為國家根本利益代表者的檢察機關, 有必要通過行使國家起訴權, 以維護國家利益和社會公共利益。賦予檢察機關一定范圍內的起訴權, 不僅是必要的和可行的, 而且也符合世界立法潮流, 在美國, 檢察官是政府的代表, 代表政府行使訴訟權利, 對涉及政府利益的案件和公共利益的案件, 提起訴訟, 參加訴訟, 出席法庭, 保護政府和公眾的利益。1976 年《法蘭西共和國民事訴訟法典》第421 條規定: “檢察機關可以作為主要當事人起訴, 或者作為聯合當事人參加訴訟。檢察機關在法律規定的案件中, 代表其他人。”由此可見, 檢察機關對涉及國家和社會公共利益的民事案件有提起訴訟的權利已是國際通例。
(3) 賦予檢察機關參與民事訴訟的權利。我國現行的檢察監督制度, 對法院民事審判活動監督的力度遠遠不夠, 應當加強。事后監督排除了檢察機關提起訴訟和訴訟過程中參與訴訟的可能性, 這種封閉式的系統, 使法院的審判行為在很大范圍失去制約。對法院的審判活動要多角度、全方位的實施監督。從我國憲法和民事訴訟法總則的規定中可以看出, 人民檢察院對民事審判的全過程進行監督是立法的本意, 只是民事訴訟法第185 條有關抗訴權的規定有失合理, 可以在以后民事訴訟法修改中加以明確和完善。
(4) 完善檢察機關對生效裁判的抗訴權。要發揮檢察機關抗訴監督的作用, 就必需在立法上對檢察機關抗訴權加以細化。
首先, 應該賦予檢察機關完整的抗訴權。由于民事訴訟法只規定了檢察機關享有民事抗訴權, 并未明確規定與抗訴權相關的具體權力, 因而在實際操作中無法實現民事訴訟檢察監督的目的。為此,立法中應明確規定檢察機關享有調卷權、否決權、摘錄權、復制權、出席庭審權、偵查權、調查取證權、列席合議庭和審判委員會會議權等。
其次, 應明確檢察機關的抗訴時間, 為解決現行立法所規定的抗訴無期限造成的弊端, 根據既判力原則, 法院應明確規定檢察機關提起抗訴的起止時間。這樣既有利于裁判權威、程序穩定和訴訟效力, 也有利于社會關系的和諧。
再次, 應明確檢察機關在訴訟中的地位, 檢察機關提起或參與的民事訴訟限定在涉及國家利益和公共利益的民事案件范圍內, 因此, 檢察機關在訴訟中的正確稱謂, 應該是“民事公訴人”, 檢察機關在民事公訴中, 具有國家法律監督者和國家公益代表人的性質而成為國家的代表, 代表國家行使訴權, 享有國家的民事實體權利和訴訟權利。
2、轉變執法理念。觀念問題是造成當前中國民事檢察監督不力的一個重要因素。長期以來, 我國檢察監督受“重打擊、輕監督”以及傳統的“官本位”思想的影響, 導致了檢察機關在民事檢察監督程序中的地位、職能、功能無法明確的混亂現象。為此, 必須轉變觀念, 從根本上加強對民事檢察監督重要性的認識。只有這樣, 民事檢察監督才能適應市場經濟體制下對司法公正的保障。社會主義法治理念是我國建設社會主義法治國家的思想觀念體系,它反映了社會主義法治的性質、功能、價值取向和實現途徑,是社會主義法治體系的精髓和靈魂,是立法、執法、司法、守法和法律監督的指導思想。社會主義法治理念由依法治國、執法為民、公平正義、服務大局、黨的領導五個方面的主要內容構成。它的本質特征是以人為本、保障人權、文明執法。法治建設的根本目標是實現好、維護好、發展好最廣大人民的利益;人民是法治的主體,是法治建設的重要參與者和推動力。
3、建立交流機制。在我國檢察機關中, 絕大多數檢察人員終生從事檢察工作, 并且終生在某一檢察機關任職, 檢察人員和審判人員由于工作性質的單一性和差異性,互相對對方的工作不理解, 甚至存在異樣的看法,形成了工作中不配合等問題。因此, 可設想建立檢察官和法官定期或不定期的職務輪換機制, 使得雙方都能了解審判工作和檢察工作的性質和職能, 從而有利于增強相互之間的親和力, 減少因職業差異而引起的不必要的困惑。
作者單位:株洲市石峰區人民檢察院
