[ 高仁波 ]——(2012-11-2) / 已閱10836次
（三）欠缺完整的法律體系和統一的執法主體
首先，現行的農村金融法律法規多是在特定的歷史條件和政治背景下制定的，頭痛醫頭腳痛醫腳，具有較強的應急性與局限性，缺乏長遠的制度設計與規劃，無法有效應對激流勇進的農村金融組織改革大潮中出現的新問題、新情況。其次，立法機關的規定較為嚴格，地方行政立法的位階要求較高，向上請示的手續繁瑣、效率不高，地方政府很難靈活、主動、及時地制定當地的應急性行政條例和辦法。再次，現有法律法規對農村非正規金融組織的執法主體的規定比較分散，甚至在同一層級的行政區劃中，公檢法、行政機關及其派出機構都被賦予了執法、監管的職權。因而，很難避免“有利可圖的爭著管，無關緊要的推皮球”，極易導致諸如超越職權和濫用職權之類違法執法的負面效果，最終導致執法一方與被執法一方之間強烈的抵觸情緒與逆反心理，很大程度上損害了農村金融法制的健康發展。
三、新農村非正規金融組織法律規制與路徑優化
從發達國家來看，即使經濟已發展到一定的水平，正規金融制度安排與非正規金融制度安排都是并行存在的。我國目前大部分農村地區經濟比較落后，農民收入水平還很低，農村金融的法律制度安排要考慮到這一現實情況，一方面，理解農村金融市場短視現象產生的綜合背景，將人的問題制度化，從制度框架的設計與規劃中尋求“三農”問題解決的最優路徑；另一方面，走出原來“打擊、圍堵”的管制誤區，學習“疏導、鼓勵”的管理藝術與服務態度，有條件地允許非正規金融組織的存在和發展，為農戶和農村中小企業參與各類非正規金融組織提供優良的法制環境。
（一）完善農村金融組織內部控制機制，從源頭入手排解信用風險危機
我國農村非正規金融組織的生成，從根本上講是由金融制度安排的內部缺陷造成的。
1. 完善農村金融組織內部控制機制。內部控制是金融機構為了有效地進行業務經營和管理活動而制定并實施的一系列相互聯系、相互制約的程序、措施、手續和方法的總稱，是金融機構內部的一種自我約束、自我調節的管理機制。完善的內部控制體系需要穩健的經營方針和內部人員的合理安置。應要求金融機構對內部控制人員加強現代科技手段、新法規、新制度、新金融工具等內容的培訓，提高內部稽核人員的業務素質，消除內部控制知識的“盲區”。由于現代風險識別、評估是一門技術性非常強、非常復雜的工作，加強內控員工的素質教育和技能培訓，提高他們對風險管理的新技術、新方法的掌握程度是必要的。經過專門訓練的內控人員應能夠根據新出現的投資機會來評估貸款風險。
2. 設立配套的存款保險制度，成立私人部門貸款擔保機構。溫家寶總理在2004年全國銀行、證券、保險工作會議的講話中就要求，人民銀行要“探索建立存款保險和投資者風險補償機制”。任何形式的金融組織的存在都有一定的風險，非正規金融由于其本身的缺陷更是如此。目前有近70個國家和地區先后建立了存款保險體系，主要發達國家都有比較完善的存款保險制度。由成員銀行分擔個別金融機構經營失敗風險，是國際上通行的做法。實踐證明，良好的存款保險制度，在提高公眾對金融機構的信心、形成有效的市場退出機制、減輕政府負擔、降低金融風險、維護金融安全等方面發揮了巨大作用。[8]
（二）完善農村金融立法，適時推進農村金融法制化
目前我國的非正規金融還處于一種無序狀態，隱藏著巨大的金融風險。因此，引導和規范非正規金融的資金流向，充分發揮非正規金融在農村反貧困中不可替代的作用，需要我們建立一套嚴格的法律保障。
1．借鑒西方先進金融組織形式，盡快完善我國農村非正規金融立法。在美國、香港、南非等發達地區，都有對貸款機構和小額信貸的特殊管理，比如美國的《農業信貸法案》、《聯邦農業貸款法案》、紐約州的持牌放債人監管辦法，香港的《放債人條例》以及南非的高利貸豁免法等。我國目前所涉及的法律法規內容還過于粗疏，還沒有一部完整規范的非正規金融法律。借鑒國外的經驗，我們要盡快制定《非正規金融法》、《放債人管理條例》、《合作金融法》等法律法規，明確界定非法吸收公眾存款、非法集資和正常的非正規金融的界限，對資金來源和運用符合相關法律法規的非正規金融行為給予認可，賦予其合法地位。
2．對農村金融立法進行類型化規制，明確各種農村金融組織類型的法律地位，取締涉黑金融，構建一體化農村金融市場法制體系。首先，應該承認正當合理的民營金融組織的合法地位，允許民營資本進入農村金融，發展地方民營中小型金融機構，增強對農村經濟的資金支持；其次，適時推進民間金融法制化，開創新型金融組織形式。發展和培育私營性、股份制非存款型金融機構，允許投資者以自有資金在農村經濟的特定領域進行投資。這樣不但可以填補正式金融安排留下的市場縫隙，也可以將非正式金融有效納入統一的監管之中。
3．規范金融利益糾紛的法律解決途徑，疏通權利救濟的維權通道。通過對非正規金融組織的參股、控股、設立、經營、行業管理、市場監督、債權債務處理、退出等做出具體的法律制度安排，引導非正規金融為農村經濟發展和農民脫貧致富服務。確保任何一方利益關系人的合法權益受損時，能夠得到及時、有效、便捷的法律救濟，使司法機關在處理該類案件時有法可依，從而達到彌補民間信義機制約束不足的缺憾。
（三）構建和諧行政的服務型政府，建立完善非正規金融監管體系
治理之道在于“疏”，而不在于“堵”。2010年1月31日，中央一號文件《關于加大統籌城鄉發展力度進一步夯實農業農村發展基礎的若干意見》對內明確提出了“加快培育村鎮銀行、貸款公司、農村資金互助社，有序發展小額貸款組織，引導社會資金投資，設立適應‘三農’需要的各類新型金融組織”的要求。21世紀是和諧行政法律關系發展的憲行時代，我們在讓農村非正規金融法制化的同時，還必須處理好合法性與合理性之間的關系。非正規金融的特點決定了它在迎合農村金融需求方面有其獨特的制度優勢，在許多方面比正規金融制度安排更為有效。因此，我們應當從執法理念和實踐中，提高金融組織形式的靈活性及適用性，放松管制的門檻，做好從“管制”到“服務”的角色轉換。而完備的非正規金融監管體系，可以定期采集非正規金融活動的信息，適時向社會披露信息和揭示風險，立即禁止和懲處被確鑿證實具有很大社會危害的活動，形成風險自負與風險內斂機制。健全監管指標體系和風險監測預警體系，加快改進信息披露制度的步伐，增強信息披露透明度，提高社會監督力度和市場約束能力；同時加強資本、公司治理、內部控制等重點領域監管，將政府的外部監管和金融業的行業自律有機結合，構筑監管體系的雙道防線。
結語
農村金融機構準入立法既要促進農村金融機構為農村提供有效的服務，又要促進農村金融機構保持自己的可持續發展。農村金融需求不符合金融資本逐利的規模性、交易連續、風險可控的要求，很難盈利，但金融機構的可持續發展又要求其必須盈利。在加速城鄉統籌試點市縣金融網點建設、開展金融產品創新的同時，作為統籌城鄉的一個重要方面，還應形成一種政策性農業保險支持和商業性農業保險相結合的格局，在統籌城鄉試點市縣擴大政策性農業保險范圍，將所有種植業及重點養殖品種納入保險范圍，并補貼參保農戶，在類似領域，各類金融機構都是大有作為的。因此，要解決非正規金融所帶來的種種問題，就要消除金融抑制，實行利率市場化，增加金融理財產品的有效供給，促使居民家庭理財工具多元化，進而實現我國農村非正規金融的可持續、健康發展。
參考文獻
[1] Isaksson. The Importance of Informal Finance in KenyanManufacturing， the United Nations Industrial Development Organization[D]. SINWorking Paper，2002:1-26.轉引自錢水土，俞建榮：《我國農村非正規金融制度：演進路徑與政策規范》，《商業經濟與管理》2007年第2期。
[2] 嚴格意義上的非正規金融組織與民間金融組織的劃分標準不同。前者主要是指游離于正式監管之外的金融組織；而后者是對于官辦金融而言的，僅僅從資金來源上作了區別，例如民營銀行的出現，部分民間金融組織已經發展為正規金融組織的一部分。
[3] 參見[美]愛德華•肖:《經濟發展中的金融深化》，上海三聯書店1988年版，第22-23頁；[美]羅納德•麥金農:《經濟發展中的貨幣與資本》，上海三聯書店1997年版，第16頁。
[4] 吳越： 經濟憲法學導論——轉型中國經濟權利與權力的博弈，法律出版社2006年版，前言第4頁。
[5] [日]美濃布達吉著，黃馮明譯：《公法與私法》，中國政法大學出版社2003年版，第75頁。
[6] 張淑芬教授將憲政經濟法學制度分為利益和諧制度、資產確認制度、財富配給制度和社會助益制度，本文即是據此分類展開分析。參見張淑芬：《憲政經濟法學》，中國政法大學出版社2006年版，第227-243頁。
[7] 韋爾伯•施拉姆：《大眾傳統媒介與社會發展》，華夏出版社1990年版，第123頁。
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