[ 馬旭升 ]——(2012-10-29) / 已閱7262次
【裁判要旨】
《土地管理法》及《農(nóng)村土地承包法》等法律、法規(guī)關(guān)于土地使用審批、辦證的規(guī)定，屬于管理性強(qiáng)制性法律規(guī)范，并非效力性強(qiáng)制性規(guī)定，在農(nóng)村土地租賃過(guò)程中，單純違反法律、法規(guī)關(guān)于用地審批、備案的規(guī)定，并不必然導(dǎo)致合同無(wú)效。
【基本案情】
2004年10月15日，原告馬先生與被告何村鄉(xiāng)箭洼村簽訂了一份《協(xié)議書(shū)》，約定被告何村鄉(xiāng)箭洼村將該組部分土地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓給原告，期限30年，年使用費(fèi)2500元。2006年11月10日，原告與被告簽訂《土地租賃合同》，將部分土地轉(zhuǎn)租給被告，期限10年，在合同期內(nèi)該土地由被告方自主經(jīng)營(yíng)。特別條款約定：被告經(jīng)營(yíng)場(chǎng)所經(jīng)消防部門查看，若省專家評(píng)估組驗(yàn)收提出異議（消防距離），被告創(chuàng)造條件將煤場(chǎng)往南遷至墻邊等內(nèi)容。合同簽訂后，被告向原告交納五年占地租金7500元，在租用土地上建氧氣站，并辦理經(jīng)營(yíng)手續(xù)。后因租賃費(fèi)用等問(wèn)題，雙方產(chǎn)生矛盾，原告以被告私自改變土地用途，原、被告簽訂的協(xié)議違反相關(guān)法律規(guī)定，要求法院確認(rèn)雙方所簽協(xié)議為無(wú)效協(xié)議，并恢復(fù)土地原狀。另外，該處土地在租賃過(guò)程中沒(méi)有辦理相關(guān)土地使用手續(xù)，也沒(méi)有召開(kāi)村民會(huì)議通過(guò)。
【審判】
河南省嵩縣人民院經(jīng)審理認(rèn)為：依法訂立的合同，受法律保護(hù)。原、被告在平等自愿基礎(chǔ)上簽訂的《土地租賃合同》是雙方的真實(shí)意思表示。在合同已經(jīng)實(shí)際履行且被告作了大量投入的情況下，原告又以合同簽訂過(guò)程違法和被告改變土地用途為由起訴，要求確認(rèn)合同無(wú)效，一方面明顯違背誠(chéng)實(shí)信用原則，另一方面《土地管理法》第十一條、第四十四條規(guī)定及《農(nóng)村土地承包法》第三十七條屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)范，而非效力性強(qiáng)制性規(guī)范，違反該規(guī)范的并不必然導(dǎo)致合同無(wú)效，原告主張確認(rèn)合同無(wú)效的理由不足，不予支持。故根據(jù)《中華人民共和國(guó)民法通則》第四條，《中華人民共和國(guó)合同法》第五條、第六條、第四十四條、第六十條，《最高人民法院關(guān)于適用〈中華人民共和國(guó)合同法〉解釋 （二）》第十四條之規(guī)定，經(jīng)本院審判委員會(huì)研究決定，判決如下：
駁回原告馬某某的訴訟請(qǐng)求。
一審宣判后，原、被告均未提出上訴。
說(shuō)法一：導(dǎo)致合同無(wú)效違法行為，應(yīng)當(dāng)是違反效力性法律法規(guī)，而非違反管理性法規(guī)。
李俊陽(yáng)（西北政法大學(xué)法律研究生）：本案中爭(zhēng)議的焦點(diǎn)在于農(nóng)村土地租賃過(guò)程中違反了《土地管理法》關(guān)于用地審批、備案的規(guī)定，這些違法行為是否必然導(dǎo)致合同的無(wú)效？
根據(jù)《合同法》第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定有下列情形之一的，合同無(wú)效：（一）一方以欺詐、脅迫的手段訂立合同，損害國(guó)家利益；（二）惡意串通，損害國(guó)家、集體或者第三人利益；（三）以合法形式掩蓋非法目的；（四）損害社會(huì)公共利益；（五）違反法律、行政法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定。而最高人法院關(guān)于《合同法》司法解釋第十四條規(guī)定；合同法第五十二條第（五）項(xiàng)規(guī)定的“強(qiáng)制性規(guī)定”，是指效力性強(qiáng)制性規(guī)定。
法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定包括效力性強(qiáng)制性規(guī)定和管理性強(qiáng)制性規(guī)定。管理性強(qiáng)制性規(guī)范是指法律及行政法規(guī)未明確規(guī)定違反此類規(guī)范將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)范。此類規(guī)范旨在管理和處罰違反規(guī)定的行為，以禁止其行為為目的，但并不否認(rèn)該行為在民商法上的效力。效力性規(guī)定是指法律及行政法規(guī)明確規(guī)定違反該類規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效的規(guī)范，或者雖未明確規(guī)定違反之后將導(dǎo)致合同無(wú)效，但若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益的規(guī)范。其以否認(rèn)其法律效力為目的，其作用在于對(duì)違反者加以制裁，以禁遏其行為，此類規(guī)范不僅旨在處罰違反之行為，而且意在否定其民商法上的效力。如《最高人民法院關(guān)于審理城鎮(zhèn)房屋租賃合同糾紛案件具體應(yīng)用法律若干問(wèn)題的解釋》第二條：“出租人就未取得建設(shè)工程規(guī)劃許可證或者未按照建設(shè)工程規(guī)劃許可證的規(guī)定建設(shè)的房屋，與承租人訂立的租賃合同無(wú)效”等。
根據(jù)鼓勵(lì)交易原則和合同法的立法精神，在合同效力方面，堅(jiān)持從寬認(rèn)定有效的態(tài)度，最高法院對(duì)因違反法律行政法規(guī)強(qiáng)制性規(guī)定而無(wú)效的作了限縮型解釋，即將強(qiáng)制性規(guī)定解釋為效力性強(qiáng)制性規(guī)定，排除了管理性強(qiáng)制性規(guī)定。
說(shuō)法二：土地使用審批、辦證的規(guī)定，屬于管理性強(qiáng)制性法律規(guī)范，不能導(dǎo)致合同無(wú)效。
薛靈（鄭州高新區(qū)法院審監(jiān)庭庭長(zhǎng)）：在司法實(shí)踐中，對(duì)于管理性強(qiáng)制性法律規(guī)范和效力性強(qiáng)制性法律規(guī)范的評(píng)價(jià)，應(yīng)遵循以下三個(gè)標(biāo)準(zhǔn)：第一，法律法規(guī)明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立的，該規(guī)定屬于效力規(guī)范。第二，法律、法規(guī)雖沒(méi)有明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立的，但違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效將損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，也應(yīng)當(dāng)認(rèn)為該規(guī)范屬于效力規(guī)范。第三，法律、法規(guī)雖沒(méi)有明確規(guī)定違反禁止性規(guī)定將導(dǎo)致合同無(wú)效或不成立，違反該規(guī)定以后若使合同繼續(xù)有效并不損害國(guó)家利益和社會(huì)公共利益，而只是損害當(dāng)事人的利益，在此情況下該規(guī)范就不應(yīng)屬于效力規(guī)范，而是管理規(guī)范。
《土地管理法》第十一條規(guī)定：農(nóng)民集體所有的土地，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)所有權(quán)。農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書(shū)，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)。第四十四條規(guī)定：建設(shè)占用土地，涉及農(nóng)用地轉(zhuǎn)為建設(shè)用地的，應(yīng)當(dāng)辦理農(nóng)用地轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。《農(nóng)村土地承包法》第三十七條規(guī)定：土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)采取轉(zhuǎn)包、出租、互換、轉(zhuǎn)讓或者其他方式流轉(zhuǎn)，當(dāng)事人雙方應(yīng)當(dāng)簽訂書(shū)面合同。采取轉(zhuǎn)讓方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)發(fā)包方同意；采取轉(zhuǎn)包、出租、互換或者其他方式流轉(zhuǎn)的，應(yīng)當(dāng)報(bào)發(fā)包方備案。上述兩個(gè)法律條文中分別規(guī)定了用地審批和備案，但均無(wú)直接規(guī)定違反用地審批和備案是導(dǎo)致合同無(wú)效。其次，在《農(nóng)村土地承包法》關(guān)于合同無(wú)效規(guī)定中僅列舉了承包合同中違背承包方意愿或者違反法律、行政法規(guī)有關(guān)不得收回、調(diào)整承包地等強(qiáng)制性規(guī)定的約定無(wú)效，及強(qiáng)迫承包方進(jìn)行土地承包經(jīng)營(yíng)權(quán)流轉(zhuǎn)的，該流轉(zhuǎn)無(wú)效；而《土地管理法》第八十一條和八十二條規(guī)定：擅自將農(nóng)民集體所有的土地的使用權(quán)出讓、轉(zhuǎn)讓或者出租用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令限期改正，沒(méi)收違法所得，并處罰款，不依照本法規(guī)定辦理土地變更登記的，由縣級(jí)以上人民政府土地行政主管部門責(zé)令其限期辦理。通過(guò)該責(zé)任條款來(lái)看，沒(méi)有辦法用地審批和備案的應(yīng)給予行政處罰和限期改正，并確定沒(méi)有規(guī)定的合同無(wú)效。第三土地使用中的審批和備案是國(guó)家加強(qiáng)土地管理的一項(xiàng)制度，是節(jié)約用地和保護(hù)耕地的一項(xiàng)措施，依法簽訂土地流轉(zhuǎn)合同，盡管沒(méi)有辦理審批和備案，也并不能認(rèn)定損害國(guó)家和社會(huì)公共利益。因此，法律法規(guī)中關(guān)于用地審批和備案的規(guī)定屬于管理性強(qiáng)制性規(guī)范，而不是效力性強(qiáng)制性規(guī)范。
本案中，原告主張被告使用承租土地，分別違反了《土地管理法》第十一條、四十四條及《農(nóng)村土地承包法》第三十七條等規(guī)定中法律強(qiáng)制性規(guī)范，應(yīng)當(dāng)屬于無(wú)效合同，顯然理由不足，依法應(yīng)予駁回。
（作者單位：河南省鄭州市高新區(qū)人民法院）
