[ 劉志勇 ]——(2012-11-7) / 已閱28330次
公益訴訟的主體 范圍及程序研究
景縣人民檢察院 劉志勇
摘要：民事公益訴訟模式取決于一國的法律傳統和司法政策，新模式的導入為民事訴訟形式的創新提供了契機。在目前代表人訴訟被擱置、集團訴訟短期無引入可能的背景下，我國民事公益訴訟應采取民事公訴為主導，實驗性訴訟、團體訴訟和公民訴訟為補充的模式選擇路徑
關鍵詞：公益訴訟 主體 范圍 程序
對于公益訴訟是什么，在實務界和理論界內部和相互之間尚未達成共識。實務部門推動公益訴訟的主要是檢察機關，它們大多主張的是民事公益公訴（或稱為民事公訴）。在理論界，訴訟法學者分別從民事公益訴訟和行政公益訴訟兩個方面進行著獨立的研究，分別給出了民事公益訴訟或行政公益訴訟的定義。不過也有論者對公益訴訟下了較為完整的定義，但是在具體的論述中往往只是針對公益訴訟的民事公益訴訟或者行政公益訴訟展開討論。在國外有“public interest litigation”這種訴訟活動，可以意譯為“公益訴訟”。在中國廣泛使用的“公益訴訟”術語并不是一個法律意義上的概念，迄今為止學術界還沒有統一的認識。筆者認為公益訴訟應包括民事公益訴訟和行政公益訴訟，這是按照適用的訴訟法的性質或者被訴對象（客體）的不同劃分的；修正后的《民事訴訟法》第五十五條規定：“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為，法律規定的機關和有關組織可以向人民法院提起訴訟。”法律首次明確了民事公益訴訟制度。
一、公益訴訟的主體
民訴法規定的公益訴訟制度，主要包括案件范圍和起訴主體。對案件范圍的規定，限于污染環境、損害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為；起訴主體限于法律規定的機關和有關社會團體。在現行法律中，唯有《海洋環境保護法》對行使海洋環境監督管理權的部門成為公益訴訟主體做出了規定，其他國家機關及社會團體能否成為公益訴訟的主體，法律未作明確。
1.檢察院提起的民事公訴
就立法層面而言，現新的法律明確了民事公益訴訟制度，但還沒有正面規定行政公訴權。從我國民事檢察實踐來看，從1991 至今，各地人民檢察院依據憲法、民訴法的精神以及學理見解，單獨提起了不少民事公訴案件，最高人民檢察院也曾一度將民事公訴作為全國檢察機關民事檢查監督的重點之一，鼓勵和倡導各地檢察院大膽進行民事公訴制度的試點，此間也出現了不少成功的案例。民事公訴的范圍主要集中在國有資產流失案件、環境污染案件中的停止侵權之訴、制止壟斷行為和不正當競爭行為的案件以及其他損害國家或社會公共利益宜由檢察機關提起訴訟的案件（如國旗案件）。實踐中，檢察機關在對國有資產流失案件提起民事公訴方面進行了積極的探索，已取得了積極的效果。1997 年發生的全國首例民事公訴案即為國有資產流失案件。該案的案情是：河南省方城縣工商局將一處國有房產違規低價出售給湯某。方城縣檢察院為阻止國有資產流失，以原告身份于7 月1 日起訴，請求法院確認國有資產買賣合同無效；12 月3 日縣法院判決，支持檢察院訴訟請求，并確認兩被告間的買賣合同違法無效。判決后兩被告沒有上訴，判決在法定時間生效，方城檢察院挽回國有資產流失的行動達到預期目的。.李浩教授對國有資產流失案件中賦予檢察機關民事公訴權的原因進行了中肯、縝密的分析，他指出：在國有企業改制過程中，造成國有資產流失是通過合同這一合法形式完成的，由于交易雙方存在著惡意串通，并且國有企業負責人和受讓產權的私營企業主都是交易的受益人，因此他們肯定不會要求去確認合同無效。國有企業的（行政） 管理部門一般也不會去要求法院確認合同無效。國企負責人侵吞國有資產一般都有周密的計劃，把各個環節做得天衣無縫，因此當地政府的主管部門很難發現其中的問題。再加上改制又是符合中央確定的改革精神的，因此政府有關部門很容易受蒙蔽，同意上報來的改制計劃。改制完成后，即使有人舉報改制中國有資產流失，政府有關部門也不會去深究，因為改制方案是經過他們審查并批準的，查出問題來等于是往自己臉上抹黑。國有企業的職工雖然利益受到直接的損害，但他們在法律上并不能代表國有企業，所以也無權向法院提起訴訟。而如果沒有人向法院提起訴訟，主張轉讓資產的合同無效，受讓人占有國有資產便仍然是一種合法的占有，流失的國有資產就無法追回。賦予檢察機關提起訴訟的權力是解決這一問題的有效辦法。檢察機關是國家的法律監督機關，維護國家利益和社會公共利益、消除違法狀態是其本來的職責。檢察機關有法定的調查權，與產權轉讓又無利害關系，因而能夠通過獨立、公正的調查取證查清造成國有資產流失的重重黑幕。在我國，檢察機關居于法律監督者的特殊的憲法地位，法律監督是檢查機關根據憲法授權，依法行使檢察權，保障國家法律統一、正確實施的專門性活動。公訴權、對職務犯罪的偵查權和對普通刑事犯罪案件偵查的指導及監督權、對訴訟活動和執行活動的監督權等具體職權，是法律監督權的基本內容和形式。檢察機關進行法律監督，既可以通過訴訟的方式進行，也可以通過非訴訟的方式進行。其中，檢察機關基于國家授權或法定情形，代表國家利益或社會公共利益對某些民事公益案件向法院起訴或參與訴訟的權力，即民事公訴權。公訴權的行使本質上都是以公益為基礎的，并不以刑事公訴權為限，還包括民事公訴權和行政公訴權，通過民行公訴權的行使促進民法、行政法在我國的實施。
2、政府機關提起的公益訴訟在中國
由政府機關通過提起公益訴訟的方式維護國家利益和社會公共利益，學術界普遍持反對的觀點。人們認為，按照我國現有國家機關權力結構和職能分工，行政機關是國家和社會公共事務的管理者，是社會公益的代表，公眾利益受到侵害時，應當由行政機關通過行政執法予以追究。為了對社會進行管理，國家設置了為數眾多的行政管理機關，幾乎每一項社會事務都有相應的行政機關來進行管理。相對人實施了損害國家利益或社會公共利益的行為，自有負管理職責的行政機關進行追究。這些負管理職責的行政機關不僅人員多，而且與被管理的相對人距離近，他們能夠發現違法行為并且及時進行追究。由行政機關通過行政執法追究違法者的責任，相對于民事訴訟而言是一種更有效率的制度安排。這種觀念的確有一定的道理，但是，在行政機關管理的社會公共事務中，有些涉及到與公共事務有關的私權關系和私權爭議，如果簡單粗暴地動用行政管理權來處理這類事務，會嚴重損害相對人的實體利益和程序利益；另外，行政機關的轄區范圍是特定的，對于超越該行政轄區的公共事務無法行使管理權限。在這種情況下，由行政機關作為原告提起民事公益訴訟，則能克服行政管理權自身的局限性，既實現了對社會公共利益的保護，又有效地兼顧了私人利益，同時還不與行政管理職能發生沖突，可以起到彌補行政執法不足的輔助作用。2004 年最高法院公布的一起典型判例確立了政府機關作為原告提起民事公益訴訟的新機制。在黑龍江省饒河縣四排赫哲族鄉人民政府訴郭頌、中央電視臺、北京北辰購物中心侵害民間文學藝術作品著作權糾紛案中，被告對原告赫哲族鄉政府是否有權以自己的名義提起對赫哲族民間音樂作品保護的訴訟問題提出置疑，成為一、二審訴訟的首要爭點。兩審法院均認為，世代在赫哲族中流傳、以《想情郎》為代表的音樂曲調，屬于民間文學藝術作品，應當受到法律保護。涉案的赫哲族民間文學藝術作品是赫哲族成員共同創作并擁有的精神文化財富。它不歸屬于赫哲族某一成員，但又與每一個赫哲族成員的權益有關。該民族中的任何群體、任何成員都有維護本民族民間文學藝術作品不受侵害的權利。赫哲族鄉政府是依據我國憲法和法律的規定在少數民族聚居區內設立的鄉級地方國家政權，可以作為赫哲族部分群體公共利益的代表。故在符合我國憲法規定的基本原則、不違反法律禁止性規定的前提下，赫哲族鄉政府為維護本區域內的赫哲族公眾的權益，可以以自己的名義對侵犯赫哲族民間文學藝術作品合法權益的行為提起訴訟。被告關于赫哲族鄉政府不具備原告訴訟主體資格的理由不能成立。從確立政府機關提起民事公益訴訟的訴權這個角度看，上述判例的價值是不可估量的。因為維護不特定多數人的利益可以是公共利益，維護窮人、農民工、少數族裔等少數人的需要和利益也屬于公共利益。我國憲法將民族區域自治作為國家的一項基本政治制度，規定各少數民族聚居的地方實行區域自治，設立自治機關，行使自治權。實行民族區域自治，體現了國家充分尊重和保障各少數民族管理本民族內部事務權利的精神，體現了國家堅持實行各民族平等、團結和共同繁榮的原則。2001 年修訂的《民族區域自治法》第38 條賦予“民族自治地方的自治機關？？保護民族的名勝古跡、珍貴文物和其他重要歷史文化遺產，繼承和發展優秀的民族傳統文化”的重大職責。在本民族自治地方，自治機關直接行使區域自治權即可實現法律的宗旨，但在自治地方之外發生的侵害本民族重要歷史文化遺產和民族傳統文化的行為，惟有通過提出民事公益訴訟才能達成法律的目標。
3. 集體合同爭議中的工會
2001 年《工會法》第20 條、2007 年《勞動合同法》第56 條規定工會可以作為集體合同爭議的當事人。工會代表職工與企業以及實行企業化管理的事業單位進行平等協商，簽訂集體合同。企業違反集體合同，侵犯職工勞動權益的，工會可以依法要求企業承擔責任；因履行集體合同發生爭議，經協商解決不成的，工會可以向勞動爭議仲裁機構提請仲裁，仲裁機構不予受理或者對仲裁裁決不服的，可以向人民法院提起訴訟。
4. 維護業主共同利益的業主委員會
2003 年頒布、2007 年修訂的《物業管理條例》賦予業主委員會為維護業主共同利益而起訴的資格。根據《物業管理條例》的規定，業主委員會是業主大會的執行機構，自選舉產生之日起30 日內向物業所在地的政府主管部門備案，行使召集業主大會、監督管理規約實施、代表業主與物業服務企業簽訂物業服務合同、協助物業服務企業履約及完成業主大會授權事項等職責。對于涉及業主共同利益的事項，如物業服務企業違反合同約定損害業主公共權益；業主大會決定提前解除物業服務合同，物業服務企業拒絕退出的；物業服務合同終止時，物業服務企業拒絕將物業管理用房和《物業管理條例》第29 條第1 款規定的資料交給業主委員會以及其他損害全體業主公共權益的情況，業主委員會作為廣大業主的訴訟擔當人，有提起民事訴訟的資格。一些地方人大及其常委會通過的物業管理法規也規定了業主委員會具有當事人的資格。最高人民法院發布的批復和一些地方的高級人民法院的生效判決已經肯定了業主委員會的團體訴訟主體資格。我國法院之所以承認業主委員會的原告資格，理由是：第一，各國立法中，對共用物業擁有管理權的是由業主組成的管理團體，而不是業主個體；因共用物業管理引起的訴訟，只能由享有管理權的主體作為當事人，而單個業主僅享有成員權，不能獨立行使管理權和決定權，對侵害管理權的行為就不能單獨提起訴訟。例如，日本《建筑物區分所有法》第57 條規定，請求停止違反共同利益的行為，應由管理組合法人依據集會之決議提起訴訟。該規定排除區分所有人的個人訴權。第二，業主具有個體分散性和意志多元性特點，當其公共權益受到侵害時，需要一個機構代表全體業主行使訴訟權利，而業主委員會具有組織性和穩定性，能夠勝任該工作。第三，業主的請求往往具有某些共通性，賦予業主委員會以訴權，可以提高糾紛解決的效率和效益，防止業主以相同的事實和理由起訴，避免出現群體糾紛和一事二理現象發生。考慮到業主委員會不具有獨立的財產，無法自行承擔民事責任，為了避免業主委員會作為獨立訴訟主體造成權利義務的不對等，規定業主委員會只具有原告的資格，不能作為被告。法院判決業主委員會依法履行職責的，由業主委員會承擔責任，涉及財產支付責任的由全體業主共同承擔。該制度確立后，在業主維權方面發揮了重要作用。中國各地先后發生了多起引起社會廣泛關注的業主委員會訴物業管理管理公司的案例。其中，北京美麗園小區業委會訴北京鴻銘物業公司案頗具代表性。然而，否定業主委員會提起團體訴訟資格的聲音和做法在高法的復函出臺前后，也是存在的。主要理由是：業主委員會不是真正的權利享有者和義務承擔者，與爭議無直接利害關系，業主的權益受到侵害時，應由真正的權利人業主作為適格原告或采取群體訴訟的方式；業主委員會是業主大會的執行機構，未經業主大會討論決定，業主委員會無權自行決定是否提起訴訟等事關業主重大利益的事項；業主委員會沒有自己的財產，不能獨立承擔民事責任，不符合民訴法第49 條和最高人民法院《關于適用〈民事訴訟法〉若干問題的意見》第40 條所規定的其他組織的條件。否定說能夠獲得部分法院的認同，并不在于理論上的雄辯性，而在于它的實踐效果，即它可以避免出現法院對業主委員會作出不利判決而業主們又不接受該判決的現象。還要說明的是，2007 年頒布的《物權法》第83 條并沒有對審判實踐中存在的業主委員會對物業的訴訟主體資格予以確認，僅明確了業主委員會對業主的訴訟主體資格。對于物業損害業主共同權益的糾紛，由業主作為原告提起訴訟，并可以依據民訴法第54 條關于代表人訴訟的規定，推選代表人進行訴訟。立法機關之所以暫不規定業主委員會對物業提起團體訴訟的資格，主要有兩個原因：一是業主委員會沒有獨立的財產，難以承擔敗訴后的民事責任；二是目前許多小區沒有成立業主大會或業主委員會。當然，根據2007 年8 月《國務院關于修改〈物業管理條例〉的決定》第11 條第7 項的規定，只要業主大會決定將提起團體訴訟的職能這一“有關共有和共同管理權利的其他重大事項”授予業主委員會，則業主委員會行使團體訴權則無任何理論和實踐上的障礙。
5 、投資者保護組織、消費者協會、環境保護組織的團體訴訟資格
除了上述情形外，擴大我國團體訴訟的適用范圍，將團體訴訟擴張到包括投資者保護組織、消費者協會、環境保護組織在內的組織、其他公益團體，也是理論上和實踐中基本形成共識的一個問題。在證券法和公司法領域，通過非營利組織來發動對于公司、證券違法行為的團體訴訟，在日本、韓國和我國臺灣地區已經獲得立法的承認，成為推進公司治理和證券執法的替代機制。在消費者權益保護領域，學者也建議引入團體訴訟模式，賦予消費者協會、行業協會以及其他公益團體以訴訟主體資格；同時，通過對團體章程、訴訟請求的限制等，將團體訴訟嚴格限制在公共利益領域。在環境保護領域，除了學者的呼吁外，決策者也開始認識到團體訴訟對于環境執法的重要性。實際上，目前我國的環境公益訴訟立法已初露端倪。例如，2002 年頒布的《環境影響評價法》第11 條就提出了“公眾環境權益”的概念，2006年國務院發布的《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》第27 條指出：“發揮社會團體的作用，鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為，推動環境公益訴訟。”這是中國官方文件第一次正式出現和認可“公益訴訟”這個概念，意義極為重大。對私權性環境權的多元化訴訟保護，可以促進環境行政執法，制裁污染行為人，從源頭上解決違法成本低，守法成本高的社會問題，形成“環境保護，人人有責”的公民意識。基于以上事實，本文認為，不排除在我國的環境法律中率先落實團體訴訟的可能。環境公益訴訟的主體具有特殊性。環境公益訴訟的發起者不一定是與本案有直接利害關系的人。環境公益訴訟的提起者包括社會成員，如公民、企事業單位和社會團體。提起環境公益訴訟的社會成員，既可以是直接的受害人，也可以是無直接利害關系的人。任何組織或個人為了維護國家、社會利益都可把侵害公共環境利益之人推上被告席。環境公益訴訟的對象既包括一般的民事主體，也包括國家行政機關。一般的民事主體，如企事業單位和個人，當其行為對環境公共利益構成損害，而環境行政控制無力或不能干預時，即可成為環境公益訴訟的對象。國家行政機關未履行法定職責，構成了對環境公共利益損害的不當行政行為，也是環境公益訴訟的對象。 迫切要求重構侵權理論，擴大原告主體的范圍，這里的訴訟主體不僅包括直接受害人，而且包括社會一般公眾、社會團體、國家機關。因為環境是一種公共物品，任何公民都是環境的享有者和保護者。一旦發生了環境污染，每個公民的健康權、財產權和享受優良環境的權利都不可避免地受到侵害或威脅。訴訟主體的擴大，不僅有利對污染者實行監督，而且有利于對于一些行政執法機關的違法行為或行政不作為行為進行有效的監督。因此，要建構環境侵權公益訴訟制度，首先得擴大主體的適格范圍，賦予一切單位和個人以訴權。
二民事公益訴訟的受案范圍——公共利益的界定
公共利益在不同的學科、不同的領域有不同的含義。在法學領域，關于公共利益的界定，有代表性的觀點分別是德國法學家魯道夫•馮•耶林和美國行政法專家理查德•B•斯圖爾特提出的。耶林認為，公共利益是在由個人接近權利實現的情形下，就不再僅僅是法律上主張其自身的權威、威嚴這樣一個單純的概念上的利益，而同時也是一種誰都能感受到，誰都能理解到的非常現實、極為實際的利益，即一種能夠保證和維持各人所關注的交易性生活的安定秩序的利益。斯圖爾特則認為，公共利益有實質性利益、意識形態上的利益和法律實施的利益三種，實質性利益是指與個人經濟保障或身體健康有關的利益，意識形態利益是個人維系其道德或宗教原則的利益，法律實施利益則是一個國家的公民對法律得到正當遵循的普遍關懷。公益訴訟是有關公共利益的訴訟，公益訴訟的受案范圍必定與公共利益有關。由于對公共利益的理解不同，理論界對于公益訴訟的概念及其受案范圍的理解也有所不同。一種意見認為，公共利益是指國家利益、社會利益、特定或不特定的他人利益。另一種意見則認為，公共利益僅限于國家利益和社會利益，不應當包括個人利益（無論是特定的還是不特定的個人利益）。顯然第一種意見所謂的公益訴訟的范圍更寬泛，認為只要涉及公共利益，無論是直接為了維護公共利益，或者以公共利益為根本目的，還是間接為了維護公共利益，都可作為公益訴訟案件受理。此外，還有一種意見認為，在公益訴訟案件中，起訴人也可以有個人利益，但是相對于該案的社會利益來說，個人利益是微不足道的，也就是只要能產生“一人起訴多人受益”的效果，就是公益訴訟。 行政公益訴訟，是指公民認為行政主體行使職權的行為違法，侵害了公共利益或有侵害之虞時，雖與自己無直接利害關系，但為維護公益，而向特定機關提出起訴請求，并由特定機關依法向法院提起的行政訴訟。行政公益訴訟形式在中國目前還未被立法者所承認，但通過對西方法治國家行政公訴制度的考察和法理思考可知，在中國建立行政公益訴訟制度有理論之基礎，現實之需要，也是國際上訴訟制度發展的必然趨勢。也是現實必要，在中國建立行政公益訴訟，不僅具有可行性，而且具有緊迫的現實必要性。具體來說，主要體現在三個方面：
第一，保護環境公益的需要。環境公益主要包括各種自然環境利益、人文環境利益、教書環境利益、消費環境利益等，該類公益受到侵害的事件已屢見不鮮。如教育環境方面，關于市場環境利益的案件更是層出不窮，有不服電信局縱容電信企業亂收費不作為的，也有不服鐵路主管部門、民航主管部門違法提高票價的等。這些爭議有的提起行政訴訟，有的提起民事訴訟，結果幾乎都是“無果而終”。其根本原因在于，我們沒有可靠的公益訴訟制度。
第二，保護資源公共利益的需要。中國建立社會主義市場經濟的一個重要目標是保持國民經濟持續、快速、健康發展。但是在發展過程中，各地發生了不少掠奪性開發、殺雞取卵式的開發行為，對水、土地、礦藏資源造成了極大破壞。如果有公益訴訟制度的存在，事關如此眾多人民重大利益的事情，必定不會陷入像今天這樣的被動局面。
第三，保護公共設施等公共財產利益的需要。有些行政機關的首長出于追求政績的需要，不惜重金大搞“形象工程”、“政績工程”，而對年久失修的橋梁、道路、歷史文物不及時進行修繕維護，釀成一幕幕橋梁倒塌、道路廢棄、歷史文物毀滅的慘劇。要保護上述公共利益，沒有一套行之有效的健全的法律制度，是不現實的。為此，應盡快建立公益訴訟制度。法理基礎
任何一種制度的建立和發展都必須有其自身的理論基礎作為支撐，否則它就會成為空中樓閣。那么行政公訴的法理基礎又是什么呢？社會公共性權利是公民權利的延伸。公民權利以及社會公共性權利受到尊重和保護的程度，是一國法治狀況和人權發展水平的反映，正如學者所說，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現一個國家對公民權利保護的程度。而從行政訴訟制度監督行政職權的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權利的一個表現。”
公民的各項權利，根本上是通過法律來確認和規范的，法律的制定和實施，實際上是法律使公民權利從應然權利，演變為法定權利，再發展成為現實權利的過程。因而公民權利的主要內容是法律權利，這是由公民權利的性質和法律的性質決定的，也是權利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權利，首先要為公民權利設立相應的權利制度，為保障公民權利提供制度根據，包括憲法和普通法律兩個層面的根據。同時，“形成中的權利”的司法救濟是在沒有相應的實體法規范的情形下進行的，此時正當利益享有者需要運用訴訟來判斷其利益的有無，但應當承認其具有訴的利益。
不管如何，僅有制度根據沒有制度保障是不夠的，社會公共性權利必須以切實有效的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創制的層面，關注法律規范自身在邏輯結構上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關注法律的可訴性問題。”雖然中國憲法和法律對公民的社會公共性權利設置了初步的實體權利體系，但由于這些權利往往由多數人共同享有，因而公民個人一般不被認為具有直接的訴的利益，其原告資格不被認可。須知，無救濟即無權利，權利受侵害者都應享有申請救濟的資格；司法救濟是保護公民的最后一道防線，任何一種法律權利要獲得實在性，就必須賦予權利人獲得司法上救濟的權利。概言之，公民的基本權利，包括社會公共性權利，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎之一。
三公益訴訟之程序
民事訴訟法修正案(草案)的一大亮點是將公益訴訟入法,明確規定“對污染環境、侵害眾多消費者合法權益等損害社會公共利益的行為,有關機關、社會團體可以向人民法院提起訴訟”。其中,社會團體提起公益訴訟的規定最為引人注目,備受公眾和媒體好評。按照該規定,環境保護組織、消費者保護組織等社會團體,可以對損害社會公共利益的行為,依法提起公益訴訟。賦予社會團體以公益訴權,對于彌補行政執法供給的不足、克服實踐中對損害公益行為打擊不力的狀況、緩解轉型時期日益復雜艱巨的社會矛盾,都具有積極意義。可以說,該規定開啟了我國公益訴訟的新紀元,是一次具有里程碑意義的立法變革。
承認社會團體提起公益訴訟的原告資格,實際上也是立法機關回應我國經濟社會發展的現實需要的產物。黨的十七大報告明確指出:“建設生態文明,基本形成節約能源資源和保護生態環境的產業結構,增長方式,消費模式。”在環境公益領域,隨著我國環境危機的加劇,通過司法途徑加強環境保護的呼聲日益高漲。2006年,《國務院關于落實科學發展觀加強環境保護的決定》提出為全面落實科學發展觀,加快構建社會主義和諧社會,實現全面建設小康社會的奮斗目標,必須把環境保護擺在更加重要的戰略位置。其第27條規定:“發揮社會團體的作用,鼓勵檢舉和揭發各種環境違法行為,推動環境公益訴訟。”2010年,最高人民法院下發的《為加快經濟發展方式轉變提供司法保障和服務的若干意見》特別指出:“在環境保護糾紛案件數量較多的法院可以設立環保法庭,實行環境保護案件專業化審判,提高環境保護司法水平。”
在上述背景下,專門從事環境案件審判的環保法庭在我國各地法院陸續設立。在處理環保組織提起的公益訴訟案件時,人民法院倍感困擾的問題是:現行民訴法是以私益訴訟為中心制定的,而公益訴訟程序的立法供給嚴重不足。對于特定環境公益案件,何種環保組織有權起訴、管轄法院如何確定、訴訟請求如何限定、環保組織收集證據的權利有多大、環境損害鑒定如何進行、要不要繳納訴訟費用、環保組織能否放棄訴訟請求或者與對方和解、法院能否調解、能否發布禁止令、如何確定裁判的效力范圍、裁判文書如何執行,等等,諸如此類的程序問題。如果簡單援引民訴法關于私益訴訟的規定,就會混淆公益訴訟與私益訴訟之間的界限,使社會團體提起公益訴訟的門檻大大提高,導致公益訴訟的立法目的落空。
因此,民事訴訟法修正案(草案)在公益訴訟制度的設計上尚有改進和完善的必要。第一,授予檢察機關、行政機關第一順序行使公益訴權的資格。主要理由是:檢察機關擁有在我國憲政中的法律監督者的特殊地位,檢察機關作為國家利益和社會公共利益的代表者、維護者和實現者的職能角色,同時考慮到檢察機關、行政機關在收集證據、調查證據的權限、擔負訴訟成本的能力和進行訴訟所必需的法律專業素養等方面優越于享有公益訴權的社會團體。第二,適當提高公益訴訟的受理標準。將涉及多數人利益的訴訟案件的受理標準規定為“合理標準”,要求社會團體起訴必須主張充分事實以說明其救濟主張的合理性。第三,規定公益訴訟的訴訟請求限于預防性請求,即要求被告停止侵害、排除妨礙、消除影響、回復原狀等作為或不作為請求,不得提出私益損害的賠償請求。第四,不適用處分原則,對原告放棄訴訟請求、承認對方請求、和解、撤訴等訴訟行為進行嚴格限制等。
譚秋桂認為，修訂后的民事訴訟法對公益訴訟的原告主體資格作出了原則性規定，為法律規定的機關和有關組織提起公益訴訟提供了法律依據，這是公益訴訟立法上的重大進步，對于維護社會公共利益具有重要意義，也是立法適應社會需要的體現。“當然，訴訟主體資格的特殊性只是公益訴訟區別于私益訴訟的一個方面，公益訴訟的程序和裁判制度仍有待獨立與完善。”譚秋桂說，應當通過試點積累經驗，在條件成熟時構建區別于私益訴訟、系統而完善的公益訴訟程序和裁判制度，進而將公民納入到公益訴訟主體中來。在民事訴訟法學理論中有“程序法理二元分離適用論”。指民事案件可分為訴訟案件與非訟案件，訴訟案件是就實體法上權利的存否等實質事項有爭執的案件，而非訟案件是利害關系人在沒有民事權益爭議的情況下，請求法院確認某種事實是否存在，從而使一定的法律關系發生、變更或者消滅的案件。訴訟案件應依民事訴訟程序的原理即訴訟法理來處理，非訟案件應依非訟程序的原理即非訟法理來處理。訴訟法理與非訟法理在審理原則上存在著如下的差別：（1）在非訟案件程序上，處分原則受到限制或者排除；（2）非訟程序采取職權探知主義，不適用辯論主義；（3）非訟程序不適用法院調解；（4）在非訟程序中，原則上不采取公開審理原則，審理采用書面形式，不展開言詞辯論。
關于訴訟事件與非訟事件的區別，學說分歧甚多，大陸法系通說認為，依實定法的規定，應依民事訴訟程序審理者，即為訴訟事件，而應以非訟程序處理者，即為非訟事件。但是，就其實質而言，非訟事件應當包括以下幾類：（1）特需賦予法官廣泛裁量權的事件；（2）公益性濃厚的事件；（3）特需在程序上簡易、迅速解決的事件；（4）具有繼續性而需求法院依實際情況為權宜性、創設性、展望性處理，或撤銷、變更裁判之事件；（5）非有對立當事人就實質問題為訟爭，致不要求法院依實體法確定私權存否之事件等。
通過以上對訴訟法理和非訟法理的分析，公益訴訟案件在程序機理上與普通私益訴訟程序之不同，已見端倪。由于公益訴訟審理的客體涉及公共利益，公共利益的事項存在及其具體態勢，不得由當事人任意處分，其證明也不得僅以當事人提出的訴訟資料為限，應當適用非訟法理，而不是訴訟法理，法院應當依照職權查明案件事實并作出判決，當事人的處分權利受到限制，即在訴訟程序中應當采取法院職權探知主義和職權進行主義，對于辯論主義和處分權主義應當限制適用。為了使公益訴訟制度在中國司法實踐中發揮其應有的作用，對其進行完備，科學合理的程序設計是必要的。投訴作為提起公益訴訟的必要前奏，為了及時有效地制止和處罰侵犯公益的行為，行政執法與司法相比，具有主動性和及時性的特點，行政執法部門在接到投訴之后可以及時制止違法行為，把對國家和社會造成的損失減小到最低程度。而與此相反，訴訟程序紛繁，時間相對過大，顯然沒有行政執法得力，因此，有必要規定投訴作為公益訴訟提起的必經程序。只有投訴無門、無果時，方可提起訴訟。下面針對公益訴訟制度的建構提出幾點設想：
1、設立預審制度
指在審判機關正式受理公益訴訟之前，對公益訴訟人的起訴進行審查，以確保公益訴訟人所控的侵犯公益的行為有事實和法律依據，排除沒有事實根據的起訴。必要時，可由人民法院將公益訴訟人、被告召集在一起，在質證和辯論的基礎上做出判斷，以決定是否立案？案件的雙方當事人為誰？以何種類型的案件立案？ 受訴法院級別應作相應地提高。貴州環境公益訴訟案即一審法院應為作出違法行為的主體在所在地的中級人民法院，因公益訴訟與其他常見的訴訟相比，往往會涉及更為廣泛的大多數人的利益，且起訴人所受到的阻力也相對較大，比如行政公益訴訟，面對代表國家的公權力機關，訴訟人往往會顯得力不從心，甚至，違法的行政機關會以權壓力，阻撓訴訟人的起訴。正是出于對公益訴訟的重視及保護起訴人的訴權，人們就有必要把公益訴訟案件交由中級人民法院作為一審人民法院。同時由于中級人民法院對法官有著更高的學歷和審判經驗要求，因此，相當于基層人民法院來說，中級法院的法官更能滿足公益訴訟對法官高素質的要求。
2、設立保證金制度
公益訴訟中起訴和訴訟標的缺乏足夠的利害關系。這就使公益訴訟人缺乏相應的動力追求勝訴的結果。為防止公益訴訟人在啟動訴訟程序后，隨意退出或無故缺席，造成法院審理機制的癱瘓和司法資源的浪費，可以規定法院在受理案件之時，要求公益訴訟人交納適當數額的保證金，作為公益訴訟人完整地參加訴訟過程的物質制約手段。在訴訟程序終結之時，不論其是否敗訴，法院都應如數退還保證金及相應銀行利率。
3、修改有關舉證責任的理論
關于舉證責任問題，學者眾說繁談并無定論。筆者認為：有必要區分舉證責任中的提供證據責任和說服責任。前者是法院審理案件的基礎，后者則是確定販訴責任的指針。故對有關公共利益損害或可能損害的事實證據，由公益訴訟人提供，而對于提供法律法規及規范性文件的責任，則由被告承擔。在訴訟過程中，雙方可不斷地提出新的證據以達到勝訴的目的。至于說服責任的承擔問題，不應做“一刀切”的規定，可在制定實體法時對說服責任的分配問題作出規定。
合理分配舉證責任。在環境訴訟中，環境損害的認定具有很強的技術性，由于原告獲取信息的有限性且不具備必要的專業知識與技能，讓他們承擔這樣的舉證責任是極為困難的。因此，為了實現原、被告雙方力量均衡，許多國家在環境侵害案件中實行無過錯責任和舉證責任倒置的原則，規定主要證據由被告提供。在我國，最高人民法院的司法解釋雖然規定了環境污染損害賠償案件實行被告舉證制，但卻沒有規定舉證的范圍和原告是否還有一定的舉證責任，從而使得被告感覺承擔了太重的舉證責任，而原告則忽視了對必要證據的收集。為解決這一問題，應明確規定原被告舉證責任負擔的范圍，讓被告對是否排污、能否造成污染、排污與損害之間是否有因果關系、能否依法免責提供證據，讓原告對損害的事實和損失的大小負舉證責任。這里還存在一個問題，即在公益訴訟作為個人組織時，因為自身力量的薄弱而難以滿足舉證責任的要求，針對這一問題，筆者認為應當讓檢察院參與到公益訴訟中尤其是民事訴訟中來。并作為民事訴訟當事人身份出現，檢察院作為公法機關，其收集證據的能力自不待言，在公益訴訟人向檢察院提出申請后，檢察院在經審查后，可與公益訴訟人合作作為聯合當事人或其作為主要訴訟參與人，進入公益訴訟程序。
4、撤訴與和解
當事人的自由處分將受到法律較多的限制。首先，公益訴訟人如果撤回起訴，要受到法律嚴格的限制。除已提起的公益訴訟證據不足，法院允許撤訴外，凡事實清楚，證據確鑿，被告明顯違反法律，侵害國家利益、擾亂社會秩序的案件一般不允許撤訴。其次，雙方允許自行和解，但要符合法律相關規定。例如：國家對某一違法行為的處罰是違法金額的1-5倍，則被告只有在承諾接受法定范圍內的罰款，并交出罰款的情況下，才允許雙方自行和解。
裁判的執行應有別于民事裁判執行
5、訴訟費用預付方式的改進。
由于環境訴訟費用相當高昂，再加上因果關系的證明，動輒涉及高科技知識和方法的綜合運用，其所需費用之巨，非經濟能力微薄的被害者所能預付，然逾期不交，將按自動放棄訴訟處理。這無異于強迫被害人放棄權利的保護，將其拒之法院門外。這顯然與許多國家憲法有關保障人民享有訴訟權利的規定相違背。為此，為了貫徹憲法這一精神，并與可持續發展的要求相適應，許多國家訴訟法對訴訟費用預付方式作了改進，比如，美國為了減輕公眾因提起公民訴訟而承擔的費用，鼓勵公眾運用公民訴訟這一法律武器，在環境法規中，對于公民訴訟費用的分擔作了有利于原告的規定。美國《清潔空氣法》、《清潔水法》、《固體廢物處理法》等均規定，法院如認為合適，可將訴訟費用（包括合理數額的律師費和專家作證費）判給訴訟的任一方，按照這項規定，依慣例由原告承擔的那一部分律師費和專家作證費等訴訟費用可能由被告分擔合理部分。
參考文獻：
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