[ 趙如水 ]——(2012-10-25) / 已閱6763次
深入推進社會管理創新之淺談
——從基層法院視角解讀
伴隨著社會的發展進步，社會管理創新在整個社會構建過程中正在不斷向前推進。人民法院作為社會管理體系中的重要組成部分，如何運用和發揮審判職能推進社會管理創新，已成為必須探討的重大理論課題，受到理論界和實務界的高度關注。筆者作為多年從事基層法院工作的法律人，受理論水平所限，無法從宏大理論視角對這一更為宏大的社會課題進行研究，僅結合自己的親歷親為談一淺陋的思考和體會。
一．社會管理創新的內涵及受到關注的社會背景
在談論社會管理創新之前，我們有必要先對社會管理進行簡要解讀。通說認為，社會管理是政府和社會組織為促進社會系統協調運轉，對社會系統的各個組成部分、社會建設的各個環節以及社會公共事務進行組織、協調、服務、監督和控制的過程。應該說，這一定義體現了社會管理的本質，具有高度的政治屬性，主要指在國家產生之后的一種社會管理形式，即以政府為主體，以社會組織為輔助。但從人類社會的發展看，社會管理伴生著整個人類的發展史，國家產生之前的部落管理、社會發展過程中衍生出的各種人類意識指導下的組織活動等，同樣隸屬于社會管理的范疇。
從社會管理的發展看，社會管理形式在不斷創新中日漸體系化，并最終形成一門學科。特別是隨著社會分工不斷精細，社會節構不斷調整，社會活動的多元化對社會管理的要求越來越高，從而也賦予社會管理創新更多的內涵。主流觀點認為，社會管理創新是在現有社會管理條件下，研究并運用新的社會管理理念、社會管理知識、社會管理技術、社會管理方法和社會管理機制等，對傳統管理模式及相應的管理主體、方式和方法進行拓展和完善，建構新的社會管理機制和制度，以實現社會管理新目標的活動或者這些活動的過程。
從我國當前社會現狀分析，受經濟、政治、文化等多種因素的影響，加之轉型時期各種矛盾凸顯和復雜，原先的社會管理模式在諸多領域或環節中都暴露出問題，不能很好地適應構建和諧社會的要求，迫切需要再度審視，并在承繼中揚棄。有鑒于此，推進社會管理創新便在社會構建過程中呼之即出，引起黨和國家的高度重視。2004年，黨的十六屆四中全會首次提出，“要加強社會建設和管理，推進社會管理體制創新”;時隔三年，黨的十七大報告提出，“要建立健全黨委領導、政府負責、社會協同、公眾參與的社會管理格局”，賦予了社會管理創新更深層、更明確的內涵。貫徹中央精神，2009年全國政法工作會議上，“社會管理創新”成為政法機關“三項重點工作”的組成部分，社會管理被納入更完備的體系性框架之中。由此，人民法院作為國家審判機關，在推進社會管理創新的偉大進程中，既需有所擔當，更要有所作為。
二．人民法院在推進社會管理創新中應有的擔當
《人民法院組織法》第三條規定：“人民法院的任務是審判刑事和民事案件，并且通過審判活動，懲辦一切犯罪分子，解決民事糾紛，以保衛無產階級專政制度，維護社會主義法制和社會秩序......保障國家和社會主義革命和社會主義事業順利進行。”從憲政層面分析，人民法院作為審判機關，與軍隊、警察、監獄等一樣系屬國家機器，是社會管理體系中的重要主體，其職能是通過行使審判權參與國家主導下的社會管理。但隨著社會主義法制建設的不斷完善，在構建社會主義和諧社會的實踐中，司法職能、司法理念、司法手段等都被賦予了新的含意，人民法院在“為大局服務，為人民司法”的主題引領下，需要以更積極的方式在更廣泛的領域參與社會管理。從基層法院視角來看，推進社會管理創新應注重發揮四大司法職能。
一是發揮刑事審判職能，保障社會秩序。社會管理創新的核心是構建更加和協有序的社會調控機制。從當前國際國內形勢來看，雖然和平與發展是主流，但暴力、色情、腐敗等各類犯罪仍然充斥于社會的諸多方面，以各種方式和手段破壞著正常的社會管理秩序，甚至威脅著國家政權的穩定。人民法院作為唯一具有刑事審判職能的機關，必須依法嚴懲嚴重刑事犯罪，才能使社會管理在安全穩定的政治和社會環境中不斷創新。
二是發揮民商事審判職能，調控社會秩序。在社會轉型期，各種利益沖突、矛盾糾紛日漸凸顯，體現在社會管理體系中就是諸多原有的社會管理秩序被打破，重建的社會管理機制不被遵守，在此過程中，人民法院作為社會矛盾處理的終局者，只有依法化解矛盾糾紛，調節和平衡各種社會關系，并加強對違反社會秩序行為的制裁，才能使社會秩序的打破和重建在可控之中，得到修復，實現創新發展。
三是發揮行政審判職能，規范社會秩序。在以行政機關為主導的社會管理形式下，其特定的性質要求行政機關必須在法的規制下行使管理權。但受典型的“熟人社會”特征影響，加之傳統文化濃厚的“人治”絡印，長期以來我國的行政權力行使和運作都呈現出諸多的“人治”色彩，法制層面下的規范性不足，嚴重影響到公共社會管理職能的發揮。隨著依法治國的不斷推進，行政訴訟法于1990年10月正式實施，以此為標志，對行政行為的司法審查開始步入了法制軌道，人民法院通過撤銷、變更、責令重新作出等司法裁決，使行政權力的行使和運作逐步受到法律的約束和監督，行政管理下的公共社會秩序逐步規范。
四是發揮執行職能，維護社會秩序。執行職能是司法職能的延伸，從表象上看，執行保護的是當事的合法權益，但從本質上考量，執行的核心意義在于通過行使司法權，維護約定的或是法律強制性的社會秩序。現實中曾出現的“賤賣法院判決書”的行為，不僅僅是當事人對自我權利的一種過激救濟行為，更是社會秩序不被遵守而期待得到國家救濟的一種權利要求。因此，基層法院作為主要的執行主體，更應在執行難的現實中積極探索破解良策，一方面要保護勝訴權益的實現，一方面要通過司法權維護和修復被破壞的社會秩序。
除四大司法職能外，人民法院作為推動和參與社會管理創新的中堅力量，在全面構建社會主義和諧社會的大潮中，已不再僅僅局限于審判職能的運用，諸如矛盾化解、司法便民措施、社會風險評估、社區矯正、涉法信訪、司法宣傳、司法調研、民意溝通等機制的探索和建立，都是人民法院在法律框架之下推進社會管理創新的重要職能。
三．人民法院在社會管理創新中應注意的問題
深入推進社會管理創新，是政法工作的三項重點之一，更是人民法院延伸和拓展司法的社會責任。但作為法律實施的重要主體，必須堅持在法律框架之下去謀劃，去開拓，以任何理由去突破法律底線都是不可取的危險行為，那樣不僅不可能推進社會管理創新，甚至可能帶來社會管理秩序的混亂，司法權威的弱化。從司法實踐來看，應重點注意以下五方面的問題。
一是法治理念的問題。正確的行動必須建立在正確的理念指導之下。回顧建國以來的法治發展史，受特定歷史條件及西方“三權分立”司法模式的影響，我國的法治理念曾一度陷入偏頗認識，所出現的“砸爛公、檢、法”現象，以及不顧中國國情所滋生出的“西方司法模式”情結，都曾讓我們的法治建設走入了誤區。可喜的是，隨著中國特色社會主義理論的不斷完善，中國特色社會主義法治理念最終被確立，從而將我國的法治建設引入了正確的軌道。
二是職能定位的問題。社會管理是一個龐大的社會系統工程，人民法院只是其間不可忽缺的重要組織部分，行使的審判權是憲法和法律賦予的職能。因此，在推進社會管理創新的實踐中，必須清醒地認識到司法機關在國家管理中的定位，既不能失位、虛位，更要防止越位、錯位，將不屬于司法職能范疇下的其他公共事務管理職能包攬于身。如實踐中將黨的政策調整下的邊緣性問題、立法失卻下的社會性問題納入司法程序，都是一種越位的表現，給人民法院工作帶來很大被動。
三是能動司法的問題。2009年王勝俊院長首次提出“能動司法”理念，隨后即成為司法理論探討和實踐的高頻詞，并成為當下司法工作的導向。該理念的核心價值毋庸置疑，需要明確的是能動司法解決的主要是司法職能的實現問題，而不是司法程序的問題。因此，絕不可以能動為借口主動司法，顛覆司法被動性的價值取向，影響司法公正，損害司法權威。司法實踐中出現的頻頻光顧單方，站在當事人立場上為其出謀劃策，甚至利用身份影響提供各類服務和事前無原則承諾的現象，都必須堅決避免。
四是外部協調的問題。人民法院要在推進社會管理創新中發揮其應有的作用，必須堅持在黨的領導下，在人大的監督下加強與相關部門的協調，絕不能把司法獨立理解成“司法孤立”，游離于社會管理體系之外，這樣不僅不利于發推進社會管理創新，更可能使法院工作失去社會基礎、群眾基礎，如在克服執行難上、在化解涉訴信訪矛盾上，如果不能形成黨委領導下的聯動機制，這些問題都將很難徹底解決。
五是內部創新的問題。人民法院內部創新作為社會管理創新的一個方面，理應納入到整個社會管理創新體系之中。但從實踐來看，受司法職能的社會屬性影響，我們更多關注的是服務大局、維護穩定、關切民生等方面的創新，體現出較強的公共社會管理創新特征，而對于內部管理機制的創新缺乏應有的重視，或者說是受經費、人事等方面的困擾，一些實質性的創新舉措很難推動下去。如案多人少壓力、干警待遇不高等問題，都不容忽視。
四．人民法院推進社會管理創新的路徑選擇及我院的實踐經驗
人民法院推進社會管理創新，必須立足自身的職能定位，深刻分析當前社會發展對司法工作的要求，不斷強化審判職能，合理延伸司法功能，努力推進內部創新，才能更好地服務于社會管理創新。結合我院工作實際，應著力把握以下五方面工作。
一是要在服務大局中推進社會管理創新。在我國的政體中，人民法院是黨領導下的審判機關，司法權是黨的執政權的有機構成，是黨領導人民管理國家和社會公共事務的重要方式，司法事業作為黨的事業的一部分，必須堅持在黨的領導下，將其融入黨和國家的大局工作中去謀劃，去推進。實踐中，我們堅持以政治立院，將政治理論教育常抓不懈，教育和引導法官要切實樹立大局意識、責任意識、法律意識，堅定信念做中國特色社會主義建設者、捍衛者；司法審判中，我們緊緊圍繞縣域經濟社會轉型跨越發展這一中心，積極探索實踐，不斷拓展司法審判工作的廣度和深度，以良好的司法成效服務了全縣大局工作。
二是要在執法辦案中推進社會管理創新。王勝俊院長在福建調研時指出，法院是審判機關，職責就是辦案，講服務大局，講人民性，都必須主要通過執法辦案體現出來。從司法的性質來看，人民法院運用審判職能懲治犯罪、化解矛盾、處理糾紛的過程，本就是發現社會問題，調節社會關系，彌補管理漏洞，修復社會秩序的過程，是通過法的規制參與社會管理的一種方式。離開了執法辦案，人民法院推進社會管理創新也就失去了載體。作為基層法院，我們始終把執法辦案作為第一要務，努力運用審判職能維護社會穩定，服務經濟發展，促進社會和諧，在積極推進社會管理創新的過程中，更為社會管理創新體系構建營造了良好的法治環境。
三是要在職能延伸中推進社會管理創新。在構建社會主義和諧社會的新形勢下，面對各類社會矛盾和社會關系的復雜多樣，人民法院必須與時俱進，根據社會發展的需求，不斷延伸和拓展司法審判職能，才能在更廣泛的領域推進社會管理創新。近年來，我院立足促進社會和諧穩定，積極探索少年審判工作新思路，堅持深入監所開展回訪幫教，積極參與社區矯正，有效減少社會對抗，維護了社會穩定。在民商事領域，貫徹“調解優先，調判結合”的原則，開拓創新，率先在全省設立“茶座調解室”，取得了良好社會效果；今年以來，著力推進訴訟調解工作的深層發展，研究制定訴前調解工作制度，為推進社會矛盾化解搭建了又一平臺。針對倍受關注的執行難問題，在努力構建“執行聯動”、“執行威懾”機制的同時，積極爭取縣委政法委支持，在形成執行救助機制上也邁出了新步伐。
四是要在司法為民中推進社會管理創新。人民性是司法制度的本質屬性，司法為民是審判工作的必然要求。基層法院與群眾最近，在推進社會管理創新中必須始終堅持司法為民宗旨，把實現好、維護好、發展好最廣大人民群眾的根本利益作為司法審判工作的落腳點。以司法為民為抓手，我們經充分調研，在西部三個鄉鎮設立了巡回審判點，便利了群眾訴訟；按照最高法院關于“窗口”建設的要求，完成立案信訪大廳改造工程，完善和健全了功能，提高了服務水平；堅持暢通民意溝通表達渠道，適時邀請人大代表、政協委員及社會其他階層人員召開座談會，廣泛聽取意見和建議，努力改進工作，積極回應社會關切，贏得了更多的理解和支持。
五是要在提升能力中推進社會管理創新。推進社會管理創新是一項系統的社會工程，不僅需要務實的態度，更需要有完善的理論作支撐，是智慧和能力的集中展現。因此，人民法院要推進社會管理創新，必須注重加強對社會管理的司法調研和理論研究，通過提升司法能力，增強司法水平，從而在自我創新中推進社會管理創新。作為基層法院，我們在人才相對緊缺的現實面前，堅持加強組織建設、隊伍建設、作風建設，不斷完善管理機制，不懈夯實基層基礎，努力提升司法決策能力、司法審判能力，提高司法管理水平、司法服務水平，為推進社會管理創新奠定了堅實的基礎。
（陵川縣人民法院 李東明 趙如水）
