[ 王旭軍 ]——(2012-12-4) / 已閱6601次
在英國留學期間，經英國憲政事務部（Department of Constitution Affair）的安排，我到倫敦一家行政裁判所（Tribunal）實習。裁判所是在普通法院之外，根據法律規定而設立的某些專門裁判組織，用以解決行政上的爭端和公民相互間某些和社會政策有密切聯系的爭端。它獨特的運行機制和模式值得我們品味。
專業化的裁判人員
據統計，英國現有各類行政裁判所近70種，數量近3000個。主要分為四大類型，即財產權和稅收方面的裁判所、工業和工業關系方面的裁判所、社會福利方面的裁判所及外國人入境方面的裁判所。行政裁判所的主要優勢之一，就是為社會提供解決糾紛所需的具有專業知識和經驗的人士。例如，處理針對地方稅收官員決定的申訴，必須要熟悉稅收法律和實踐，所得稅專門委員會的裁判員由稅務專家擔任；對于心理健康審查裁判所的人員，就必須“有這方面運營管理的經驗和這方面的社會公益服務知識，或者上議院大法官認為相宜的其他資格或經歷”；社會保障專員（Social Security Commissioner）通常是精通社會保障法并具有豐富經驗，有超過10年法律執業背景的高級律師；再如，土地裁判所就設立一名總裁作為裁判所首腦；其他幾名成員要么是特許測量師，要么是律師；此外，還有一名登記員，以及一名負責裁判所日常行政事務的裁判所經理。對強制購買土地后補償的評估以及其他因其性質或數量不適合由普通法院審理的糾紛，則由這些專業裁判員來裁判。這些專業人員業務熟練，有助于更好地認定事實，適用規章和規則，對行政決定進行更為實體化的審查。
獨立的審判權配置
行政裁判所具有相對獨立和超然的地位，除了那些只能向大臣提起上訴的案件，其他大部分案件由于議會將裁判權只賦予了裁判所，因而裁判所是完全獨立于政治控制的，絕不服從行政干預。裁判所人員不能由行政官員或者從屬于行政機構的人員組成，而是由專業化的人員審查行政決定是否妥當，對其中的法律問題和事實問題進行更為全面的審查，對“政府項目和政策日復一日的運營，以及行政決定的實體內容”予以關注。無論哪一個大臣都不能對裁判所的裁決負責，一個大臣試圖去影響某個裁判所的裁決都是不妥當的。裁判所有權規制自己的程序，這種程序自主權決定了裁判所的裁判程序可以依據當事人的申請而啟動，也可以自行啟動主動審查。主動審查時，要事先告知當事人，并要規定合適的方式讓當事人表達意見。因為在英國，法院來審查法律問題，而政策問題則被視為行政機關固有的疆域。如果讓法院代替行政機關來對公共政策問題做判斷，被認為有悖于在行政和司法間分權的基本憲法原則。行政裁判所制度的存在很好地彌補了這種不足與缺陷。
簡易而快捷的審理程序
裁判所總裁可以應當事人的請求，也可以自行決定舉行聽證前審查（Pre-hearing Review）。在聽證前審查中，裁判所主席可以根據文件和書證，對申請中所涉及的任何法律和事實問題予以決斷。如果裁判所在聽證前審查中所作的意見對整個申請的處理將產生實質性影響，那么裁判所可以將該聽證前審查視為聽證會。例如《1996年土地裁判所規則》第39條中就規定了“審前審查”（Pre-trial Review）程序。聽證中，裁判所有權選擇自己認為最合適的、能夠厘清問題的路徑來設計聽證會的方式和程序，以防止程序的僵化。但絕大多數的裁判所都實行口頭審理，這可能還是它的法定義務。在聽證會一開始，聽證會主持人就要對聽證會的方式和程序，以及相應的舉證責任和證據規則予以說明。裁判所可以要求證人、宣誓者及專家出席聽證會，可以要求他們為自己的舉證而宣誓。裁判所采用對抗制訴訟模式（the adversarial System）。法官的任務不是發現案件真相，而是做案件的裁斷者。當然，各類裁判所的裁判模式都不盡相同，像社會保障申訴裁判所的程序很大程度上就是非正式的，可以被粗略地定義為“訊問制”的。
在證據方面，裁判所通常不受嚴格證據規則的約束。可以接受傳聞證據（Hearsay Evidence），也可以依賴裁判所成員自己的經驗和學識來進行判斷，而不限于聽證會上所提交的事實。但根據自然公正原則的要求，如果要考慮更多的事實，就應告知受影響的當事人，給當事人以回應的機會。例如在道格代爾訴卡夫食品（Dugdale v Kraft Foods）案中，法院的判決認為：“職業裁判所（前身是產業裁判所）的成員之所以獲得任命，是因為他們特別的經驗和學識，因此，面對那些對他們而言顯而易見的事項時，有資格運用經驗和學識來彌補證據中的缺陷。但如果給出的證據與他們的經驗和學識相悖時，他們不應一味地偏重自己的學識，而不給證人安排一個機會。”就證人證言形式而言，包括聽證會上的口頭證據，證人的書面陳述、證詞摘要或者宣誓書。在裁判所認可的情況下，電話、視頻等形式的證言也可被接受。在裁判所允許的情況下，證人可以出席聽證會，對他的證言詳加陳述，或是對書證中出現的新情況予以補充說明。裁判所有權決定是否允許當事人提交專家證據。
在聽證開始后，如果裁判所三名成員中有除主持人之外的另外一名成員缺席，如果申請人同意也是可以被接受的。在裁決方面，根據《草擬裁判所規則指南》，登記員將接受的申訴申請發放給有關各方后，當事人如果沒有意見反饋，或者行政機關的反饋意見表明它將同意申訴請求，而且裁判所也審視了提交的材料，考察了所爭議問題的性質，認為不太可能引發行政裁決的偏見，也不存在什么重要的公共利益考量，可以無需聽證程序就對申請作出裁決。例如《2003年移民和庇護申訴（程序）規則》第45條和《2000年信息裁判所（執行申訴）規則》第13條中，都對此做了類似規定。裁判所根據多數成員的意見作出裁決，并在裁決中記錄是一致通過還是多數通過。聽證會結束時，裁判所應以口頭或書面形式作出裁決，并且盡可能快的形成文件，文件要包括對裁決的理由說明，并由裁決主持人簽發。同時，裁判所的決定都要對公眾公布。
中立而公正的裁決機制
早期的英國沒有獨立的行政法院系統，普通法院中也沒有設立行政審判庭，甚至沒有制定統一的行政訴訟程序規則。這既是傳統行政所缺乏的，也是傳統的司法系統所缺乏的。傳統的行政系統缺乏裁決糾紛的中立性，而傳統的司法系統又沒有大批量處理糾紛足夠的效率。因此，必須在二者之間取長補短，將司法保證中立、公正的程序機制與行政的效率結合起來。從經濟合理性的角度看，行政裁判所可以迅速、低廉、分散地裁決大量個別案件。換句話說，各種類型的裁判所擔負了大多數行政案件的初審任務，并可以運用與相應的行政裁判所有關的專業知識，這些專業知識不限于法律專業知識，還包括其他職業領域的相關經驗。這一事實本身就使行政裁判所比法院更容易為公眾接近。因此，從整體上來說，裁判所職責的重要性并不亞于法院，甚至其本身已經構成了比法院還重要的行政決定審查機制。這正如1932年多諾莫爾（Donoughmore）委員會的報告中所指出的，裁判所比法院的優勢在于，“低廉、技術化、快速及專業。”裁判所裁決機制，使得申請人能更好地理解裁判程序，更有效地去表達意愿，從而以相對較低的成本，獲得公正的裁決。
張弛有度的上訴申訴制度
對于裁判所的裁決，是否有上訴、申訴權利要取決于特定類別裁判所的立法中是否規定了申訴權利。這可以分為三種情況：第一種情況是，法律未規定申訴權利。例如《1980年教育法》創設了教育申訴委員會，但沒有規定委員會的申訴權利；第二種情況，法律僅僅規定了對法律問題提起申訴的權利，或就法律問題向高等法院上訴的權利，例如對于特殊教育類的案件。還有《1970年薪資平等法》、《1976年種族關系法》、《1974年衛生和安全法》等法律中，規定可以對產業裁判所裁決中的法律問題提起申訴；第三種情況，可以就事實問題和法律問題提起申訴。如移民類的案件就可以上訴到上訴行政裁判所（the Immigration Appeal Tribunal）,還有社會保障及兒童撫養專員（the Social Security and Child Support Commissioners）,土地及估價上訴行政裁判所（the Land and Valuation Appeal Tribunal）,財政及稅收上訴行政裁判所等。
另外，上訴的途徑主要可以分為以下三類：1.向其他裁判所提起申訴。在移民、社會保障、土地、交通以及稅收這五個領域中，對“一級裁判所”（First-tier Tribunals）的初始裁決不服的，可以向“二級裁判所”（Second-tier Tribunals）提起申訴。2.向大臣上訴。有的法律規定，對于不服裁判所的裁決，可以向大臣提起上訴。這樣的規定并不多見，大多是需要依政策裁判的案件。3.向法院提起上訴。對于許多上訴行政裁判所的案件，法律還規定了可以向高等法院進一步上訴，而對于社會保障及兒童撫養專員的決定，或者就業上訴委員會的決定，法律規定可以直接向上訴法院上訴。
（作者單位：內蒙古自治區高級人民法院）
