[ 王俊杰 ]——(2003-11-11) / 已閱16729次
遭遇“執行難”之后
湖南金健米業股份有限公司 王俊杰
[內容提要] 遭遇“執行難”之后,應該怎么辦？執行機構改革是關鍵，我國目前的執行現狀是進行執行機構改革的外在原因，執行權性質是我國執行機構改革的內在原因，那么執行機構改革的具體內容是什么？執行機構改革的發展前景如何？筆者在此作了粗淺分析。
[關鍵詞] 執行權 執行機構改革
[正文]
引言
基于“執行難”的現實情況，思索如何對執行體制進行改革才能充分應對“執行難”，使執行變得容易，于是對執行權的性質進行分析，并以此為基礎大膽構思執行體制的調整與重建。
對執行權的認識是以傳統的司法權觀念為基礎的，當初建立的執行體制沒有具體分析執行權的性質，模糊了其中行政權、司法權的區別與聯系，司法權的行政化是將執行權完全納入司法權體系的根本原因，同時這也就形成了現行的執行體制。
筆者認為：執行權雖是一種國家權力，但它與司法權、行政權有著根本區別，執行權并非一種單純的司法權或行政權，而是集司法權（執行裁判權）、行政權（執行實施權）于一體的權力，從國外的“三權分立”機制到我國國家機關分權行使國家權力，均表明這樣一個原則，權力性質不同，權力主體也應當有所不同，應根據權力的性質確定行使權力的機關。因此，執行權應分別由人民法院和專門執行機關行使，要改革統一由人民法院行使執行權的現狀，人民法院不應既擁有司法權，又擁有行政權，應當將執行實施權從人民法院所擁有的權力中分離。在國外也鮮見法院同時承擔執行裁判文書任務的現象。
一、我國執行現狀------執行機構改革的必要性
所謂“執行難”是指被執行人難找，執行財產難尋，協助執行人難求，應執行財產難動……，這是我國的一種獨特現象，當人民法院生效裁判送達當事人后，因種種原因該生效裁判規定的權利、義務內容難以實現。“執行難”現象，嚴重損害了國家法制體系的權威性，造成了民眾對國家法治現狀的“信任危機”。裁判文書成為“法律白條”，人們不禁要問，法律公正何在？法律威嚴何存？
究其根源，造成“執行難”的原因是多方面的，如執行權過于集中，人民法院集執行裁判權、執行實施權于一身；現實中執行機關常常受制于人、人民法院的“婆婆”太多；執行程序中缺乏公開性和透明度；當事人對執行人員具有雙重身份在心理上反感；人民法院負責執行的主要是文職法官，在執行實踐中特別是強制執行過程中顯然力不從心……等等諸如此類的因素都是造成目前執行現狀的直接原因。
目前，人民法院的執行工作采用的是“一條龍”式的工作模式，一個執行案件立案以后，一切由執行員包辦，如對財產采取強制措施，對妨害執行行為的處罰，對申請執行人、被執行人和案外人異議的處理，執行款物的交付等都由執行員負責，缺乏應有的監督和制約機制，這在客觀上必然導致執行權的濫用。而我國目前關于執行工作尚沒有一部完整的法律，有關執行工作的具體規定均散見于諸如《民事訴訟法》等法律、法規之中，最高人民法院于一九九八年頒布了《關于執行工作若干問題的規定（試行）》，對執行工作作出了相對全面的規定，但這只是司法解釋，在效力上并不及法律、法規，并不能從根本上、體制上解決問題。
因此，筆者認為要從根本上改變我國目前執行現狀，首要的問題就是改革我國現有的執行機構。執行機構作為人民法院的一個職能部門，已經日益顯現出它不合理的一面。因為，人民法院作為行使國家審判權的機關，只要依照法律對各種爭議做出肯定或否定性評價，至于怎樣落實這些評價，如何把權利落實到勝訴的一方，根本就不在其職責范圍之內。同時為了保證執行獨立、公正、高效，就必須改革現有的人民法院執行體系，將“平行管理”模式改為“垂直管理”模式，將執行權收歸專門的執行機構行使，由此從根本上解決執行難的問題，改變“債權人流淚，債務人陶醉”的現象。
二、執行權的探討------執行機構改革的可能性
從本質上看，執行權是利用國家權力的介入，從而實現私權權益的一種權力，它既不是完全歸屬于司法權，也不同于一般的行政權，其性質定位應是“相對司法權”。即：執行權是由于司法權衍生出來的，是司法權的繼續，是形成完整的司法權的一部分。在執行過程中，往往伴隨著各種“子爭議”的發生。例如，對妨害執行行為的處罰、對申請執行人、被執行人和案外人異議的處理、執行中止、執行終結、執行和解、被執行主體的變更等等問題，這些問題的解決均依賴于司法權的行使，這部分權利歸屬于執行裁判權，是執行權的一部分，但執行權又并非屬于完全司法權，在執行過程中，往往還有許多涉及當事人切身利益的執行措施，特別是在到強制執行時，這些執行措施是以國家強制力為后盾的一種行政權的表現，也就是說執行權是一種“相對司法權”。在此，筆者認為執行權分為執行裁判權、執行實施權，執行裁判權屬于司法權的一部分，應交于人民法院行使，而執行實施權則是屬于行政權的一部分，應由專門執行機構行使。
根據憲法及人民法院組織法的規定，人民法院是審判機關，行使審判權（含執行裁判權）。故審判權是唯一由人民法院行使的權力，也是人民法院唯一的權力，而執行權（主要指執行實施權）是以國家武裝力量作為后盾，體現法律強制力的一項重要的行政權，故而執行權應當分權行使。而我國目前由行使審判權的法官來行使執行權的做法，與古代由行政長官掌握司法權一樣，反映了我國諸權不分的法律傳統。這既不利于執行工作的開展，也不符合執行工作性質的要求。
事實上，司法裁判的執行，本身就是一項行政性質濃厚的政府事務。現實中，執行權交由人民法院行使，這樣易造成權利過于集中，不僅效率低，而且在機制上形成了司法腐敗的溫床，這與建設社會主義民主國家的要求背道而馳；人民法院是行使審判權的司法機關，其價值取向是追求司法公正，實行的是當事人主義，而執行工作其價值取向則是在執行依據生效的情況下，追求行政效率，實行的是職權主義，故而執行工作的性質也要求執行機構進行改革，要求執行中的裁判權與實施權相分離，兩種權力由兩個不同部門的人員來行使，這不僅克服了權力過于集中的弊端，而且會形成有效的分權制約機制。
執行機構的改革其主要內容就是執行權分權運行機制的建立，即將執行權劃分為執行裁判權和執行實施權，由不同的機構和人員分別行使。行使執行裁判權即作出評價、判斷是非，應當奉行中立、被動、公平的原則。而執行實施權的行使則是要求被執行人履行義務，以保護申請執行人的合法權益，應堅持積極、主動、高效的原則，非因法定事由不得停止執行程序。這不僅在理論上是可行的，而且在現實的條件下此項改革必能建立裁判、執行、監督既分離制約又協調高效的司法行政管理體制。
三、執行機構改革的具體措施
面對“執行難”各地人民法院出臺了相關的措施，如在人民法院內部對現在的執行庭進行改革設立執行局；人民法院實行執行申請權登記規定；推行“執行權運行陽光工程”等等，均為“執行難”的解決提供了積極的、行之有效的具體方法，但筆者認為這些措施均不能從根本上解決問題。
基于對執行權性質的分析、認識，筆者認為當前對執行機構改革著重點應該是：在人民法院以外單設專門執行機關，將執行實施權交由單設的專門執行機關行使。該機關的性質是行政機關，直屬國務院，主管全國的司法、行政執行工作，下設置一個主管司法裁判執行的司法執行局，并根據行政區劃在全國建立垂直領導的執行體系，由中央財政保證其運作經費，配備專門的執行人員，從組織保障、經費支持、人員配備等各個方面對執行工作予以保證。
在進行機構改革的的同時，制定專門的《強制執行法》，對執行工作從法律的角度予以規范，對執行工作中的具體問題作出明確的規定，使執行工作真正做到有法可依，在開展此項工作時可參照各地人民法院出臺的相關措施，如實行執行申請權登記規定，對當事人申請執行時實行先行登記，對暫時找不到被執行人或被執行人沒有可供執行的財產的，先行登記立案，中斷執行時效，同時專門執行機關可主動調查被執行人的財產情況，改變目前要求申請執行人提供被執行人的財產狀況的做法，從而減輕了申請執行人舉證責任，扭轉了申請執行人不利的法律地位，更好地保證了申請執行人的利益，維護了法律的尊嚴；而且還可參照《行政處罰法》，增加對重大執行行為的聽證程序，專門執行機關對于執行標的重大、采取對被執行人有重大影響的執行措施時應提前告知被執行人有要求舉行聽證的權利。對于當事人的聽證要求，專門執行機關應及時組織聽證活動，依據《強制執行法》進行公正裁決，當事人對執行行為不服應允許其向人民法院起訴，從而消除被執行人對執行行為的直接抵觸情緒，積極主動配合專門執行機關履行法律義務。
四、執行機構改革可能產生的問題及解決方法
如果將上述執行機構改革方案付諸實施，就必須修改如《民法通則》、《民事訴訟法》等相關的法律、法規，這就要求將執行機構改革與《強制執行法》的制定同步進行，同時將《民法通則》、《民事訴訟法》等法律、法規的修改結合起來，建立起獨立、完整的執行體系。
在執行機構進行改革，建立起專門執行機關后，人民檢察院的審判監督問題怎么處理呢？《民事訴訟法》第十四條規定：“人民檢察院對民事審判活動實行法律監督。”這里的“審判活動”應從廣義上理解，它不僅包括人民法院解決糾紛的訴訟活動，而且還包括人民法院行使執行裁判權的法律行為。審判權不僅僅包括糾紛解決權，還包括調查權、調解權、執行裁判權等一系列與糾紛解決這個主體性權力相關聯的權力，無論是主體性權力還是關聯性權力，都屬于人民法院依法產生的審判權能。人民法院的審判活動和行使執行裁判權的活動，統一受人民檢察院的法律監督。
五、執行機構改革的前景展望及發展
執行機構改革過程中，會遇到各種各樣的阻力，“執行難”說到底是法律實施過程中的問題，在執行過程中所遇到的困難正是在機構改革過程中所遇到的困難，那么為了解決“執行難”就必然會遇到這些問題。但執行機構改革的“陣痛”過后，必然是一片美好的藍天。
當事人拿到生效的裁判書，義務方如果沒有在規定的時間內履行裁判書所規定的義務，權利方則可在法定時間內向專門執行機關申請執行，專門執行機關接到申請后，了解被執行人的財產狀況，按照裁判書所規定的義務予以執行；如果被執行人暫時沒有可供執行的財產，則可由專門執行機關先行登記，待發現被執行人的財產后隨時執行；如果案外人提出執行異議，或出現執行中止、執行和解、代位執行等情況后，經執行人員提交人民法院進行裁判，再交由專門執行機關執行；對于執行標的重大、采取涉及被執行人的人身或其他重大執行措施時，應告知當事人有要求舉行聽證的權利，并應當事人的要求及時、公正的舉行聽證會；對于強制執行行為不服，當事人可向人民法院提出行政訴訟。這樣一個完整的執行過程得到實現，“執行難”問題也便迎刃而解了。
專門執行機構的發展，必然會導致執行機構的專業發展，最終結果必然是形成一個決策、執行、監督三權分立、高效運行的政府機制，整個社會形成一個良性的權力制衡架構。到那時決策公正、執行高效、監督有力，人們將有感“執行易”。
注：本文所議執行均指民事執行；
參考文獻：
劉漢才《司法警察行使執行權的思考》
湯維建《檢察機關應有權對民事執行程序進行法律監督》
馮琦 《解決“執行難”機構改革當先行》
游振輝《走出執行難的誤區》
《中國大百科全書》法學
趙海峰“法國民事強制執行法”《歐洲法律與經濟評論》
常怡“完善民事強制執行立法若干問題研究”《中國法學》
