[ 王德山 ]——(2012-11-1) / 已閱12943次
摘要：在食品、醫藥行業因產品質量問題而時常發生地域面積廣、受害人數眾多的侵犯消費者權益事件。遇此情形，往往是各地政府臨時動用財政為受害的消費者支付醫療等費用。但該種對受害者的救助存在不規范、資金無保證、救助不徹底等諸多弊端，我國急需建立一套完整的、長效的救助制度，即及時、有效地保護消費者的權益，又依法追究經營者的法律責任。因此，在食品、醫藥行業建立消費者救助基金，由中國消費者協會統一管理、統一使用，并賦予消費者協會向經營者行使代位追償權，追究經營者的民事責任，增強企業的社會責任感。
關鍵詞：群體傷害，消費者權益，消費者救助
引言
為保護消費者的合法權益，我國已出臺了一系列相關的法律、法規，其中包括《產品質量法》、《食品安全法》、《消費者權益保護法》等等，在消費領域基本形成了一個完整的法律體系。特別是《消費者權益保護法》（以下簡稱《消法》）作為一部與普通百姓日常生活息息相關的法律，明確規定了消費者享有的權利、經營者應當承擔的義務，在保護消費者權益，解決消費糾紛、打擊侵害消費者權益的違法行為等方面無疑發揮了重大作用。
但是，近些年在食品、醫藥行業因產品質量問題接連不斷地發生地域面積廣、受害人數眾多的大規模侵犯消費者權益事件（本文以下簡稱“群害事件”）。遇此情形，目前普遍的做法是各地政府臨時決定動用財政為受害者支付醫療費，給與暫時救助。但并沒有形成一套完整的長效救濟制度，這種情形畢竟不是也不能成為常態，且存在諸多弊端，特別是受害者的權益難以得到充分、有效的保護。因此，如何建立完整的救助制度，給受害者以較好地救助，及時、有效地保護消費者的權益，追究經營者的民事責任，是值得研究和探討的問題。
一、食品、醫藥行業中侵害事件的特點
我國在食品、醫藥行業時常發生群害事件，如，2008年發生的“三鹿奶粉”事件、2006年齊齊哈爾第二制藥廠假藥事件、2004年安徽阜陽的劣質嬰兒奶粉事件，等等。總結這些侵害消費者權益的事件，與其他行業中一般或者個案侵害消費者權益情形相比，具有如下特點：
（一）受害人數眾多
“民以食為天”，食品是每個人賴以生存和生活的必須品，醫藥也基本是每個病人的必須品，食品和藥品與人們的日常生活息息相關。因此，食用食品或使用醫藥的人數是社會大眾，產品質量一旦出現問題，便會發生大規模的侵權現象，受害人數眾多，即凡是食用該食品或醫藥的人都可能成為其受害者，群死群傷現象嚴重。而在一般侵害消費者權益的案件中，受害的消費者往往是某個人、某幾個人，人數非常有限，不具有群體性和群發性。
（二）地域范圍廣
在一般侵害消費者權益的案件中，無論是人身傷害還是財產損害，從地域的角度而言，受害者僅僅局限于某個地方的某個人，不具有普遍性。而由于食品、醫藥等產品采取現代化大規模工業化生產，銷售地域廣，因此，食品和醫藥行業產品質量一旦出現問題，受害者人數眾多，具有較強的群體性和群發性，受害者并非局限于某一個小小的地域范圍，而往往是跨地域跨省市，地域范圍極為廣泛。如“三鹿奶粉”事件就是典型的例子。
（三）侵害人的生命健康
由于食品和藥品是人們賴以生活和生存的必需品，而且食品和藥品均是進入人的體內。食品質量一旦出現問題，將直接導致人們發生疾病，而藥品本來是治病救人，但劣質藥品不但不能治病，反而延誤或者加重病情，甚至致人于死地。因此，食品和藥品出現質量問題，將直接侵害人的生命健康權，后果嚴重。而其他產品質量問題并非都一定侵害人的生命健康權。
總之，在食品和醫藥行業，產品質量發生問題，受害者人數眾多，甚至出現群死群傷現象，加上地域范圍廣泛，其所造成的后果極為嚴重，有時在社會上會給人們造成恐慌現象，嚴重影響人們的日常生活甚至是生產。
二、政府為消費者支付醫療費的弊端
目前，一旦發生群害事件，往往是各地政府臨時決定為受害者支付醫療費。地方政府為受害者支付醫療費，對于受害者及時給與救治，安撫民心，穩定社會秩序和工作秩序具有重要意義和作用，體現了黨和政府對百姓的關心、體貼。但這種做法畢竟不是也不能是常態，存在許多弊端。
（一）財政款項支出不規范
根據《預算法》規定，各級政府每年進行財政預算和決算。如果當地財政預算中沒有該項開支，當遇到群害事件發生時，政府臨時決定為受害的消費者支付醫療費，從法律的角度，應當對預算作出調整。而調整預算需履行法定程序，否則，政府作出的決定將有悖于法律規定，為受害的消費者支付醫療費缺乏規范性。當然，目前各地政府對于財政支出存在諸多不規范之處，但從嚴格依法行政的角度出發，財政支出應當遵守法律規定，且從長遠看，隨著我國法制的不斷發展和完善，政府應當依法行政，包括財政支出。
（二）有悖于公平原則
第一，對非群害事件的受害者不公平。政府為群害事件中受害的消費者支付醫療費等費用，但對于非群害事件的消費者在使用商品或者接受服務時，如果其人身受到損害的，即使商家或生產廠家未給與賠償（依法不應賠償的除外），也極少由政府為受害者支付醫療費的情形。同樣是消費者，同樣受到人身傷害，而政府未為其支付醫療等費用，顯然有失公平。
第二，對納稅人有失公平。財政款是納稅人的錢。生產假冒偽劣產品的企業導致消費者的人身或財產受到損害，依法本應由該企業承擔相應的法律責任，其中包括賠償受害者醫療費等費用。但是，政府用財政款項為個別有過錯的企業代為支付醫療費，對于納稅人來說，顯然是不公平的。而截止到目前，還未看到政府向過錯企業進行追償支付的醫療費等費用。事實上，在此情形下，企業變相轉嫁了民事責任。政府（本質上也就是無故的納稅人）為企業的過錯承擔了不該承擔的民事責任。
（三）轉移法律責任，放縱經營者生產假冒偽劣產品
如前所述，生產假冒偽劣產品的企業導致消費者的人身或財產受到損害，依法本應由企業承擔相應的法律責任，賠償受害者醫療費等費用，但該費用卻由政府出錢了事，且政府往往放棄追究經營者的民事責任。這對于生產、銷售假冒偽劣產品的經營者來說，消除了其后顧之憂，放縱其生產假冒偽劣產品，侵害消費者，無疑是一種變相鼓勵，破壞了法律秩序和市場秩序。
（四）救助資金無保證，救助不徹底
第一，政府對于受害的消費者支付醫療等費用，僅僅是一種應急措施而已，遇事臨時決定。正因如此，在事件發生后，而且多數是在媒體公開曝光后，出于社會輿論和壓力，為了安撫受害者，穩定社會秩序，地方政府臨時決定為受害的消費者支付醫療等費用。正因如此，救助資金沒有任何保證，一旦政府“斷供”，醫院也不愿意繼續為受害病人繼續治療（醫院對受害者不負有免費治療的法定義務），使得受害者陷入困境，無法繼續醫治。實踐中，政府支付醫療費確實存在“風平浪靜”過后不再理會受害者的情形。
第二，從實踐看，企業一旦發生群害事件，多數企業由此而破產倒閉，企業根本無力承擔眾多受害者的巨額的賠償責任。受害者的人身傷害如果在較短的時間內及時治愈，政府出錢了事。但是，如果受害者需要長期治療，尤其是留下較嚴重的后遺癥，甚至個別受害者喪失勞動能力等情形，后續的治療費、生活費等將出現嚴重問題。政府為受害者支付醫療費往往是暫時性的，解決一時之急，很難也不可能為受害者無限期地支付醫療費用。因此，政府行為并不能徹底解決受害者的相關問題。
第三，消費者難以追究經營者的民事責任。政府支付醫療費之后，并未追究經營者的民事責任。而每個受害者追究經營者的民事責任存在維權成本高，異地訴訟難、執行難等各種難題，因此，消費者不得不自認倒霉。
第四，政府部門并沒有制定一套針對受害者進行救助的完整、長效制度，各地政府根據自身的財力等情況臨時作出相應的決定，具有較強的隨意性。因此，該種情形的救濟制度難免出現救助不規范、資金無保證、救助不徹底等諸多弊端。
三、產品責任強制保險的缺陷
針對群害事件，有人建議比照“交強險”，在消費者領域實行產品責任強制保險。筆者對此持不同看法。首先，保險公司是以營利為目的的企業法人，在設置產品責任強制險時，必將出于自身利益的考慮，作出許多對消費者不利的規定或約定，如，賠償限額、免賠責任等諸多不利于消費者的條款，難以起到充分、有效保護消費者權益的作用。目前這類缺陷確實已在“交強險”中有所暴露。其次，由于保險公司工作人員眾多，實行產品責任強制保險將會增加運營成本，必然降低賠償數額。最后，實際理賠過程中，理賠程序復雜，手續繁瑣，不利于及時、有效地保護消費者的權益。第四，產品責任強制險僅僅解決了部分賠償的保證，即避免企業應該賠償而無能力賠償問題，實質上是產品責任的合法轉移而已，并未解決消費者維權成本高以及維權程序或者過程中的相關不利于消費者的問題，使得消費者的權益可望而不可及。總之，產品責任強制保險同樣不利于及時、有效保護消費者的權益。
四、食品、醫藥行業消費者救助基金制度
基于目前上述救助方式的諸多弊端，我國有必要建立一套完整的救助制度和措施，使得社會救助有法可依，充分有效地保護消費者的合法權益，同時能夠穩定社會生產秩序和生活秩序，利國利民。對此，筆者認為，我國可在食品行業和醫藥行業建立和實施消費者救助基金制度。
之所以在食品行業和醫藥行業建立消費者救助基金制度，主要是基于該兩種行業本文上述所談的特殊性，一旦產品出現質量問題，受害者具有社會普遍性，地域廣、受害人數眾多，且均是人身受到損害。而其他行業生產的產品一般不會發生群死群傷情形，受害者多數是個案，且損害后果并非都是人身傷害。因此，筆者建議，該兩種行業有條件、有必要建立消費者救助基金制度。
（一）食品、醫藥行業消費者救助基金的籌集
建立消費者救助基金制度，筆者建議，可以從以下幾個方面進行籌集救助基金：
1、食品和醫藥企業繳納。凡是生產食品和醫藥的企業，根據其產品出廠數量，按銷售額的一定比例進行繳納。具體繳納比例，應經過調研，總結最近幾年發生的傷害案件中所需要的大致醫藥等費用，經過嚴格測算，核定全國各企業應繳納的具體比例。
繳納環節設置在企業的產品出廠銷售時為宜。為了減少征收成本，可以委托稅務部門在征稅時代為征收，然后劃轉到基金賬戶。
對于企業繳納的部分，為了盡可能地減輕企業負擔，并鼓勵生產優質、合格產品，筆者認為，在下列情形下，可以降低繳納比例或者予以免除：（1）某一企業在當年沒有發生因產品質量問題而損害消費者權益的案件，以后年度可以降低其繳納比例；（2）同一企業繳納的數額已達到一定的數額，且沒有發生因產品質量問題而損害消費者權益的事件，可以免除其繳納救濟基金義務。在一定條件下，減免企業繳納救濟基金制度，不但可以減輕企業負擔，更重要的是鼓勵企業生產優質的產品，注重產品質量，關注消費者的權益；（3）全國消費者基金總額已達到一定的數額，可以考慮降低或免除所有企業繳納義務，以減輕企業負擔。但對于因產品質量問題而發生侵害消費者權益的企業（經過法院的判決，由企業對消費者承擔法律責任者），在以后的一定年限內不予以減免。
2、政府撥付一部分。進行社會救助是政府義不容辭的一項責任，為了體現稅收取之民用之于民，同時也是為了社會穩定，建立和諧社會，政府撥付一部分社會救助金也是理所應當。
3、社會公眾捐贈。國家應鼓勵企業或者個人等社會各界向救助基金捐款。
4、食品和醫藥企業賠償金。即企業因生產假冒偽劣產品而給消費者造成傷害，由此依法應當給與的賠償，消費者協會代位追償所得的賠償金，歸入社會救助基金。關于此點，本文將在后面詳細論述。
（二）食品、醫藥行業消費者救助基金的管理
為了消費者救助基金的合法、合理使用，能夠真正保護消費者的權益，給受害的消費者以及時有效的救助，消費者救助基金的管理、使用和監督是極為重要的。為此，筆者建議，在中國消費者協會設置專門賬戶，且全國設置一個專門賬戶，全國統一管理，統一使用。之所以僅在全國設置一個賬戶，統一管理和使用，主要理由是：
第一，便于籌集救助資金。我國目前各地經濟發展狀況各不相同，東部與西部、沿海與內地，經濟發展存在較大差異。如果消費者救助基金以省或市等各行政區域為單位，進行地域分割，或者將食品和醫藥進行行業分割，全國各地分別設置消費者救助基金，將會導致各地救助基金數額或者行業數額極為有限，基金數額多寡不一，差距很大。其結果欠發達地區的救助能力非常有限，不利于保護消費者權益，最終影響到對受害者的救助效果。
第二，便于資金的合力適用。如上所述，以地域或行業進行分割，一方面各地籌集的救助基金數額地區差異較大；另一方面，“化整為零”，導致各地基金數額極為有限，難以形成有效合力，直接影響到對受害者的救助能力和救助效果。另外，如果各地均設置基金，將出現救助基金使用各自為政，救助基金的管理和使用將會出現混亂情形。若以全國為單位，不分地域、不分行業，可以集中有限的財力，形成有效合力，其救濟效果遠遠高于某一地方的救助。
第三，公平負擔。救助基金主要是通過按照食品、醫藥企業的生產銷售額一定比例進行籌集。但是，食品、醫藥企業在全國各地分布不同，發達地區與不發達地區具所繳納的救助基金有較大的差異。而多數產品是跨地域銷售，受害者與經營者未必都在同一地區，且各地受害者的多寡不一，因此對于基金的使用將會產生較大影響。因此將出現產品責任人與基金發放不同地的情形，長此以往將會出現不公平等情形。而救助統一籌集、統一使用可以使得救助基金的籌集與使用的公平與合理，責任與負擔相一致。
第四，便于行使代位追償權。筆者主張，消費者協會使用消費者救助基金為受害的消費者支付醫療等費用后，賦予其向經營者的代位追償權。如果各地分別設置消費者救助基金，對代位追償權的行使產生不利影響，并出現累訟，增加維權成本。
（三）食品、醫藥行業消費者救助基金的監督
為了消費者救助基金的合法、合理使用，避免不合理、不規范的開支，特別是避免腐敗問題的出現，切實維護消費者和社會公眾的權益，必須設置切實有效的監督機制。一方面，建立完善的監督制度和體制，另一方面，各相關機構或部門應依法履行監督職責。對于救助基金的監督，政府有關職能部門，如審計、民政、監察機關等有權依法對基金的管理和使用予以檢查和監督。除此之外，社會公眾監督也是行之有效的監督、救助基金的管理部門應當每年通過媒體向社會公布收支情況，使社會公眾對基金的收支充分知曉，置于社會公眾的監督之下，公開、公平和公正。
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