[ 王艷芬 ]——(2012-11-13) / 已閱5679次
人民監督員意見的效力問題研究
景縣人民檢察院 王艷芬
目前，人民監督員制度在全國的實踐已初顯成效。不過，這一尚在探索中的制度還有諸多的問題需要進一步的完善。其中，人民監督員監督意見的效力問題就是一個需要回答的重要問題。保障人民監督員監督的效力，使人民監督員的監督意見得到充分的尊重，既是檢察機關設立人民監督員制度時的愿望，也是人民群眾對這一監督制度的期望。那么如何充分發揮人民監督員的監督效力，使其成為檢察機關規范執法、公正執法的有力保障呢？下面，筆者試就人民監督員監督意見的效力問題作一下分析。
一、人民監督員監督意見對檢察機關的約束力
人民監督員依據一定的程序進行監督并形成了監督意見，但是，人民監督員的監督能否達到預期的目的和效果，則主要取決于其所形成的監督意見對檢察機關是否具有約束力。從現行的人民監督員制度的相關規定來看，監督意見對檢察機關的約束力主要表現在以下幾個方面。
（一）對于人民監督員依一定程序形成的監督意見，檢察長必須認真審查。同意監督意見的，有關檢察業務部門應當執行監督意見。
（二）檢察長經審查不同意人民監督員監督意見的，應當提請檢察委員會討論決定。
（三）檢察委員會討論決定采納人民監督員監督意見的，有關檢察業務部門應當執行監督意見。檢察委員會討論決定不采納監督意見的，應當通過人民監督員辦公室向人民監督員作出說明。
（四）參加監督的多數人民監督員對于檢察委員會的決定有異議的，可以要求上一級人民檢察院復核。而上一級人民檢察院應當及時復核并反饋結果。上一級人民檢察院采納監督員監督員意見的，下級人民檢察院應當執行。
由此可見，人民監督員一旦作出與檢察機關不同的監督意見，就會使被監督的檢察機關啟動檢察長審查程序、檢察委員會討論決定程序，甚至還可能引起上一級檢察機關的復核程序。監督意見能夠引起一定的程序后果，這是人民監督員監督的程序性效力。雖然這種程序效力并無直接的法律依據，但是最高人民檢察院已通過規范性文件將其確立為一項制度和一項體現法律原則的輔助性程序，這種程序因此也就有了合法性，產生一定的程序約束力。
但是，作為一項尚未納入法定程序的社會監督制度，要使人民監督員與被監督的檢察機關不一致的監督意見得到充分尊重，產生足夠的效力，絕非易事，目前，還存在著一些問題和不足。
二、人民監督員監督意見的效力方面有待解決的問題
（一）監督意見“柔性”較強，“剛性”不足
人民監督員即不是執法主體，又不是編外檢察官，也不是訴訟參與人，因此他們的監督屬于民主監督或社會監督，不是國家權力行為的監督，只是對訴訟有積極影響程序內的監督、制約機制。他們既不能要求被監督的檢察機關必須照自己的監督意見辦，也不能代替檢察機關作出決定，更不可能在檢察機關拒絕自己的監督意見時對其施加某種制裁，所以人民監督員監督意見的效力在一定程度上是相對的、間接性的，只有通過檢察機關才能發揮它的功效。因而人民監督員的監督意見對檢察機關的約束力是弱式型的，監督意見被接受很大程度上取決于檢察機關的自覺性。一般來講，檢察機關自己創立了監督員制度，對監督意見會充分考慮和尊重，有自身的自覺性。但這種自覺性是從整體上來說的，并不意味著檢察人員都有接受不同意見的自覺性和主動性。因此一項違反其本意的監督意見無論是否正確，都有被排斥的先天性風險。
（二）監督意見審查程序不當
人民監督員是監督主體，人民檢察院（而非人民檢察院的業務部門）是監督客體，由檢察長或檢察委員會“審查”人民監督員表決意見，“主客”錯位，“審查”不當，顛倒了監督者與被監督者的關系。而且，當人民監督員的監督意見與人民檢察院的意見不一致時，最終裁判的主體應當是“第三者”，而非爭議雙方，以便“居中”評判。根據試行《規定》卻由上一級人民檢察院終局決斷，規定有些不妥，建議修改。
（三）監督意見力度不夠
根據試行《規定》，“三類案件”應一無例外地進入人民監督員監督程序，但引起的只是一系列的審查、討論程序，案件實體如何處理，最終還是人民檢察院決定。而“五種情形”的監督則是“可以提出”、“應予辦理”、“是否啟動評議程序報請檢察決定”。從中可以看出，人民檢察院是把人民監督員監督性質定性為民主監督的。因而，只賦予了人民監督員啟動部分案件監督程序的權力，人民監督員的監督意見沒有實體上的決定權，僅具有“參考”、“咨詢”作用，需要借助于人民檢察院的內部確認而轉化后才具有強制力，這就弱化了人民監督員監督意見的力度。
三、增強人民監督員監督意見效力的建議
人民監督員制度是一種剛性的、程序性的監督制度，因此，人民監督員的監督意見既不是一般的人民群眾意見，又不是檢察機關內部的處理和決定。要使監督意見既不能濫用，又要充分發揮作用，克服隨意性和走過場，取得實際效果，還要從多方面予以完善。
一要加快立法進程。日本的檢察審查委員會制度、美國的大陪審團制度，之所以具有比較強的生命力，其關鍵在于兩項制度均是以立法形式出現。法律的強有力后盾為其的存在、發展提供了堅實的后盾和支持。在我國，由于人民監督員制度是司法改革的成果，法律還未有規定，僅僅依據高檢院的有關規定來操作，法律依據尚不夠充分。通過一段時間的實際運行，暴露出來的問題肯定不少，建議在時機成熟的時候，將該項制度納入法律軌道，明確人民監督員的權利、義務及選任程序和監督程序等，使該項工作更有法可依。只要通過立法，對這一程序外的監督給予直接的法律支持，就會增強人民監督員監督意見的權威性。立法對人民監督員制度予以確認，將人民監督員的監督從法外程序變成法定程序無疑會增強這種監督的權威性，增強監督意見的約束力。
二要提高監督水平。一種與被監督的檢察機關意見不一致的監督意見，能否被采納，主要取決于這一不同意見是否具有合法性與合理性。從現實情況看，人民監督員不可能都是司法業務領域的內行，而承辦案件的檢察官卻是內行。外行的意見與內行的決定不一致時，人們會有一種否定外行意見的傾向和優勢。如果要使監督真正發揮作用，要使監督意見真正得到尊重，重要的前提就是提高監督水平，增強監督意見的正確性、科學性。只有當外行的監督意見體現專業水平的時候，不同的監督意見才可能被檢察機關所采納。讓外行去評判內行的決定是否合法正確，這是極不容易的事情。為此，絕對不能忽視人民監督員監督水平的提高。提高監督水平，當然依賴于法律專業知識的學習和必要的培訓，同時，在人民監督員隊伍中保證足夠比例的具有法律素養的成員也是非常必要的。
三要增強檢察機關接受社會監督的自覺性。檢察機關真正自覺而真誠地對待與已不同的監督意見，增強接受監督的自覺性，這是人民監督員監督意見效力的重要保障。同時，為防止檢察機關案件承辦人對于不同的監督意見產生排斥心理，而出現向檢察長或檢察委員會闡述時，把重點放在監督意見難以成立的理由闡述上，從而影響監督意見被采納的可能性的情況出現，筆者建議對進入監督程序的案件，由人民監督員辦公室事先閱卷，在承辦人向監督員匯報案情時可以作補充匯報，讓人民監督員在充分了解全面案情的基礎上發表意見，從而體現程序上的公平正義。對監督員作出相反意見的，該意見由監督員辦公室匯報。同時，人民監督員主持人可列席檢察委員會，并就意見形成的理由發表相應說明。對于被采納的意見，如果相關檢察業務部門不認真執行，就應當承擔相應的責任，這樣就避免“你監督你的，我照樣一意孤行”的現象出現。
四要改善監督程序，拓展監督渠道。監督程序的設計應著眼于有利于人民監督員形成正確的監督意見。為了讓人民監督員能夠形成正確的監督意見，需要有一套合理的程序。程序的合理性主要在于保證人民監督員能夠得到充分的監督信息，即充分了解案件事實情況和相關證據。保障人民監督員獨立行使權利，不受被監督檢察機關的干擾、影響或暗示。有合理的時間消化案情和證據，理解相關法律規定的原意和運用的關鍵。
五要進一步強化人民監督員表決意見的拘束力。人民監督員制度具有程序和效力的剛性。我們應在堅持這一優點的基礎上，進一步強化監督的效力。因為沒有效力和效率的監督是沒有意義的。筆者認為，人民監督員制度可與檢察委員會制度結合起來，賦予人民監督員決議更強的效力，只要人民監督員的獨立決議與檢察機關原決定或擬作決定不一致，就必然啟動檢察委員會討論案件程序。這樣，就使人民監督員的監督意見對檢察機關產生一定的約束力。
六要完善人民監督員的履職保障。只有人民監督員參與監督的各項權力得到充分保障，才能使監督意見發揮效力。因此，一是要保障人民監督員參與監督的時間。人民監督員辦公室應加強與人民監督員工作單位的協調，最大限度的保障他們的監督時間。二是要保障人民監督員按規定參加監督。任何單位和個人不得以任何理由予以限制和剝奪。三是要保障人民監督員充分獲悉案件情況。檢察機關應向人民監督員提供完整全面的綜合材料，以方便人民監督員能夠全面了解案情，從而作出判斷。四是要保障人民監督獨立行使監督權。明確人民監督員在監督評議發言以及履職活動中說真話、敢監督。五是要進一步健全并完善人民監督員的人身保障和經費保障。解決人民監督員的監督經費，落實人民監督員的監督工作津貼和辦案補助，這樣便會從物質方面保障人民監督員地位的獨立性。
人民監督員制度正在不斷的完善和發展，相信經過深入總結經驗和廣泛調查研究，由國家立法機關出臺相關法律，并落實人民監督員制度的相關配套制度，實現人民監督員制度的規范化、法定化，這項制度必將在司法實踐中發揮更大的作用。
