[ 趙剛 ]——(2013-1-23) / 已閱12894次
【關 鍵 詞】 獨立檢察官 檢察一體化 檢察權配置
【內容提要】 檢察權的配置要反映和體現司法規律，檢察改革要符合檢察業務規律。檢察官相對獨立是檢察機關依法獨立行使檢察權的重要保障，也是檢察權配置的一個重點方向，但檢察官獨立必須要與檢察一體化實現緊密結合。檢察權的司法行政雙重屬性決定了檢察權的配置和運行就是在檢察官獨立與檢察一體化之間確定適當的平衡點，獨立檢察官制度違背了中國司法規律，而建立在檢察一體化前提下的獨立主訴檢察官制度才是當代中國檢察職權配置的現實選擇。
黨的十七大報告提出要深化司法體制改革，優化司法職權配置，規范司法行為，建設公正高效權威的社會主義司法制度，保證審判機關、檢察機關依法獨立公正地行使審判權、檢察權。近來，法學界一些學者就如何認識檢察機關依法獨立行使檢察權和檢察官依法獨立行使檢察權，直至能否借鑒西方國家建立中國特色的獨立檢察官制度屢有爭鳴，筆者在此按照十七大報告對司法工作提出的新要求，結合檢察工作的基本規律，從優化檢察職權配置，完善檢察工作體制和機制的視角就獨立檢察官制度作一學術探討。
一、檢察官相對獨立是檢察機關依法獨立行使檢察權的重要保障，檢察機關的獨立性包括集體獨立和檢察官相對獨立是國際通例，肯定和保障檢察官的相對獨立也是我國檢察制度改革中檢察權配置的重點方向
許多國家的法律學術界和實務界將檢察機關視為具有司法和行政雙重性質的國家機關，界于審判權和行政權的交叉地帶，當其進行偵查職務犯罪等特殊犯罪時，則代行警察的行政職能；當其決定對自行偵查或警察移送的刑事案件決定是否提出公訴或支持公訴時，則行使的是司法職能。司法獨立是司法公正的保障，因此司法獨立是各國公認的基本法治原則。既然承認檢察機關具有司法性質，必然推出檢察機關在一定程度上要體現出司法獨立。其獨立性主要是指辦理具體案件中不受非法干涉，這一規則，屬于“技術性司法規則”，其目的是保證檢察官活動的公正性。許多國家的法治實踐證明，只有名義上的司法機關集體獨立而沒有司法官獨立，是難以形成現代司法體制的，也難以真正從制度上保障司法機關最終擺脫司法權行政化和地方化的怪圈循環。所以現代國家在相續確立法院獨立和法官獨立后，而后又在一定程度上確立了檢察機關獨立和檢察官的相對獨立。檢察官履行司法職能時的特殊性和重要性，使得他們履行職務更需要獨立，職位也更需要特殊的保障，因此注重檢察官的任職保障和行使職權的相對獨立性最終成為國際共識。聯合國《關于檢察官作用的準則》第3條至第8條規定了檢察官的地位和服務條件，包括職業榮譽和尊嚴、職務獨立、身份保障等內容。其中，關于檢察官職務的獨立性，第4條規定：“各國應確保檢察官得以在沒有任何恐嚇、阻障、侵擾，不正當干預或不合理地承擔民事、刑事或其他責任的情況下履行其專業職責�！� ，不論是英美法系還是大陸法系，許多國家先后確立了檢察官相對獨立的現代檢察制度，一些西方國家如美國還于1978年通過了《獨立檢察官法》，獨立檢察官既不隸屬于司法和檢察系統，也不屬于法院系統，他享有獨立的人事權、訴訟權、調查權和傳訊權等，實際上成為一個享有動用無限財力和物力、可以用無限長的時間對國家高級官員犯罪行為一追到底的權力的臨時性職位。
我國的憲法和法律規定了檢察機關依法獨立行使檢察權，但檢察官相對獨立的法律地位不明確，更沒有獨立檢察官制度。這是由我國的憲政體制、歷史文化傳統等多種因素決定的，也與有對檢察工作的性質和規律認識不足等方面的原因。檢察官相對獨立的法律地位不明確集中表現：一是檢察權的地方化現象。檢察機關的人、財、物受制于地方，人事任免和晉升同樣受制于地方。地方組織部門過多地了限制了本地檢察官的領導領務、職數和職級等人事權限，導致檢察官流動失范，不能實現國際上通行的法曹一元化，不能實現檢察官、法官和律師在法律職業共同體內的自由流動，行政官員頻繁出入檢察官序列，優秀檢察官為解決個人職級而轉入行政部門發展，部分地區檢察長非由檢察官隊伍中產生等現象都加劇了檢察權的地方化，影響了檢察官隊伍的專業化建設。二是檢察官的行政化現象。檢察官在人事管理上落實<<檢察官法>>的力度不夠，而更多是拘泥于<<公務員法>>，沒有充分體現出檢察業務規律，部門沿用科處廳等行政科層制，檢察官的辦案獨立性受制于行政級別，而用行政管理體制進行辦案必然導致過多的行政層級影響辦案效率。三是辦案責任制難以落實。獨立性與責任是正相關關系，檢察官的獨立性正是確立辦案責任包括錯案追究制的前提。檢察機關長期以來形成了“檢察官(檢察員或助理檢察員)承辦，辦案部門負責人審核，檢察長或者檢察委員會決定”的內部辦案體制，這種以上命下從的行政性關系為特點的辦案責任機制強化了內部監督，保證了一體化的領導，同時降低了辦案風險，保障了辦案質量。少數檢察機關領導對案件決策過多過死的包辦代替使檢察機關集體獨立的合法性大打折扣，也難以保證訴訟決定和訴訟行為的正確性；同時存在審批環節過多，影響辦案效率，檢察官對領導依賴過多，難以充分調動的積極性與責任感，辦案責任不明確，錯案責任追究制度難以落實等痼疾，難以適應國家司法制度和訴訟體制的改革的時代要求。在司法改革的大背景下，必須要使從缺乏自主性和獨立性的案件承辦人員成為有職有權的檢察權行使相對獨立的主體。主訴檢察官制度就反映了集中反映了這種改革要求，但是由于檢察官相對獨立性相關立法的缺失，主訴檢察官制度還難以深入推進，有些地方實施效果還不太理想，主訴檢察官辦案津貼增加了，但是辦案責任沒有相應增加，集體討論，領導決定的現象并沒有減少多少，舊的辦案體制還不同程度地纏繞著主訴檢察官，沒有充分發揮其獨立辦案的優越性。因此檢察官相對獨立是檢察機關依法獨立行使檢察權的重要保障，肯定和保障檢察官的相對獨立應該成為我國檢察制度改革的一個基本課題。
二、檢察官獨立必須要與檢察一體化實現緊密結合，受指令權約束的檢察官相對獨立決定了獨立檢察官制度不具有普遍適用性
檢察權的司法行政雙重屬性決定了其不能如審判權這種完整意義的司法權一樣具有絕對的內外獨立性，其行政屬性要求其內部要有一體化領導，而法官則按照國際慣例實行內外絕對獨立，即法官在裁判過程中不受一切權力包括法院系統內部的權力和外部的權力的干涉，但是檢察官則是受指令權約束的相對獨立。國際檢察官聯合會《關于檢察官的職業責任標準和基本義務與權利》（1999年）第2條的第1款至第3款對檢察官的獨立性作了如下規定：“在承認檢察官自由裁量權的國家里，檢察自由裁量權應當獨立地行使，不受政治干涉。如果檢察機關以外的機關享有對檢察官下達一般的或具體的指令權，那么，這種指令應當是透明的，與法律機構一致的，并需符合既定的保障檢察獨立現實與理念的準則。檢察機關以外的任何機關指令啟動訴訟程序或終止合法啟動的訴訟程序的權利均應當按照類似的方式行使�！憋@然，這一條在規定檢察官獨立性的同時，承認并限制了非檢察機關對檢察官的指令權。許多國家在憲政結構上，除了將檢察機關單設并獨立于立法、行政和司法之外，一般將檢察機關隸屬于司法部，或將各檢察院附設于法院系統內，甚至各級檢察院的名稱也與不同級別法院的名稱連在一起的，方便檢察官與同層級的警察、法官等人員和組織進行合作。檢察機關內部，始于日本的檢察一體化逐漸被許多國家的檢察機關所借鑒。檢察一體化是指檢察權的行使必須保持整體的統一，由每個作為獨立辦案實體的檢察官(包括檢察官及其助理)組成一個統一的組織(檢察機關)，它包含兩層涵義：對外指檢察獨立，即檢察機關依法獨立行使檢察權，不受法定機關、社會團體和個人的非法干涉；對內指業務一體，如上級對下級享有指揮監督權，檢察官服從檢察長的領導，上下級檢察機關是上命下從的領導與被領導關系；檢察官執行職務不受其管轄范圍的限制，具有跨區域的檢察事務執行權；更換檢察官時產生的職務繼承與轉移權；檢察代理權，如上級檢察官有權親自處理屬于下屬檢察官承辦的案件和事項，同時上級檢察官有權將下屬檢察官承辦的案件和事項轉交其他下屬檢察官承辦等等。從許多國家的檢察實踐來看，檢察一體化不是僵硬不化的，而是保持一定程度的靈活和彈性。各級地方檢察機關和下級檢察官在上級檢察機關和本級檢察長的一體化領導下保持一定程度的相對獨立性，上級領導主要是通過審查、勸告、指導等方式行使指令權，檢察官在依法對上負責的前提下保留一定的拒絕本人認為不合理或涉嫌違法指令的權力。相較而言，大陸法系國家檢察機關組織嚴密，高度統一，檢察一體化要強于組織相對可松散的英美法系國家，俄羅斯的集中統一檢察體制與美國的獨立檢察官制度分處檢察一體化強弱程度的首尾兩端，多數國家都是根據綜合考慮本國歷史文化傳統、政治體制、經濟社會等因素在兩個極端之間確定適當的平衡點。獨立檢察官制度由于在權力分配上過于分散，不利于檢察權的統一行使，采用的國家不多，而且由于美國獨立檢察官斯塔爾濫用職權，搞黨派之爭，花了納稅人幾千萬美元的資金對當時的美國總統克林頓的個人緋聞進行調查，結果遭到民眾的普遍批評，導致獨立檢察官制度在上個世紀90年代末引起爭議，美國參議院近年來通過“維護美國檢察官獨立法案”，對獨立檢察官任期進行限制，規定暫時接替聯邦檢察官職位者，最長只能在職一百二十天天，永久在職則需經過國會參議院的確認。獨立檢察官制度在理論上存在著檢察官過大的獨立性與檢察一體化的難以化解的矛盾，沒有相關法律予以配套，檢察權也缺乏有效的制約，在實踐中實施效果也不甚理想，極易淪為政黨惡斗的工具，反而失去了檢察機關和檢察官的獨立性，所以說它還是一種有待完善的制度，不具有普遍適用性。
我國檢察制度改革的基本課題之一，是肯定和保障檢察官的相對獨立，以及協調“檢察一體制”與檢察官的獨立性，劃定內部獨立的合理邊界。檢察官獨立與檢察一體化之間的張力在各國普遍存在，檢察官如果完全獨立，則檢察權就類似審判權成為完整的司法權；而如果實行純粹的檢察一體化，則檢察權就完全等同于行政權；而檢察權的司法行政雙重屬性決定了檢察權的配置和運行就是在檢察官獨立與檢察一體化之間確定適當的平衡點，兩者之間對立統一的基本司法規律貫穿于整個檢察工作中，但在各國由于本國國體、政體、文化傳統等具體國情不同而有不同的表現形式。在當代中國實行的是在檢察一體化前提下的檢察官的相對獨立，這是由于中國共產黨在憲政制度中具有的憲法地位決定的，是由人民代表大會制度這一基本政治制度所決定，也是由檢察機關的國家法律監督機關的性質的所決定。堅持檢察一體化是堅持中國共產黨對檢察工作的絕對領導，實現人大代表對檢察工作的全程監督，保證檢察機關法律監督職能統一有效履行的必要制度安排。因此我國的檢察體制始終略重于檢察一體化，2007年8月最高人民檢察院下發了<<關于加強上級人民檢察院對下級人民檢察院工作領導的意見>>，符合中國司法規律的檢察一體化建設成為檢察改革的重要內容，是從工作機制上落實憲法和人民檢察院組織法有關檢察權科學配置和行使原則的重要舉措，也是發揮檢察領導體制優勢增強法律監督合力的關鍵環節。筆者認為應從四個層面健全我國的檢察一體化機制：一是健全上下級檢察機關之間的領導與被領導關系。上級檢察機關有權變更或撤銷下級檢察機關檢察決定，下級檢察機關必須執行上級檢察機關的決定；上級檢察機關可以將下級檢察機關管轄的案件，自行決定處理或移送其他下級檢察機關處理；二是同級檢察機關的職能協助義務。檢察一體化要求將檢察機關視為一個統一整個以保持對外的檢察獨立，因此同級檢察機關在地域管理的基礎上，應該負有職能協助義務，在調查取證、扣押等偵查措施和強制措施的適用等方面，應該協助同級檢察機關在本轄區執行相關職能或代為執行；三是上下級檢察官之間的級別領導關系。檢察長統一領導本機關的檢察官，檢察委員會對本機關檢察官實行集體領導，上級檢察官有權領導下級檢察官，檢察官在職務上可以發生相互承繼、移轉和代理的關系，檢察官在執行職務的過程中因故不能繼續執行職務或者檢察長認為其不適宜繼續執行某項職能，檢察長或上級檢察官有權指派其他檢察官承繼或者代理其職務，相關訴訟程序不必中斷。四是建立省級以下檢察機關垂直領導。為擺脫檢察權的地方化和行政化影響，應建立省級檢察機關對下級檢察機關的人員和經費進行垂直統一領導，<<檢察官法>>規定的下級檢察長任命由上級檢察長提請本級人代會決定，我國國稅和地稅分離的分稅制等相關制度的建立為省級以下檢察機關垂直領導提供了現實可能性。當前省級檢察機關應結合高檢院推行的檢察官分類管理和級別認定等人事改革，積極與地方組織人事部門協商，建立從事檢察業務的檢察官從法律職業共同體中遴選的制度，完善考核晉升機制，提高檢察官的專業化和公信力。檢察官獨立即檢察官依法獨立行使檢察權，是現代司法的一般原則，符合司法獨立規律，有利于保證司法公正。我國由于長期受計劃經濟和蘇聯檢察模式影響，過多強調檢察權的高度集中統一行使，卻忽視了檢察官相對獨立的必要性，對檢察機關內部套用行政科層制，實行行政審批式的辦案機制，檢察權由檢察長和檢察委員會統一行使，而案件承辦人依賴于領導和集體，個人沒有任何決定權和獨立性可言。按照檢察權的性質及檢察權行使的內在要求，傳統的行政審批式的辦案模式難以為續，在健全檢察機關整體外部獨立性的同時，強調檢察官的個體相對獨立性已經成為為法學理論界和實務界的檢察改革呼聲。進入本世紀以來，檢察機關實行的主訴（辦）檢察官辦案責任制就是探索檢察官依法獨立辦案的檢察改革嘗試，體現了檢察官職權法定和客觀性義務的原則，是符合司法獨立規律的和國際慣例的，實踐中取得一定效果。但隨之也產生了主訴（辦）檢察官與主管領導之間的關系問題，多數檢察機關還保留了行政科層制殘余，即在主訴（辦）檢察官和檢察長、檢察委員會之間還有一個科處長把關的問題，這實際上說明檢察改革還不徹底，沒有能正確處理好檢察官相對獨立與檢察一體化之間的矛盾。主訴（辦）檢察官的產生是檢察官活動具有司法性的必然,然而檢察官一體化原則又使檢察官具有一定的行政性,這兩種屬性決定了主訴（辦）檢察官在辦案中的地位是相對獨立的,那么主訴檢察官在辦案中如何處理自己與領導之間的關系就成為深化主訴檢察官改革必需解決的重要問題。解決這一問題，實際上就是在檢察官相對獨立與檢察一體化之間找一個適當的平衡點。筆者認為檢察一體化原則限制了檢察官執行職務的獨立性，但并未否定檢察官的獨立性,因此可以由法律設定兩者的權限邊界，當前我國還是應該實行檢察一體與檢察官獨立相結合并略側重于檢察一體的體制，即：檢察機關內部實行上級領導下級，檢察長領導檢察官，一旦上級下達指令，檢察官一般應服從其上級的指令，以維護檢察一體制；同時從制度上保證檢察官依法獨立辦案，如建立身份保障制度，即法律規定檢察官的無過錯免責權，檢察官不因抵制非法干涉受到人身威脅和打擊報復；建立經濟保障，適當提高其薪酬待遇，足以抵制非法利益誘惑。賦予檢察官合法對抗非法指令權。法律高于上級領導意志，對于上級的非法指令，檢察官有權拒絕服從，有消極抗命權，這種不服從一般應當采取要求上級轉移事務的方式。如果不屬違法指令，只是上級指令與檢察官本人對案件的確信與處理意見相左，檢察官必須服從指令。相應的，上級檢察官對下級檢察官的管理要進一步消除行政科層制殘余，減少審批環節和層次，注意尊重檢察官的獨立性，減少行政性命令，參照國際慣例更多地運用審查、勸告、承認的方法，行使指揮監督權。
三、獨立檢察官制度不符合司法規律，建立在檢察一體化前提下的獨立主訴檢察官制度才是當代中國比較現實的一種檢察職權配置選擇
獨立檢察官制度不符合檢察一體化的司法規律，目前僅有美國、韓國等極少數國家采用，因此還不是世界主流的檢察官制度，也不應成為我國檢察官改革的選擇方向。檢察官的相對獨立性不是獨立檢察官制度的變體，而是相對于檢察一體化前提下的獨立性，依法獨立行使檢察權的只能是檢察院和列入檢察官序列的身處辦案一線的檢察官，在略重于檢察一體化的中國語境下，能依法獨立檢察權且列入檢察官序列的身處辦案一線的檢察官主要指的是行使公訴權的檢察官，更明確的是指目前正在試行的主訴檢察官。廣義上的檢察機關包括檢察院、檢察官和檢察輔助(如書記員)、管理人員(含后勤服務人員如行政管理人員、綜合部門人員等)。檢察機關獨立行使檢察權嚴格意義上僅指檢察院和檢察官獨立行使檢察權，其中檢察院是完整意義的對外獨立行使檢察權，而檢察官獨立行使檢察權是受到指令權約束的相對獨立行使檢察權，檢察輔助人員和管理人員是從事輔助檢察官從事檢察業務的人員，從事檢察院內部管理的人員，不是嚴格意義的上的檢察官，不能獨立行使檢察權�，F行檢察機關干部人事管理將辦案一線的檢察官與檢察官輔助人員、管理人員統一視為檢察官，用套用行政機關工作人員職務的級別層次劃分檢察官職務層次，與國家檢察權力的層次架構不符，不利于檢察機關一體化；淡化了檢察官職務的司法屬性，造成司法官員行政化，強化了“官本位”觀念，不利于檢察官職業發展。最高人民檢察院近年明確提出了探索檢察人員分類管理方法，形成符合司法規律、具有檢察特點的隊伍管理機制。分類管理的主要目的就是要建立檢察官單獨職務序列，將檢察輔助人員、管理人員從檢察官序列剝離出來，同時對辦案一線的檢察官要科學合理地劃分職務層次，使檢察官職務自上而下有序排列。通過檢察人員分類管理，檢察官與檢察輔助人員在辦理具體案件時結成的主輔關系，實際上是形成了以檢察官為核心的辦案組織單元，在檢察長直接或通過副檢察長領導指揮下從事檢察業務工作。根據分類管理的制度設計，依法獨立檢察權的只能是檢察院和列入檢察官單獨職務序列的檢察官，而檢察院的檢察官輔助人員和管理人員不能依法獨立行使檢察權。進一步分析，列入檢察官單獨職務序列的檢察官依法行使檢察權的獨立程度有所不同，主訴檢察官因其行使的公訴權具有鮮明的司法權屬性，其相對獨立性最強。而行使職務犯罪偵查權，刑罰執行監督權等職能的檢察官因其職權行政權屬性或法律監督權性質較濃，其相對獨立性最弱，在實踐中對后者多強調加強垂直指揮，不提倡擴大檢察官的個人辦案自主權，所以建立主辦檢察官制度的提法受到的非議最多。這是因為檢察權的司法行政雙重屬性因具體業務類型的區別而配置不同。突出體現其司法屬性的是公訴權，其他職權體現更多是行政屬性，最典型的如職務犯罪偵查權。偵查行為是一種需要嚴密組織、充分協同配合，具有典型的縱向管理關系的行政性行為，同時我國法治環境還不盡如人意，查處職務犯罪案件阻力更大，尤其是重大、復雜，取證涉及面廣的偵查活動，甚至需要整個偵查機構，以及多個偵查機構的密切協同。因此偵查組織是一種行政化的組織，各偵查人員沒有法律上的獨立性，而應當堅決服從上級指令，完成上級分配的任務。部分檢察機關試行的主辦檢察官制度，改革的目的本意是選拔較為優秀、素質較高的檢察官，賦予其更大的權力和更重的責任。承擔主辦責任的偵查人員，只是切實負責地、相對獨立地完成上級交給的具體任務，但在案件初查的發動、自偵案件立案、決定逮捕、偵查終結和移送起訴等具體訴訟環節還要通過慎重研究甚至審批程序決定，此種情況下行政科層制不是最好的組織領導體制但還是比較合適的組織領導體制，因此主辦檢察官在試行的實踐效果并不明顯。偵查員基本不具備司法官的特征如相對獨立的判斷和決定權，因此不宜過多強調其相對獨立性。檢察權的配置要反映和體現司法規律，檢察改革要符合檢察業務規律，在改革過程中，檢察機關必須注意部門工作性質的區別，要根據自身的特點建立符合需要的辦案責任機制。在當代中國語境下，主訴檢察官制度是最能充分反映司法官獨立辦案特點，其實質就是在檢察機關內部重新配置檢察權，肯定和保證檢察官的相對獨立，它在實踐中取得良好效果的原因就在于其反映和體現了公訴權作為典型的司法權其行使應當具有獨立性的司法規律。公訴權是基于對特定事實的審查所做出的判斷，是代表國家對涉嫌犯罪的行為進行追訴。而不起訴的運用，則是代表國家確定一個人無罪或因犯罪輕微等原因不追究其刑事責任，這本身就是適用法律處理案件，是司法權的重要特點。不獨立則無公正，不獨立則無效率，不獨立則無責任，公訴權的司法屬性需要一種親身經歷程序，直接審查證據事實的親歷性前提，而且具有司法判斷性和法律適用性的特征，其職務行為直接產生確定的效力又能提高訴訟效率。這些僅靠集體獨立而無個體相對獨立是無法實現司法公正的。賦予檢察官一定程度的獨立性，使其根據自己直接感知與判斷來處理檢察業務，符合檢察活動規律；同時也是提高業務素質，落實辦案責任制的客觀需要。主訴檢察官必須要排除非法干預，以事實為根據，以法律為準繩，只服從法律，從而切實地貫徹法治原則。2000年開始普遍推行的“主訴檢察官辦案責任制”中，被任命為主訴官的檢察官多是檢察員，他們被配備助手，有權獨立地決定案件的起訴，獨立地實施案件的公訴；對法律規定必須由檢察長和檢察委員會決定的如不起訴、抗訴等事項，他們有建議的權力。起訴部門領導改變為一般的行政協調入、案件質量的監督者及行政性事務的負責人，在案件處理的業務問題上不再具有對主訴檢察官的指令權。主訴檢察官制度反映和體現了公訴權的司法屬性，適應了刑事訴訟制度向“控辯式”發展以及培養專家型公訴人，落實辦案責任制和錯誤追究制等司法實踐的需要，因此應當說具有較強的生命力。但目前主訴制還缺乏充分的法律依據，還需要一些配套制度，在實踐中也存在一些走“回頭路”，檢察官資格和能力不勝任主訴制等消極問題，主訴檢察官還只是保證檢察官獨立性的過渡性制度，改革還應繼續向前推進，在改革成熟的時候，應當通過立法固定檢察改革成果，將檢察官的內部獨立性予以法律確認和保障。
主訴檢察官辦案責任制的實施關鍵是“放權補利擔責”，基本模式是參照國際通例建立以檢察官為中心的辦案組模式，實行一個主訴檢察官，配一個檢察助理官，若干檢察書記官。核心就是一個解決檢察權在檢察官之間的配置問題，通過在檢察官之間對檢察權進行重新配置，一定程度上放權給承辦案件的檢察官，落實辦案責任制。這樣，承辦案件的主訴檢察官對案件的處理有一定的獨立決定權，并相應負責任。實踐中遇到的主要問題是放權與濫權的矛盾，放權與棄權的矛盾。獨立辦案與監督制約，即“放權”與“限權”，是主訴制實施中的一個基本矛盾。授予權力而不加限制和監督，必然會出現權力的濫用。有的基層檢察院領導正是考慮到試行中出現的檢察官濫權和擔心自己失去對權力的控制而不同程度地收回了權力，導致主訴檢察官制度出現走回頭路的現象，而一些主訴檢察官則認為責任大于職權，利益低于風險為了避開風險，事事請示匯報，全由領導做主，又回到了傳統辦案的老路上去。不能穿新鞋走老路，改革目的就是要既有利于發揮檢察官獨立辦案的作用，保證高效和公正地行使檢察權，又有利于檢察職能的統一有效履行的檢察一體制。在我國建立檢察一體制框架下的主訴檢察官獨立制，關鍵是要明確主訴檢察官的獨立地位、職權范圍、保障機制和監督制約機制。改革的基點是適當界定主訴檢察官權力的性質和范圍，界定的標準有合法原則和合理原則。主訴檢察官行使權力，應當有法律的依據，不能違反法律越權辦案，不能侵犯檢察長和檢察委員會的權力。合理原則是指主訴檢察官做出決定的權力應與該決定的性質和重要程度相適應。即使不違法，但對影響重大的業務事項，也不宜由主訴檢察官單獨決定。同時主訴檢察官的職權范圍應該有統一的標準。哪一類的案件授予哪一級的主訴檢察官，必須有明確的規定而且必須統一，做到不同的檢察官辦不同的案件，同一級的檢察官辦同一類案件。關于主訴檢察官的權利保障，選拔晉升應以各種客觀因素，特別是專業資歷、能力、品行和經驗為根據，并按照公平和公正的程序加以決定。服務條件、充足的報酬以及其任期、退休金、退休年齡均應明確規定。主訴檢察官的待遇首先要在省級統一標準，應通過省、自治區、直轄市和有立法權的市的立法使主訴檢察官的待遇法定從優，直至全國統一標準。主訴檢察官在權限行使范圍內的行使職務享有豁免權，無法定的事由不得免職。主訴檢察官制度實施以后，主訴檢察官的權力擴大，在某種程度上，否定了“定案者不辦案，辦案者不定案”的體制，結束了檢察官只有分配權、沒有決定權的局面。但對主訴檢察官的監督必須相應跟上。是在以地主訴檢察官嚴格任職條件，嚴把選拔關的基礎上要加強案中和案后的監督制約。除了檢察長和上級檢察官享有必要的指令權、代理權和監督權外，對檢察官的管理和監督應當主要通過紀律處分而不是日常的或行政性的請示匯報和批示以及內設機構之間的牽制來實現。還要保留部門領導的審核制。主訴檢察官對偵查部門移送審查起訴或不起訴的案件審查終結后做出起訴或不起訴決定的，應將案件審查報告、起訴意見書、起訴書或不起訴書提交部門領導審核，部門領導經審核發現起訴書或不起訴書的犯罪事實與偵查部門提供的意見書不一致，有可能影響定罪量刑的，部門領導有權要求主訴檢察官進行說明，如有不同意見，有權提交檢察長或檢察委員會決定。對主訴檢察官辦理的重大、疑難案件，檢察長或檢察委員會可以要求主訴檢察官進行匯報，必要時檢察長或檢察委員會做出決定，主訴檢察官應當服從。案后發現主訴檢察官涉嫌違紀問題，檢察機關領導可指令內部紀檢監察部門進行調查，上級檢察官、同級檢察官以及任何公民、機關和社會團體均有權提起針對具體案件或檢察官的紀律處分程序，還可以考慮專業機構通過定期審查、抽查等方式發現檢察官的違紀行為，提起違紀處分程序。對構成違法違紀的主訴檢察官要由檢察官考評委員會以法律或法規為依據予以處理上，應保證客觀評價和決定，保留主訴檢察官辯解和申訴的權利。綜上，主訴檢察官制度實質上是主訴檢察官辦案責任制，它是建立在檢察一體化前提下的檢察官依法獨立辦案機制，與獨立檢察官制度有著本質的區別。主訴檢察官制度作為檢察獨立中內部獨立的有效形式，是檢察官獨立機制的初級形式或過渡階段，其獨立性及其受制性揭示了中國司法獨立的重要特色，體現了公訴活動內在規律和檢察改革的發展方向，應當在司法體制改革的實踐中日臻完善，最終實現檢察權的科學合理配置，真正反映和體現出中國司法規律的本質內涵。
天津市濱海新區大港人民檢察院 趙剛
