[ 陳文華 ]——(2012-11-7) / 已閱5106次
修改后民訴法第55條規定:“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”首次以立法形式確立了民事公益訴訟制度，它是對民事訴訟程序制度的一大突破，具有里程碑式的意義。
一、確立多元化的原告主體
此次民事公益訴訟制度，突破了傳統民事訴訟原告是與本案有直接利害關系的公民、法人和其他組織的條件，把原告主體確立為與本案無直接利害關系的“法律規定的機關和有關組織”兩種類型。
對“法律規定的機關”的理解。一是海洋環境監督管理部門是目前唯一法定的原告主體。根據海洋環境保護法第90條第2款規定:“對破壞海洋生態、海洋水產資源、海洋保護區，給國家造成重大損失的，由依照本法規定行使海洋環境監督管理權的部門代表國家對責任者提出損害賠償要求。”賦予行使海洋環境監督管理權的部門提起環境民事公益訴訟權利，海洋環境監督管理部門因此成為第一個擁有民事公益訴訟原告資格的機關。二是其他機關的原告資格必須獲得法律的直接規定。根據民事公益案件的類型，與損害社會公共利益范圍相對應、承擔相應監管職責的行政職能部門應當有權成為該類案件的原告主體，如侵害眾多消費者合法權益的案件，質量監督管理部門、藥品食品監督管理部門、工商行政管理部門等可享有原告資格;損害國有資產的案件，賦有監管國有資產職責的部門可享有原告資格。當然，這些機關的原告主體資格需要得到相關法律的確認。三是檢察機關的原告資格有待法律明確。目前，就“法律規定的機關”是否包含檢察機關存在不同觀點。筆者認為，修改后民訴法進一步強化了檢察機關的法律監督權，對民事法律監督權的方式和范圍予以拓展。在民事領域，檢察機關可基于法律監督權對損害國家利益、社會公共利益的行為進行必要的制裁和制止，可依據修改后民訴法第208條規定對生效的裁判和調解書提出檢察建議和抗訴，至于是否以原告身份來制止損害國家利益、社會公共利益的行為，延伸至民事公益訴訟領域內，還需要得到法律的進一步明確和完善。
對“有關組織”的理解。從有關團體修改為有關組織，主要基于組織的外延顯然比團體的要大，組織包括了社會團體、民辦非企業單位和基金會三種類型，哪些組織能真正成為民事公益訴訟原告，可區別對待:第一，帶有準官方性質、行使部分政府管理職能的社會團體，可以基于其相應的職能成為原告主體，如消費者協會。第二，無行使政府管理職能的社會團體，根據不同社會團體登記的章程、宗旨及業務范圍的不同，可以認為人民群眾團體、學術研究團體基本不具備原告主體資格，以維護社會公共利益為宗旨的社會公益團體依據其登記的業務范圍則有權提起民事公益訴訟，如民間環保組織。第三，民辦非企業單位盡管具有非營利性的屬性，但它是以從事社會服務為基本宗旨、以依法收取合理的費用為來源、以主要發展教科文衛體事業為目的的組織，一般不能成為原告主體，個別民辦非企業單位的業務范圍與民事公益訴訟所保護的社會公共利益范圍相同或近似的，可以成為公益訴訟的原告。第四，基金會的宗旨是通過無償的資助，促進社會的科技、文化教育事業和社會福利救助等公益性事業的發展，典型的以錢行善的組織，一般不具備成為原告主體的條件，但其可以資助其他組織提起民事公益訴訟。
二、構建“發展式”的案件類型
基于公共利益內涵不確定性、外延不斷發展的特質，修改后民訴法對于哪些可以成為民事公益訴訟的范圍，或者說確立哪些案件類型采取了列舉加兜底式的構架，在確立兩種具體的民事公益訴訟案件類型的同時，又以兜底形式為民事公益訴訟的受案范圍和案件類型提供了發展的空間，是一種“發展式”的規定，比較契合中國的實際情況。
從列舉的法定兩種具體的案件類型來看，污染環境案件已成為司法實踐中最常見的公益訴訟類型。隨著經濟快速發展引發的污染環境行為激增與大眾環保意識不斷增強之間矛盾對立的加大，提起污染環境民事公益訴訟案件的數量也大量增加。準確定性污染環境案件，必須準確把握污染環境行為的內涵和外延，厘清幾重關系:第一，污染環境行為并不是一個狹隘的、純粹的污染行為，它既可以是一種污染行為，也可以是一種破壞行為，或者是污染和破壞行為的重疊;既可能是人為因素，也可以是人為、自然雙重作用的結果;第二，污染環境的種類多樣，包括水污染、大氣污染、土壤污染、噪音污染、光污染、放射性污染等種種;第三，破壞環境行為既包括對自然資源的破壞，還包括對融入自然環境并成為自然環境組成部分的歷史人文資源的破壞，如名山上歷代修建的寺廟;第四，對環境污染和破壞的危害既可以是已經造成的損害，也可以是潛在的危險。
侵害眾多消費者合法權益案件則成為近年興起的另一種公益訴訟案件。這類案件往往因壟斷和不正當競爭而生，以行政干預、獨享資源等形式而破壞市場秩序，從而最終侵害廣大消費者的合法權益，現在出現一般商業行為侵害眾多消費者權益的趨勢。
除了列舉的兩種具體案件類型，哪些可以成為發展式的案件類型，就目前司法實踐情況而言，至少可以考慮以下兩類:一是侵害國有資產案件。侵害國有資產現象已成為一大突出社會問題。對于用各種手段將國有產權、國有資產權益以及由此而產生的國有收益轉化成非國有產權、非國有資產權益和非國有收益等諸多侵害國有資產案件，應成為民事公益訴訟的范圍。二是嚴重違背社會道德、損害公序良俗的民事案件。民法通則第7條規定:“民事活動應當尊重社會公德，不得損害社會公共利益，擾亂社會經濟秩序。”因此，一些民事行為，形式上侵害個體利益，實質上還損害了公序良俗，破壞了社會公德，對這類對社會產生較大影響的民事行為，提起民事公益訴訟以保護良好的社會道德和維護良好的公序風俗符合民法基本原則。
三、檢察機關的定位
在現行法律框架下，我國檢察機關還不能直接成為民事公益訴訟的原告，擔負制裁損害社會公共利益的監督者。但這并不意味著檢察機關在民事公益訴訟制度的推進中不發揮作用，檢察機關可以充分利用自身職能，發揮所積累的民事公益訴訟經驗，幫助法律規定的機關和有關組織當好原告。
一是提供線索來源。檢察機關既可以接受社會舉報和控告的線索來源，也可能在自身履職過程中發現案件線索，檢察機關可以為公益訴訟的順利開展提供有益的案件線索。
二是移交證據。檢察機關自身履職過程中自行發現并依法采取強制措施，如查封、扣押等手段形成的證據，可以移交給其他機關和有關組織作為其提起公益訴訟的證據和依據，但檢察機關不能應其他機關和有關組織的請求而幫助其固定證據。
三是督促起訴，對于負有監管職責的機關發現污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為后，不積極、不主動地履行監管職責，檢察機關可以基于法律監督者的職責督促有關機關提起公益訴訟。
四是抗訴和再審檢察建議。發現公益訴訟案件的裁判或調解書損害社會公共利益的，檢察機關應依職權主動提出再審檢察建議或者抗訴，不受當事人是否申訴的約束。
(作者為全國檢察業務專家，江西省新余市人民檢察院副檢察長)
