[ 于旭芳 ]——(2012-12-4) / 已閱8186次
政府實現(xiàn)社會公民權(quán)這一積極權(quán)利的物質(zhì)基礎(chǔ)是其依據(jù)政治權(quán)力所取得的稅費收入，稅收一般被認(rèn)為是政府代表國家強制、無償取得的，是對納稅人的財產(chǎn)權(quán)某種意義上的“侵害”，當(dāng)然，這種“侵害”是有社會公民權(quán)這一積極權(quán)利的實現(xiàn)為其正當(dāng)性支持的，只是，這種“侵害”適可而止。也就是政府憑借政治權(quán)力，通過強制性征稅或征費的手段實現(xiàn)對國民收入的再分配，并藉此建立起以社會保障和其他財政支出為核心內(nèi)容的收入再分配體系。
財政責(zé)任超限會誘發(fā)財政危機
經(jīng)濟發(fā)展對社會保障的促進作用，表現(xiàn)在它為社會保障提供著相應(yīng)的財政基礎(chǔ)，而這是任何社會保障項目賴以啟動并實現(xiàn)其預(yù)定目標(biāo)的先決條件。“如何調(diào)整政府所從事的各項服務(wù)性活動，或者如何控制政府為提供這些服務(wù)而籌集和管理由它支配的物質(zhì)資源的工作，乃是極為繁復(fù)的問題。……應(yīng)當(dāng)將政府的強制性活動和壟斷權(quán)嚴(yán)格限定在實施正當(dāng)行為規(guī)則、保衛(wèi)國防和征收稅款以及資助政府活動三個方面。”[18]筆者認(rèn)為，這種限定仍然不足夠，政府最終花掉的支出要比實際需要大得多，因此，政府對其自身進行改革是非常必要的，這有助于政府更有效地專注于其主要經(jīng)濟、社會目標(biāo)，從而使得在不過多地犧牲經(jīng)濟和社會福利的條件下壓縮財政支出成為可能。社會保障是以經(jīng)濟手段來解決各種特定的社會問題，財務(wù)風(fēng)險大，一旦發(fā)生經(jīng)濟危機，必然波及整個社會。社會保險基金的籌集方式由費改為稅，政府的角色將由責(zé)任分擔(dān)者轉(zhuǎn)為完全責(zé)任者。社會保險預(yù)算將與政府公共預(yù)算等形成并表的復(fù)式預(yù)算體系，保險對象的范圍也將由可選擇性與階層性擴大到普遍性或全民性的，其資金性質(zhì)將由勞動者公共后備基金轉(zhuǎn)變?yōu)檎斦Y金。一旦社會保障基金的收支完全納入復(fù)式預(yù)算體系，政府應(yīng)對社會風(fēng)險的財政責(zé)任如果不受控制，就很可能會誘發(fā)財政危機。
社會保障領(lǐng)域的危機主要表現(xiàn)為財政危機，即社會保障基金收支出現(xiàn)財政赤字，進而影響社會保障制度的正常運轉(zhuǎn)，并影響整個財政預(yù)算的平衡甚至總體經(jīng)濟平衡。某種程度上，社會保障作為一種強有力的社會再分配手段，實質(zhì)上是勞動者與退休者、高收入者與低收入者、就業(yè)者與失業(yè)者、健康者與患病及殘障者、幸運者與不幸者之間的利益調(diào)整與再分配，因此，政府處理財政危機的政策取向，不外乎是“合理調(diào)適上述不同階層的利益格局，并通過對已有的社會、經(jīng)濟政策作適度調(diào)整等措施加以緩和與化解……要防止、控制或消除社會保障的潛在危機，還必須采取相應(yīng)的經(jīng)濟措施”。公共財政的本質(zhì)決定了政府是系統(tǒng)性社會風(fēng)險的最終承擔(dān)者，但是，如若政府應(yīng)對社會風(fēng)險的責(zé)任不受限制，就有可能發(fā)生財政風(fēng)險。而政府承擔(dān)應(yīng)對社會風(fēng)險的責(zé)任理應(yīng)有所謙抑的理論依據(jù)在于其不能過度侵害國民財產(chǎn)權(quán)。現(xiàn)代社會風(fēng)險的防范和化解難度也超過了以往，風(fēng)險社會中的社會保障的重要性不言而喻，有關(guān)社會保障的理論和制度的研究也歷久彌新。本文試圖另辟的蹊徑是：基于均衡保護國民財產(chǎn)權(quán)和社會公民權(quán)的視角，研究政府應(yīng)對社會風(fēng)險的責(zé)任的有限性問題，確立以公民的社會基本權(quán)為限度的政府責(zé)任。
我國2004年《憲法修正案》規(guī)定：“國家建立健全同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的社會保障制度”。社會保障，是指國家和社會保證有困難的勞動者和其他社會成員以及特殊群體成員的基本生活并逐步提高其生活質(zhì)量。各國社會保障的基本功能都是保障公民的基本生活、維護生活穩(wěn)定、促進經(jīng)濟發(fā)展、保持社會公平和增進國民福利。從社會保障的基本原理及其制度功能來看，社會保障資金的支出似乎是不可削減、無法討論的。同樣，發(fā)達國家的社會保障制度也可能因政府無限承擔(dān)應(yīng)對社會風(fēng)險的責(zé)任而面臨財政危機，例如，美國政府為了應(yīng)對老年社會保障基金的虧空危機，就提出了各種政策建議，最有代表性的是多次調(diào)整職工退休年齡：將現(xiàn)行65歲零4個月的退休年齡提高到67歲，甚至鼓勵人們盡可能延長工作年限，包括不領(lǐng)取退休金而繼續(xù)工作到70歲。美國學(xué)者也明確提出：“要么提高稅率，要么削減福利，才能使美國老年社會保障體制走出困境。”[21]美國社會保障信托基金作為美國預(yù)算中最大和最重要的信托基金項目，建立在基于現(xiàn)期納稅與未來收益的互惠交換的支出承諾的基礎(chǔ)上。社會保障信托基金“促進了社會保障的財政獨立性，把財政開支與財政常規(guī)控制過程隔離開來”，“社會保障不會遭到削減，除非社會保障機構(gòu)內(nèi)部認(rèn)定存在所謂‘償付危機’”。
中國臺灣學(xué)者將Social Security直譯為“社會安全”，不無道理：社會保障制度，是一種“旨在確保社會性安全的國家政治制度，亦即國家為推行福國利民的社會政策，立法制定制度，謀求國民生活普遍獲得安全保障，免于生活資源之匱乏而瀕臨于危險”。對于社會保障的概念，很多學(xué)者作出了界定，也有學(xué)者進行了梳理，“社會保障的概念創(chuàng)造了一項基本權(quán)利：所有人，無論自下而上靠工作為主，或者無工作能力，都應(yīng)得到生活的保障，甚至包括他的家庭成員。這就是新型的社會權(quán)利”。社會保障制度的設(shè)立，與政府應(yīng)對社會風(fēng)險的責(zé)任的法治化有著密切的關(guān)聯(lián)，“若沒有完善的社會安全制度保護社會中之成員，則一旦發(fā)生意外使全家生活陷入困境。且原來微薄的薪資已幾乎無法進行儲蓄，又需增加支出以應(yīng)付突發(fā)狀況，使人們所負(fù)之社會風(fēng)險更大”。社會安全與社會福利是現(xiàn)代國家的重要政策目標(biāo)，包括社會預(yù)護、社會補償以及社會促進及社會扶助三大領(lǐng)域。現(xiàn)代的社會風(fēng)險無處不在，社會成員面對種種社會風(fēng)險，如何作出合理的選擇與決策，是避免或克服其損失、滿足其基本生活需要的重點，也是防范或化解社會風(fēng)險、保持經(jīng)濟與社會穩(wěn)定發(fā)展的關(guān)鍵。
如果政府為提供社會保障而支出的財政資金不受限制，可能導(dǎo)致財政危機的發(fā)生。盡管財政收支有法定預(yù)算控制，但預(yù)算付諸執(zhí)行時往往可能出現(xiàn)各種各樣的變數(shù)，使得原來就已經(jīng)不那么平衡的預(yù)算，可能為實現(xiàn)經(jīng)濟穩(wěn)定增長目標(biāo)而出現(xiàn)更加嚴(yán)重的財政赤字，最終產(chǎn)生極大的財政風(fēng)險。“正是在這個意義上，財政危機比金融危機[經(jīng)濟危機亦同此理]更值得關(guān)注，因為金融危機也會轉(zhuǎn)化為財政危機，并最終由政府財政來‘買單’。就國家的層面而言，財政危機的發(fā)生對執(zhí)政者而言是致命的，而這種宏觀經(jīng)濟問題的出現(xiàn)，也將會使社會成員的經(jīng)濟安全權(quán)都無從得到保障。由政府無限承擔(dān)應(yīng)對社會風(fēng)險的責(zé)任而引致的財政危機，反映出由經(jīng)濟與人口危機所引起的社會保障的資金收入來源困難，包括人口老齡化、失業(yè)率上升、職業(yè)傷害風(fēng)險高居不下和醫(yī)療保健制度安排不盡合理等因素，亟待制度上的調(diào)整和理論上的調(diào)適。某種程度上說，“社會保障的財政危機是經(jīng)濟制度危機加劇的表現(xiàn)與要素，也是為使社會保障制度適應(yīng)經(jīng)濟危機而采取的措施的結(jié)果和原因……危機中的社會保障制度的財政失衡觸目驚心，所嘗試的種種調(diào)整手段都旨在遏制互助性社會支出的增長”。
北安法院 于旭芳
