[ 黃維青 ]——(2014-6-4) / 已閱15431次
拆遷補償與公共利益
———政府、開發商與釘子戶的關系處理
內容摘要：加強房屋拆遷中公民私有財產的保護，必須要對房屋拆遷建立起一套科學、公平、完備的法律制度，在合理界定公共利益的基礎上協調好拆遷參與人的利益，特別要對政府在其中的地位和作用上加以準確的定位和規范，從觀念上樹立保護公民私有財產權的意識，從程序上提供相對充分的救濟發生，從行動上在全過程付諸實施。
關鍵詞： 房屋拆遷 公共利益 私有財產保護
一、拆遷中的釘子戶現象
據說蔣介石當上中華民國的總統以后，想把位于浙江奉化武陵鎮上老家的舊房子拆掉擴建一下，于是要讓周圍的鄰居拆遷，好給蔣家騰出地盤。鄰居們得知蔣家擴建房子的事后，都紛紛讓出自己的宅基地，可是隔壁賣千層餅的周順房的主人卻不愿意騰出自己家的地盤。原來，周順房的主人與蔣介石都是兒時的小伙伴，所以并不把蔣介石看成是神圣不可侵犯的大人物。他接到拆遷的通知后說：“瑞元（瑞元是蔣介石的小名）當皇帝了，他讓我搬，我不得不搬……”并執意要讓蔣介石親自來說。蔣介石聽后嘆曰：“遷不遷由他去吧。”這個周順房，大約就是我們今天在城市建設中所說的“釘子戶”吧？這個釘子戶到現在還鑲嵌在蔣介石故居大院右邊，叫“周順房千層餅店”。
“釘子戶”一詞說得最多的可能還是拆遷辦和媒體，我們經常從新聞里看到關于“釘子戶、依法強行拆除”等關鍵詞。釘子戶一詞叫法似有不妥，似乎與刁民含義相當，這種叫法不符合構建和諧社會理念。
關于釘子戶的問題，全國出現了不少不該發生的事，也釀造了許多的悲劇，讓人深感痛心。其實，釘子戶我想誰也不想去做，誰也不愿意去做，畢竟這是個不光彩的頭銜，是一種貶義的概念，我們不妨回過頭來想想，也許他們也是在沒有辦法的情況下而出此下策，是不得已而為之吧，但也不妨有那么一些人是有意而為之的，但我相信絕大部分人是沒有辦法的。
某地一對夫妻，下崗多年，孩子在外地求學，現在要拆遷，要補交好幾萬吧，夫妻兩人的收入只夠支付孩子的生活和自己的日常開支，哪來的積蓄？別說幾萬了，就是幾千我看也不大可能拿出來，因此你們想想，針對這種情況他們如何去選擇？也許他們也會為了自己有一個容身之所而去選擇做釘子戶吧，用他們的話說就是“沒有辦法的辦法”。
大眾對釘子戶的態度似乎較以往有了很大的不同。如果放在10-20年前，某人若被冠以釘子戶的頭銜，那么，他被人鄙視和唾棄是毫無疑問的。因為，大家會覺得這釘子戶一定就意味著那是耍無賴，意味著妨礙社會主義的建設事業，妨礙著偉大的四化大計。一般人，那是絕對戴不起這沉重的大帽子。可現如今，釘子戶的概念，顯然已經被注入了新的時代含義，儼然成了對抗傳統強勢勢力的儀仗隊。群情激憤所指向的對象基本都是釘子戶的對立面，有開發商，有政府主管部門，有糾紛的裁判機構等。現在釘子戶逐漸成為敢于和官商勾結的惡勢力相斗爭的英雄代名詞。
這些年來，大拆遷是全國許多城市及農村的普遍現象。“釘子戶”之所以成為釘子戶，一般是認為拆遷補償不多，要從開發商或政府那里取得更符合自己的利益。釘子戶現象現在中國尤為突出，其中牽涉很多復雜問題。多角度的看待這一問題就顯得尤為必要了。相當一部分當事人真的不是僅僅因為對補償的標準不滿意而拒絕搬遷的。他們疑惑的是對征地拆遷這樣嚴肅的行為，為什么居然會在漏洞百出的情況下公然進行？他們疑惑的是征了我的地拆了我的房，我的子孫后代也就永遠的失去了土地，他們擔心的是子孫后代的長遠生計怎么能保障？對于這兩類釘子戶存在的正當性值得肯定，我堅信正是因為他們的存在會促成這個時代的進步。
二、釘子戶產生的背景
縱觀在強制拆遷中，手續齊全、程序合法者固然占多數，但也有不少拆遷存在一些問題：有的沒有規劃許可證，有的沒有土地征用批文，有的沒有房屋拆遷許可證，有的沒有爭議裁決，有的沒有聽證會程序，有的沒有申請強制執行就把人家的合法房屋強拆了。換位思考一下，如果你住的很舒服，生活很安逸，有關部門在沒有任何法律手續或者手續漏洞百出的情況下要對你家房屋進行強拆，把你安置在20樓以上的高層，換成誰誰又能樂意的接受呢？他們面對非法的拆遷，選擇用法律武器來維權，盡量避免暴力的抵制，他們對有關部門在拆遷過程中的非法行為或提起訴訟或向上級部門舉報，都彰顯了他們法律意識的覺醒。對于他們訴求，無論時法院還是各級政府機關都不得不在思考：到底哪里出了問題？找出問題然后再解決問題，這是一個必經的過程，毋庸置疑，廣大的被拆遷戶、釘子戶發揮了內在動力的作用。
在我國的社會生活中，由于對于公共利益的理解有十分大的自由裁量權，政府濫用征收權的現象非常嚴重，非公共利益征收行為大量存在，甚至成為商業利益追逐的空間。經媒體廣泛報道的不僅僅指“重慶釘子戶事件”，還包括“定海古城被毀事件”、江蘇“鐵本事件”、湖南“嘉禾事件”、北京“野蠻拆遷事件”等等。典型的夾雜政府利益與商業利益的征收類型可以分為以“教育名義”征收建大學城、以“體育名義”征收建高爾夫球場和別墅、以“科技園區名義”征收建開發區。在征收權被濫用的基礎上，出現了所謂的“土地吃人”、“房子吃人”的“圈地運動”，由此在“公共利益”掩蓋下土地大量流失。
《城市房屋拆遷管理條例》被大多數學者指責為一部十分糟糕的行政法規，它賦予拆遷人強拆的邏輯，公民私人的財產權利經常受到侵害。在這種背景下拆遷戶的利益得不到有效保護，于是就同開發商之間的矛盾升級、矛盾激化，公共利益目的條款限制的征收行為異化為侵犯公民正當合法私有財產的手段。
某農戶有承包地兩畝，4層房屋一幢，每年靠種菜和收房租，其他什么不用做，年收入30萬不成問題。農村的收入達到這個程度算是過的很富裕了，衣食無憂。可因征地拆遷一切都變了，土地沒有了，房屋沒有了，只能被迫住上了高層。如果不征地拆遷，他們的土地可以永遠的種下去，房子可以永遠的住下去，買菜和收房租的收入也會年年有保障。面對這一變故，當事人擔心的不是現在該得到怎樣的補償，真正擔心的是子孫后代的生計問題。有關部門又怎么能保障生活水平不下降，長遠生計有保障呢？廣大的被拆遷戶很大的一部門真是因為有此擔憂，而成為了釘子戶。這是他們面對的很現實的問題，也是他們的正當訴求。
三、征收中的公共利益
《憲法》修正案第22條規定：“公民的合法私有財產不受侵犯。國家依照法律規定保護公民的私有財產權和繼承權。國家為了公共利益的需要，可以依照法律規定對公民的私有財產實行征收或者征用并給予補償。”其中學者們針對“公共利益”條款進行了激烈的爭論，這些爭論分別如下：
第一、開發商品房是否符合公共利益的限制，是否是為了公共利益的目的。
第二、關于《城市房屋拆遷管理條例》的爭論，是“政府利益”還是公共利益。
第三、拆遷前后，公正補償問題（拆遷的必備條件之一）與補償公正問題（重慶釘子戶獲得的利益明顯高于其它拆遷戶），是商業利益還是公共利益。
第四、公共利益條款平衡的一方當事人（被拆遷人）弱勢群體是否需要一味地保護。
第五、在個人利益、商業利益、政府利益、公共利益不一致甚至沖突的時候，如何界定、理解公共利益，什么才是真正的公共利益？
四、西方發達國家關于公共利益的界定
西方發達國家在工業化、城市化、現代化進程之中也同樣面臨過大規模的城市建設、工業開發過程，也同樣面臨著征收、征用問題并大量存在著關于公共利益與個人利益沖突的現象。但是，本文關于公共利益理解的比較，是建立在對于西方國家社會背景以及整體發展進程認知上的比較，為中國現實的問題提供自己的思考。
1、總體趨勢及背景
第一、對公共利益的理解由一元抽象轉變為多元具體。古羅馬時代著名學者西塞羅有一句名言，即“公益優先于私益”。古希臘思想家亞里士多德把國家看作是最高的社團，其目的是實現“最高的善”，這種最高的善在現實社會的物化形式就是公共利益。同時，盧梭等著名思想家也有相關的論述，這時“公共利益”被視為一個社會所必需的一元的、抽象的價值，是全體社會成員的共同目標。法國的孟德斯鳩認為，“在有關公共利益問題上，公共利益絕不是用政治性的法律或法規去剝奪個人的財產，或是削減哪怕是它最微小的一部分。在這種場合，必須嚴格遵守民法；民法是財產的保障”。隨著西方國家的發展，“福利國家”成為新的方向，此時公共利益在法律之上的限定逐漸放寬，不再局限于公共設施、公共工程建設等公用事業，甚至包括能給政府帶來財政收益、解決就業問題、改善城市環境的商業目的。
第二、公共利益的范圍由“公共用途”延伸為“公共目的”。西方國家對于公共利益的認識經歷了從“國家本位到個人本位再到社會本位”的歷史過程。德國對征收公共利益的界定經歷了“古典征收理論”、“擴張后征收概念”、“基本法中的征收的憲變”。而美國、德國主亦有相類似的經歷：由“公用征收”的概念已演變為“公益征收”。
第三、對公共利益目的征收由限制過多過渡為自由裁量。對于公共利益限制各國立法制約較多，特別是憲法中的條款，確定為實質的、直接的、法定的公共利益，并且要求公正補償，否則不能征收。如法國人權宣言第17條規定：“財產是神圣不可侵犯的權利。除非由于合法認定的公共需要的明顯的要求，并且在事先公平補償的條件下，任何人的財產不能被剝奪。”美國憲法所規定的“征收”——美國憲法修正案規定人民私有財產不得在未予公正補償后收為公用——初期亦是典型的“公用征收”。后來大法官則將憲法所使用的“公用”擴張解釋為：只要立法者立法為了是達成任何公共目的，即符合憲法的要求。
開發商品房能否構成公共利益。其一，中國社會處于從國家本位到個人本位或者說是“義務本位到權利本位”的轉型過程中，當今中國是“商土中國”，既有市場經濟、商業文化又有鄉土氣息，并且這個時代社會矛盾突出，將開發商品房界定為“公共利益”勢必會助長征收權的濫用，私人財產權利受到商業利益的侵害，法律演化為激發社會矛盾的導火索。其二，對公共利益進行嚴格限制，保障公民的財產權利，勢必會激發人們創造財富的激情，這既是符合世界潮流的正確選擇，同時又是符合歷史發展的基本規律，更為重要的是將公共利益限制在“公用”的范圍內，將會有助于建構起法治之于中國社會的基本秩序。因而，開發商品房不能構成法律上界定的公共利益。
2、具體界定
第一、公共利益界定的標準“比例原則”。比例原則泛指國家權力行使要適當、必要、均衡，不能過度行使，不得對公民權利造成非法侵犯。德國聯邦憲法法院在1965年12月15日的一個判決中明確指出：“比例原則是憲法國家即法治原則的結果，只有在保護公共利益的情況下才能夠限制關于基本權利的明確規定，基本權利是個人要求相對國家權力的自由的一種表達方式”。許多英美法系國家也對比例原則進行了移植。比例原則包括適當性原則、必要性原則和均衡性原則三項基本內容。對于法律上界定公共利益，即衡量公共利益的關系，處理二者的利益沖突。
第二、公共利益界定的方式“列舉或者概括式立法”。列舉式的立法例，對于公共利益的界定十分具體，操作性較強，但是無法窮盡所有的事項，現實中總會出現無法涵入的情形。如《韓國土地征收法》第2條對公益事業進行了列舉，《日本土地征收法》（昭和二十六年公布，昭和五十三年最后修正）第3條列舉了35大項49種可以征用的具有公共利益性質的事業，其分類由道路設施，至社會福利事業，宇宙開發事業等等，可稱包羅萬象，琳瑯滿目。《德國民法典》、《法國民法典》的規定，以及我國《憲法》、《物權法》等法律中均是采用概括式的立法例，這種方式最大的優點就是靈活，可以應對時代變遷、社會發展，但同時這種抽象意義上的“公共利益”不具有操作性，無法轉化為實踐中的技能和方法，而又可能出現濫用征收權的后果。
第三、公共利益征收的補償問題。如前所述1989年的法國人權宣言第17條確定了事先公平補償原則，1791年美國憲法修正案第5條同時規定：“非經正當法律程序，不得剝奪任何人的生命、自由或財產；非有公正補償，私有財產不得征為公用。”韓國憲法第23條規定：“因公需要，對財產權需征收、使用或限制及由此的補償，均由法律規定，并應支付正當的補償。”日本憲法第29條規定：“私有財產在公正補償下得收歸公用。”公正補償的基礎是市場價格，而中國社會征收補償中是按照估價計算的。作為土地之上的房屋所有權，來源于土地上的權利，在農村被稱為“宅基地使用權”，所有權歸屬于集體，在城市被稱為“建設用地使用權”，土地所有權歸屬于國家。沒有市場也就沒有所謂的“公正補償”，商業目的征收中商人從中獲取暴利是有根據的。“重慶市釘子戶事件”最終和解，并獲得了遠遠高于其它拆遷戶的利益，這樣就會出現其他拆遷戶與開發商、政府的矛盾，這同時也是十分獨特的中國現象，因而我們的公共利益補償方面也應遵循公平原則，補償其他拆遷戶的利益差額，當然這仍然是“沒有市場價格就沒有公正補償問題”。
第四、公共利益的司法審查“中立的第三方”。司法對公共利益的審查極為重要，德國學者黑伯爾就認為應當“由司法決定公益”，這樣就會有效地平衡各方的利益沖突。對于一些純粹為了增加政府財政收入的而進行的土地開發和房屋拆遷，是否符合“公共利益”，德國巴登州的高等法院在1950年7月3日的判決中認為，國庫利益并非征收上所謂的公益。就“重慶釘子戶事件”而言，其中法院的表現被許多學者認為是有問題的，法院沒有對什么是“公共利益”進行實質審查，只是形式上舉辦了一個聽證會，最后對楊武家房子進行強制拆除的裁定，相反沒有緩和沖突，甚至制造了更大的危機，從而就有了著名的“重慶釘子戶事件”。
3、日本釘子戶事件及其啟示
季衛東先生曾指出日本善于向它國學習的品質是日本在戰后走出滿日瘡夷的破壞局面而迅速邁向世界強國的關鍵，中國處于后發展國家，至今仍處于急劇工業化進程中，有所謂的“后發者利益”。今天的中國與上個世界60-70年代的日本在工業化、城市化進程中有許多相似的地方，當時日本也發生了十分嚴重的“釘子戶事件”。
日本的“釘子戶事件”源于成田機場的建設，而最初選址在富里的地方，遭到了當地農民強烈的反對，后來選址千葉三里家芝崎地區，由于皇室牧場不夠，需征用大量土地，經內閣會議決定而征收當地農民的土地，當地農民堅決反對，并進行了持續不斷的抵抗，后雖大多農民均已遷走，然至2005年仍有7戶頑強的“釘子戶”，“抗爭40年，迫使首相謝罪”。
公共利益的征收并沒有因為其目的而利益最大化，1966年日本政府給成田機場的建設預算為1350億日元，后來的實際花費十倍于預算。學者余澤弘文在1992年專門圍繞成田“釘子戶”著書《“成田”是什么——戰后日本的悲劇》，他認為，成田機場的紛爭體現了戰后日本的悲劇，是民主主義未成熟和急速工業化和開發至上主義導致的結局。
“開發至上主義”同時也給中國社會發展帶來諸多警示，其中法律——公共利益條款應當成為平衡利益沖突的重要因素，否則悲劇同時也可能會在中國社會上演。以公共利益嚴格限制征收權，保障公民的合法權利，同時也能起能起到緩解利益沖突的效果。重慶的釘子戶事件同時告誡我們：法律如果沒有起到平衡利益沖突的作用，就會直接導致各方利益的最小化而非最大化，釘子戶是在抗爭中尋求正當合法利益，相對方開發商、政府的利益同時會受到損失；如果“拆遷問題中釘子戶”常態發展，最終是災難性、破壞性的后果，無論是政府、開發商壓制釘子戶，還是釘子戶的擴大化社會生產無法進行，都會將社會發展引向深淵，前者表現為專制獨裁，后者表現為極端個人主義的社會混亂。
五、釘子戶事件與公共利益
重慶“釘子戶”事件是我國法治進程中的一個標志性事件，確實也凸現出極為中國特殊性的因素，但無疑是在世界全球化、中國現代化的背景中產生的。在這個過程中，“公共利益”卻成為了侵害個人利益的手段，法律中對征收限制的條款異化為征收權泛濫的根據。同時，這一事件也展現出了中國現代化背景中的公共性危機，貧富差距、社會分化中的社會沖突持續不斷，開發至上主義不利于社會的可持續發展。其中，至為關鍵的是法律的功能性缺失，法院的權威何在，人們對于法律的信任尚存？我想，這大概是值得中國法律、法學去認真思考的。
公共利益，在這個時代成為困擾著我們的難題。可以預見，在不同的歷史和文化的規定性面前，公共利益同樣會進入人們的主流視野，無論人們是批判之抑或贊揚之。
（一）城市房屋拆遷中產生的各種問題
1、目前城市房屋拆遷中體現的主要問題：
（1）房屋拆遷手續不健全或根本沒有辦理相關拆遷手續，從事房屋拆遷的公司規模小，人員素質差。
（2）拆遷補償安置標準不規范、不透明，拆遷補償不到位。
（3）相關法律、法規的規定過于籠統，不便于具體操作。
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