[ 李蕊 ]——(2013-2-17) / 已閱19946次
【摘要】村鎮銀行是我國農村金融體系的重要組成部分。作為農村金融改革創新的產物，它給農村金融發展注入新的活力。但是作為新生事物，在規范發展的道路上也遇到一些亟待解決的問題。基于可持續發展的視角，需要從產權結構、公司治理等多方面對我國村鎮銀行相關法律制度加以完善。
為了破解農村融資難的困局，2007 年我國開始在部分省市試點村鎮銀行。根據銀監會規定，村鎮銀行是指經中國銀行業監督管理委員會依據有關法律、法規批準，由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，在農村地區設立的主要為當地農民、農業和農村經濟發展提供金融服務的銀行業金融機構。據統計截至2012 年4 月，全國共組建村鎮銀行 749 家，其中開業 681 家，籌建68 家。[1]作為農村金融改革創新產物，村鎮銀行的建立給農村金融服務注入新的活力。首先，村鎮銀行基于一定的地緣關系成立，經營機制靈活，能根據農村需求和農戶的個性化特征，針對性地提供多層次的產品。在滿足多元化的“三農”金融服務需求，有效緩解農戶及農村中小企業融資困難方面發揮積極的作用。[2]其次，村鎮銀行促進了金融資源的合理配置。在引導當地資金流向和有效配置方面起到促進作用。它在體制上為包括境內外銀行資本、產業資本、民間資本在內的所有社會資本進入金融業開辟了道路。[3]再次，村鎮銀行的出現增加了金融供給，增強了農村金融市場競爭，實現了制度變遷的“帕累托改進”效應。盡管目前村鎮銀行總體運行良好，但作為新生事物，在發展的道路上也遇到一些亟待解決的問題。
發達國家的實踐表明，單純強調社會服務目標的社區金融機構無法長期運行，不但不能實現其良好初衷，反而背上沉重的債務負擔。[4]Gulli 曾認為，對消除貧困貢獻最大的可能既不是貸款也不是儲蓄，而是建立一種可持續發展的金融機制。區別于傳統的商業銀行僅以利潤最大化為目的，作為破解農村融資困局的“草根銀行”，村鎮銀行應該把是否具有可持續性作為衡量其是否成功的標準。這里的可持續性是指村鎮銀行能夠在實現服務“三農”目標的同時，不借助外界支持因素，在財務上實現收入能夠覆蓋成本并且有盈利。
一、我國村鎮銀行發展面臨的主要問題——可持續性受到制約
（一）定位偏差阻礙發展
按照銀監會規定，村鎮銀行在縣（市）、鄉（鎮）設立，不得跨區經營，是具有獨立法人資格的資產規模相對較小的銀行業金融機構。[5]其實質是農村社區銀行。國外關于社區銀行的定義強調資產規模、區域、自主經營權三大核心要素。[6]服務“三農”是村鎮銀行的根本宗旨，同時作為自主經營，自擔風險，自負盈虧，自我約束的企業，村鎮銀行也實行市場化操作。然而這種目標定位并沒有強調村鎮銀行作為農村金融市場的補充者，對農村廣大中低收入者的信貸問題，也沒有找到利用市場化操作對農村貧困者融資的有效機制。
自然條件和農業自身特性決定了農村金融必然具有需求小額分散、缺乏抵押物、信息不對稱等特點。如果照搬城市商業銀行模式，必然會產生水土不服的問題。首先，從現實看村鎮銀行的發起人或大股東是現有商業銀行、政策性銀行甚至是外資銀行，這種組織模式可能導致村鎮銀行基本延續發起行的商業模式——過分注重吸收存款，以傳統銀行的信貸技術提供大額貸款，注重盈利性強的中間業務和結算業務等，進而成為農村資金流向城市的“吸虹器”。其次，股東作為所有者最關心的是自己所投入資本的使用情況和資金回報率，導致部分村鎮銀行無意“高風險、高成本、低收益”的三農業務，而將目光放在貸款金額比較大、收益較高的城鎮工商企業。再次，目前大部分村鎮銀行都是建立在鄉鎮以上的地方主要是縣城，這也使得資金需求最迫切的廣大農戶和農村中小企業被迫與之遠離。
（二）資金不足限制發展
村鎮銀行發展中的一個限制條件是資金不足。首先，按照《村鎮銀行管理暫行規定》第 25 條規定：“單個自然人股東及關聯方持股比例不得超過股本總額的 10%，單一非銀行金融機構或單一非金融機構企業法人及關聯方持股比例也不得超過股本總額的 10%。”這種對股東的持股比例的制度安排，限制了具有較強資金實力的單個自然人、非銀行類金融機構和非金融機構企業法人向村鎮銀行投入資本。其次，作為農村金融市場的補充，村鎮銀行大多設立于經濟欠發達的農村地區，農民和鄉鎮企業的閑置資金有限，再加上村鎮銀行剛剛建立，信譽積累不夠，制約了村鎮銀行存款總量的增長和資金的積累，目前許多村鎮銀行存貸比接近甚至超過了 75%的監管上限。再次，配套政策缺失導致新型農村金融機構從其他金融機構融入資金渠道不暢。由于結算系統不暢，村鎮銀行與其他銀行間的同業拆借難以進行；村鎮銀行也沒有獲得類似農村信用社“支農再貸款”等優惠貸款支持；種種因素影響其持續發展。
（三）信貸風險制約發展
村鎮銀行主要以發放小額貸款為盈利來源，貸款對象收入不穩定，信用水平較低，大多缺乏有效的擔保方式和可變現的抵押物，貸款方式以信用貸款為主。在農業保險等體系不健全情況下，信貸資產的風險系數較大。作為農村金融市場的新進入者，相對于傳統農村金融機構，村鎮銀行往往被迫選擇那些因為信譽程度不高被傳統金融機構拒絕的客戶為信貸對象，因此會存在更多逆向選擇風險。
二、完善村鎮銀行法律制度的路徑選擇——政府主導下的誘致性制度變遷
西方市場經濟體制下農村金融制度變遷的主要方式是誘致性制度變遷，政府行為主要是適應市場發展，以法律或規章等形式確認保障金融交易和市場秩序正常運行。例如，美國政府在社區銀行發展中的主要作用是為其創造良好的金融生態環境，對其進行監管并在信貸市場失靈導致信貸不公時進行適當的干預。相反，我國政府對農村金融市場更多的是采取直接的行政干預。政府在農村金融領域實施的農村信用合作社與中國農業銀行脫鉤等一系列改革措施，均是從金融供給角度，對農村金融市場所作出的自上而下的強制性制度安排。雖然降低了制度變遷的時滯及摩擦成本，卻沒能提高農村金融效率。
筆者認為，在完善村鎮銀行的路徑選擇上要按照平衡協調的原則，既堅持政府主導又要遵循農村經濟金融發展規律，兼顧政府、銀行、投資者、農民等各方利益。正如劉易斯所說“沒有一個國家不是在明智政府的積極刺激下取得經濟進步的。”一定的政府干預是必要的，但是政府不能替代市場。要通過出臺財稅、信貸優惠政策去調動市場主體積極性而不是通過行政命令去干預市場。以法國為例，法國政府在農村金融市場上有相當重要的地位，所有的農村金融機構都與政府保持著相當密切的聯系。一方面私人機構接受政府的指導并得到政府的支持；另一方面私人機構始終保持著相當的獨立性，政府尊重其自主經營的權力，很少進行強制性的行政干預，形成一種政府與民間混合治理的結構。
政府對于市場失靈、外部性比較強的領域，具有財政提供的責任。我國農村金融本身具有復雜性，由于信息障礙和信息成本導致農村金融市場失靈，同時村鎮銀行又具有積極的正外部性，其社會效益較高而經濟收益不高，理應受到國家財政政策的關注。發達國家實踐表明政府的財稅扶持可以增強農村金融機構自覺服務國家政策的意愿，使其在追求自身利益最大化的基礎上較好實現國家農業政策。美國也對農業貸款實行貼息制度，對農村信用社不征收營業稅和所得稅，并可免交存款準備金。日本在金融體系運行過程中通過政府財政對農村金融組織運行及農村中的貸款提供各種補貼，還設立了專門的基金彌補貸款的損失，對于農村金融組織所得稅方面也有優惠。
為促進村鎮銀行服務“三農”并實現可持續發展，在其初創階段必須借鑒國際經驗從財稅法角度采取相應措施，增加其財務收入，補償其業務經營成本。筆者建議，在現有優惠政策基礎上，根據村鎮銀行涉農貸款比重不同，實施差別化的稅收減免政策和補貼政策，鼓勵涉農業務開展；對于貸款利率低于一定水平的村鎮銀行在成立最初五年，在現行補貼（當年貸款余額 2%）的基礎上上調補貼標準至 4%，用以鼓勵微利信貸業務的開展；在現行稅收優惠的基礎上適當擴大減、免稅范圍，加大減稅力度，建議參照給予農村信用社的稅收優惠政策，免除村鎮銀行成立最初三年的所得稅和營業稅，并落實“三農”貸款稅前損失抵扣政策；為鼓勵在村鎮行政區域設立村鎮銀行，建議對免稅期經過的設立在不同級別行政區域的村鎮銀行應實行差別稅率政策以及有差別的準備金扣除制度。
三、完善村鎮銀行的具體制度安排
（一）完善村鎮銀行的產權結構
不同國家商業銀行產權結構根據股權的密集程度可以分為三類：第一類是以美英銀行為代表的高度分散型股權結構，銀行股權構成以分散的個人持股和機構投資者持股為主，以完善的市場體制和發達的證券市場為基礎。第二類是以日德銀行為代表的相對集中型股權，銀行與公司交叉持股比率較高。第三類是高度集中型股權結構，法國、意大利、韓國等在不同時期都出現過國家高度控股銀行。
從股權約束的角度看，一個合理的公司股權結構應該既避免股權過度集中又避免股權過度分散。股權過度集中則內控不足，難以形成股權制衡。大股東和經營者易聯合形成“內部人”控制，損害小股東的利益，從而影響公司治理效率。股權過度分散，易造成股權約束弱化，使公司的控制權掌握在經營者手中，造成更為嚴重的代理問題，從而影響公司治理效果。
目前村鎮銀行雖然采取股份有限公司形式，但在股權結構上普遍存在大型商業銀行“一股獨大”，股權過分集中的現象。“中國村鎮銀行發展論壇”公布的統計數據顯示，在 86 家村鎮銀行中只有10% 銀行股東人數超過 30 人。[7]
首先，在股權相對分散基礎上的適度集中是目前村鎮銀行股權結構的最優選擇。按照《村鎮銀行管理暫行規定》第 25 條規定：“村鎮銀行由境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人出資，其最大股東或唯一股東必須是銀行業金融機構，并且最大銀行業金融機構股東持股比例不得低于村鎮銀行股本總額的 20%。”[8]此項制度被稱為“主發起銀行制度”。這一制度的建立有利于維護金融市場秩序，保證村鎮銀行經營安全。但也使得村鎮銀行在一定程度上淪為了主發起銀行的附屬，抑制了其他投資主體的投資積極性，難以形成股權制衡，導致公司治理的低效。[9]從股權優化的角度考慮，建議對最大股東的持股比例進行限制。由主發起銀行做最大股東，確保主發起銀行對村鎮銀行的主導權，對村鎮銀行風險負責。但主發起銀行股權占比不必無限大，關鍵是通過主發起銀行的杠桿作用，吸引更多民間資本投向村鎮銀行。在條件成熟的地區應當適當降低村鎮銀行控股股東的準入門檻，允許有實力的信托投資公司、證券公司、保險公司等非銀行金融機構與銀行業金融機構一起發起設立村鎮銀行。這不僅有利于調動非銀行金融機構服務三農的積極性，也有利于增強村鎮銀行的資金實力。
其次，就發起人以外股東而言，目前村鎮銀行自然人總持股比例普遍小于企業法人總持股比例。“中國村鎮銀行發展論壇”公布的統計數據顯示，在86 家村鎮銀行中有 44 家村鎮銀行沒有自然人持股。作為草根銀行的村鎮銀行應當擴大自然人持股比例，平衡股權關系。第一，自然人股東通常會比法人股東更關心自身的投資收益，愿意付出更大的精力來維護自己在股東大會的權利。第二，自然人股東來自民間，對社會底層有天然的親切感，這種親切感是雙向的，有利于銀行通過與當地借款者的互動獲得軟信息解決信息不對稱的問題，同時有利于銀行與當地借款者形成利益共同體，在長期的業務互動中相互監督。[10]
再次，《村鎮銀行管理暫行規定》限定村鎮銀行只能由“境內外金融機構、境內非金融機構企業法人、境內自然人”出資設立，對于非營利性組織等其他主體參股村鎮銀行沒有進行規定。與企業的運行理念不同，國際開發組織、慈善組織和非政府組織等非營利性組織相對更加注重社會效益，由其參股的村鎮銀行的信用貸款發放將可能更多地覆蓋一般農村金融機構不愿涉及的農村最貧困的群體，促進村鎮銀行服務“三農”宗旨的實現。建議在防范風險的前提下，本著股權結構多元化的理念，允許國際開發組織、慈善組織等非營利性組織以及其他主體參股村鎮銀行，促進產權合理配置，提高村鎮銀行的資金實力。
（二）建立利益相關者治理機制
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