[ 高軍 ]——(2013-2-18) / 已閱15407次
嚴(yán)刑峻法能達(dá)到道路交通的善治嗎？
——主要圍繞《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》中闖紅燈扣6分的新規(guī)定展開
◇高軍
【摘要】公安部最新修訂的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》將違反道路交通信號燈通行的違法記分由3分提高到6分，引起社會公眾熱議。該《規(guī)定》在立法程序、立法內(nèi)容等方面均存在諸多缺陷，體現(xiàn)了官員性善、好政府、政府父愛主義與“治亂世當(dāng)用重典”、以罰代管的法律工具主義，而且難逃“部門立法利益化”之嫌。道路交通管理是一個非常復(fù)雜的綜合性系統(tǒng)工程，必須加強(qiáng)科學(xué)性，維持道路交通的良好秩序需要整頓道路狀況、做到交通信號的統(tǒng)一與規(guī)范化、對交通違法者的公平執(zhí)法、非機(jī)動車與行人必須遵守交通規(guī)則等等，不問客觀情況一味地加重對機(jī)動車駕駛?cè)岁J紅燈的懲罰力度，兩次即注銷駕駛證，違背了廣大機(jī)動車駕駛?cè)说钠诖赡苄裕菀状呱ㄥX消分、權(quán)錢交易的腐敗。
【關(guān)鍵詞】道路交通；駕駛證；闖紅燈；交通違法
公安部最新修訂的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》經(jīng)媒體報道后引發(fā)社會公眾熱議，其中議論的焦點(diǎn)之一是該《規(guī)定》將機(jī)動車駕駛?cè)诉`反道路交通信號燈通行的違法記分由3分提高到6分，通俗來講即闖一次紅燈扣6分，這意味著一年內(nèi)闖兩次紅燈即記滿12分，機(jī)動車駕駛?cè)藢⒈豢哿赳{駛證，必須重新學(xué)習(xí)和考試。該扣分的新規(guī)定一經(jīng)媒體批露，網(wǎng)絡(luò)上立即質(zhì)疑立聲一片，質(zhì)疑主要集中在該規(guī)定是否過于嚴(yán)苛、是否足夠細(xì)致、執(zhí)行是否能夠落實(shí)等方面。筆者認(rèn)為，《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用辦法》作為部門規(guī)章，在我國法律體系中雖然法律位階較低，但其牽涉面卻極為廣泛，由作為交通規(guī)則的執(zhí)行者的公安部門來制定、修改該《規(guī)定》是否恰當(dāng)？對該《規(guī)定》的修改未召開聽證會，未聽取利益相關(guān)方的意見是否符合立法的程序正義？對于闖一次紅燈扣6分的規(guī)定，由于直接涉及廣大機(jī)動車駕駛?cè)藨椃ā⒎伤x予的機(jī)動車駕駛權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)、工作權(quán)等權(quán)利，作為部門規(guī)章的該《規(guī)定》是否有權(quán)對這些權(quán)利進(jìn)行限制？等等，以上問題看似簡單，但實(shí)則蘊(yùn)含著豐富的法理，在“依法治國，建設(shè)社會主義法治國家”已寫入憲法并成為治國基本方略的今天，實(shí)有深入探討之必要。
一、《規(guī)定》在出臺程序上存在缺陷
《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》作為公安部的部門規(guī)章，雖然法律地位不高，但社會影響面卻極廣，特別是其中的一些諸如闖紅燈扣6分的內(nèi)容，直接影響到廣大車輛駕駛?cè)说那猩砝婧椭T多的憲法、法律權(quán)利，出臺這樣的規(guī)定必須慎之又慎，至少應(yīng)當(dāng)保證在立法程序上做到無瑕疵，但縱觀《規(guī)定》的修改程序，可以發(fā)現(xiàn)存在諸多缺陷。
首先，作為執(zhí)法機(jī)關(guān)的公安部門未注意立法回避。必須承認(rèn)，客觀地講行政機(jī)關(guān)也是“理性人”，存在著不斷擴(kuò)大自身權(quán)力、爭取部門利益的沖動，在缺乏有效的制度約束下，這種沖動往往會變成現(xiàn)實(shí)，而如果行政機(jī)關(guān)掌握了立法權(quán)，既當(dāng)運(yùn)動員又當(dāng)裁判員，立法權(quán)和執(zhí)法權(quán)合一必然產(chǎn)生利益怪胎。長期以來，我國行政立法存在的一個突出現(xiàn)象是相關(guān)部門爭相通過立法來爭管轄權(quán)、許可權(quán)、罰款權(quán)等權(quán)力，盡管常常被冠以諸如“維護(hù)公有制主體地位” 之類的崇高名義，或以“作為執(zhí)行機(jī)關(guān)最了解具體情況”等理由來進(jìn)行，但背后其實(shí)就是單純的利益沖動，即所謂的“部門利益化，利益法制化”。“任何人不得充當(dāng)自己案件的法官”，這是自然正義原則的一項(xiàng)基本要求，為避免這種情況的發(fā)生，在立法的起草階段，與法律有利害關(guān)系的個人與部門應(yīng)當(dāng)回避，唯如此才能體現(xiàn)立法的程序公平、內(nèi)容的公正，體現(xiàn)立法的民主。就交通規(guī)則的制訂和修改而言，什么是違規(guī)、怎樣處罰、額度多少等等不應(yīng)該由作為規(guī)則執(zhí)行者的公安部門來制訂或修改，應(yīng)當(dāng)交給無利益關(guān)系的第三方來負(fù)責(zé)起草，由代表民意、具有民主正當(dāng)性基礎(chǔ)的立法機(jī)關(guān)來表決通過。由作為規(guī)則執(zhí)行者的公安機(jī)關(guān)來制定或修改該規(guī)則，人們完全有理由擔(dān)心，規(guī)則的修改或多或少必然帶有部門利益的色彩，利益的天平會勢必會傾向于公安部門。
其次，對修改條文的理由未作說明，缺乏具體調(diào)研數(shù)據(jù)的支持，難以服眾。例如，對闖紅燈扣分從3分提高到6分，由于影響面實(shí)在巨大，至少應(yīng)當(dāng)進(jìn)行充分的論證，而不能意氣用事拍腦袋決定。為證明該修改是必要的和正當(dāng)?shù)模薹C(jī)關(guān)可能至少應(yīng)當(dāng)公布以下數(shù)據(jù)：全國機(jī)動車總量、每年平均每輛車闖紅燈的次數(shù)、哪類（或哪幾類）車闖紅燈的概率較高、闖紅燈事件中故意或過失所占的比例、每年全國交通事故總量、有多少交通事故是因?yàn)楣室怅J紅燈而引起的，等等。根據(jù)筆者的經(jīng)驗(yàn)，目前故意闖紅燈的私家車司機(jī)真的不多，闖紅燈大多數(shù)都是因?yàn)椴恍⌒某霈F(xiàn)的，并不是主觀上不重視，畢竟之前的規(guī)則是闖一次紅燈罰200元，扣3分，普通的私家車主傷不起。事實(shí)上，根據(jù)大量新聞媒體、網(wǎng)絡(luò)的報道和批露以及普通人日常的經(jīng)驗(yàn)，可以發(fā)現(xiàn)經(jīng)常故意闖紅燈的車主要是軍車、警車、特殊號碼的政府公務(wù)車等“特權(quán)車”，還有就是無牌、套牌車以及土方車和攪拌車。[1]我們都生活在這個社會，根據(jù)自身的法感受，在我國目前的法治環(huán)境下，即使再嚴(yán)格的處罰可能對“特權(quán)車”都是難以奏效的，因此人們有理由懷疑該規(guī)定主要針對的是無權(quán)力背景的私家車，其背后可能有部門利益在作怪。
第三，關(guān)門修法，有違立法民主的時代潮流。在現(xiàn)代社會，社會被分化為不同的階層與利益群體，立法的過程是一個各階層與利益群體進(jìn)行博弈、妥協(xié)與整合的過程。面對洶涌的民主法治的時代潮流，為了加強(qiáng)立法程序的科學(xué)化、民主化，許多國家在立法中增加了立法復(fù)議、立法聽證、立法審查等程序。這些程序措施對于提高立法質(zhì)量，減少立法沖突起到了積極作用。{1}特別是制定涉及公眾切身利益的法律、法規(guī)、政策、規(guī)定，必須事先廣泛的征詢民意，這是自然正義原則中“聽取相對方意見”的要求，也是公共決策的一項(xiàng)基本原則。我國近年來很多法律、法規(guī)、規(guī)章的出臺也經(jīng)常事先公布草案、廣泛搜集民意，盡量做到“開門立法”。作為涉及公眾利益的《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》的修改，至少應(yīng)當(dāng)經(jīng)過公布草案、征求意見、召開聽證會等程序，使社會公眾有機(jī)會參與充分的討論與辯論，最終達(dá)成共識，在此基礎(chǔ)上形成規(guī)則。事實(shí)上，2006年公安部擬將“樁考”科目并入“電子路考”而修訂《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》時就曾公開征求了社會意見；2009年公安部為了方便殘疾人駕車出行而修訂《機(jī)動車駕駛證申領(lǐng)和使用規(guī)定》，當(dāng)時也公開征求了社會意見。但此次對同一《規(guī)定》的修改，比前兩次修改所涉及的內(nèi)容更多、更廣、更與民眾利益息息相關(guān)，但卻沒有公開征詢民意，甚至在新規(guī)正式發(fā)布之前，都沒有相關(guān)報道和“吹風(fēng)”，實(shí)令人不解。對此，公安部的解釋是之前已向基層部門收集了意見，但正如有學(xué)者指出的那樣，這不是征詢民意，而是征詢“官意”，仍然是閉門決策。更何況收集的意見如何，有多少部門贊成或反對“闖紅燈扣6分”等規(guī)定，同樣沒有公之于眾并作出解釋。{2}
另外，從法社會學(xué)角度來思考，以下質(zhì)疑可能并非毫無道理：制定闖紅燈扣6分規(guī)則的人，其本人會不會開車？有沒有開過車？是不是自己親自開車？是否開的是“特權(quán)車”？另外，制訂該規(guī)則的人可能生活在北京，該規(guī)則是否是主要針對北京的交通狀況而制訂的？北京作為首都，集中了全國的優(yōu)勢資源，交通狀況總體上優(yōu)于國內(nèi)其他地區(qū)，如果僅僅根據(jù)北京的交通狀況來出臺規(guī)則，由于中國各個地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展很不平衡，交通狀況各異，這樣的規(guī)則可能很難“放之四海而皆準(zhǔn)”。
二、《規(guī)定》中有關(guān)闖紅燈扣6分的內(nèi)容在實(shí)質(zhì)合理性方面存在疑問
1、該規(guī)定不符合法律保留原則。法律保留原則是依法行政原則的一項(xiàng)核心內(nèi)容。作為一項(xiàng)常識，憲法是公民權(quán)利的保障書，但歷史和現(xiàn)實(shí)均無情的證實(shí)了有憲法而無憲政的情形并不鮮見。為防止憲法基本權(quán)利被架空而淪為“口惠而實(shí)不至”的空頭支票，它要求一切行政作用雖非必須全部從屬于法律，但對基本權(quán)利的限制則非以法律來制定不可。{3}要求一切對公民基本權(quán)利的限制都必須通過法律的方式來進(jìn)行被稱為“全部保留”說，但事實(shí)上這難以做到。“重要事項(xiàng)保留說”則認(rèn)為國家對人民的自由及權(quán)利予以限制，必須通過法律方式進(jìn)行。“但法律不能事無鉅細(xì)靡遺，一律加以規(guī)定，其中屬細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)，法律得以明確性的授權(quán)予主管機(jī)關(guān)以命令規(guī)定之。”{4}闖紅燈扣6分的規(guī)定意味著機(jī)動車駕駛?cè)艘荒陜?nèi)闖兩次紅燈將被吊銷駕駛證，必須重新參加考試，駕駛證被吊銷期間以駕駛為職業(yè)的機(jī)動車駕駛員工作權(quán)將被剝奪，而重新參加考試當(dāng)事人勢必需要付出額外的時間、精力和財(cái)力。工作權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)是公民憲法性基本權(quán)利，如需對其限制理論上必須通過全國人大或全國人大常委會制訂的法律來進(jìn)行。當(dāng)然，對于闖一次紅燈扣多少分是否屬于“細(xì)節(jié)性、技術(shù)性的事項(xiàng)”可以進(jìn)一步探討，但事實(shí)上這樣的規(guī)定“茲事體大”，因?yàn)樗苯酉拗屏斯駪椃ㄉ系墓ぷ鳈?quán)與財(cái)產(chǎn)權(quán)等基本權(quán)利，在全國人大制訂的《道路交通安全法》對之未作明確規(guī)定的情況下，應(yīng)當(dāng)由該法授權(quán)國務(wù)院《道路交通安全法實(shí)施條例》來作出具體的規(guī)定，而國務(wù)院制訂的《實(shí)施條例》則不能將該事項(xiàng)的制訂權(quán)再次轉(zhuǎn)授權(quán)給公安部。[2]原因很簡單，根據(jù)憲政常識與世界各國的經(jīng)驗(yàn)，最經(jīng)常與公民直接打交道、同時也最容易侵犯公民權(quán)利的行政權(quán)力正是警察權(quán)力，從保護(hù)公民權(quán)利的角度出發(fā)，最需要法律法規(guī)對警察權(quán)力進(jìn)行嚴(yán)格的限制。如果警察部門獲得了對公民基本權(quán)利進(jìn)行限制的實(shí)質(zhì)性立法權(quán)，這種情況下無疑損害了立法的民主正當(dāng)性，更嚴(yán)重的后果則是將使憲法所確立的公民基本權(quán)利制度陷于崩潰。
2、該規(guī)定不符合比例原則。比例原則是行政法上的一項(xiàng)重要的基本原則，是指行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政行為應(yīng)兼顧行政目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)和保護(hù)相對人的權(quán)益，如為實(shí)現(xiàn)行政目標(biāo)可能對行政相對人權(quán)益造成某種不利影響時，應(yīng)使這種不利影響限制在盡可能小的范圍和限度，保持二者處于適當(dāng)?shù)谋壤１壤瓌t的內(nèi)容包括適當(dāng)性原則、必要性原則和狹義比例原則三個子原則，其核心要求就是行政權(quán)力的行使除了有法律依據(jù)這一前提外，行政主體還必須選擇對人民侵害最小的方式進(jìn)行。{5}從減少交通事故的角度出發(fā)，參考其他國家道路交通管理的經(jīng)驗(yàn)，規(guī)定對闖紅燈者扣分這種方式是適當(dāng)和必要的，之前也規(guī)定了闖紅燈扣3分且一直在執(zhí)行，并未引起公眾的批評。此次將扣分提高到6分，之所以會引起社會輿論激烈的反彈，其原因即在于根據(jù)普通人的常識，該規(guī)定過于嚴(yán)苛了，并非屬于對行政相對人侵害最小的方式，違反了狹義比例原則。
第三，該規(guī)定強(qiáng)人所難。近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展與人民生活水平的提高，以及汽車產(chǎn)業(yè)政策的推行，我國過于倉促地步入了汽車社會，而與此同時整個社會的道路交通、停車場等配套設(shè)施，以及交通法律、法規(guī)、人們的心理卻并未能同步跟進(jìn)。闖紅燈固然當(dāng)罰，但問題是必須講究尺度，不能走極端，不能使廣大的普通機(jī)動車駕駛?cè)耸テ诖赡苄浴９P者不知制訂該規(guī)則的人有沒評估過現(xiàn)在全國普遍的交通狀況？試舉信號燈為例，《道路交通安全法》第25條規(guī)定：“交通信號燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線的設(shè)置應(yīng)當(dāng)符合道路交通安全、暢通的要求和國家標(biāo)準(zhǔn)，并保持清晰、醒目、準(zhǔn)確、完好。”信號燈作為執(zhí)法工具應(yīng)該有統(tǒng)一的安裝標(biāo)準(zhǔn)，信號燈的型號、設(shè)置的高度、外伸距、亮度等當(dāng)然必須規(guī)范、全國統(tǒng)一。但目前，我國很多城市交通信號燈、交通標(biāo)志、交通標(biāo)線設(shè)置的客觀情況是：（1）信號燈設(shè)置過于密集，一條城市街道常常間隔一兩百多米即設(shè)置信號燈，甚至兩個紅燈之間的路段停不下受阻的汽車。（2）各個城市的交通信號燈往往又各有特點(diǎn)，有的有倒計(jì)時讀秒器，有的沒有；黃燈時間也不同，有的地方甚至沒有黃燈；形狀上有的是圓形，有的是方形；懸掛位置上有的是掛的高；有的掛的低；有的在路中央，有的在路邊（被樹遮擋），還有的被陽光照射時根本無法識別。（3）紅綠燈轉(zhuǎn)換的時間和道路情況經(jīng)常嚴(yán)重不協(xié)調(diào)，車流大的綠燈時間短，車流小的綠燈時間長。（4）執(zhí)行上，左轉(zhuǎn)彎道是在里道、中間、還是在外道？先左轉(zhuǎn)彎綠燈還是先直行綠燈？路口右轉(zhuǎn)彎能走還是不能走？等等，很多地方的規(guī)定都不一致。另外，道路上的安全和警示標(biāo)志常常很混亂，好多地方連停車線都模糊不清，有的路面上沒有明顯的車道界線或分道箭頭，有的分道箭頭離信號燈太近（跟車時看不到），有的改變的太突然，等等，千奇百怪、不一而足。事實(shí)上，作為普通駕駛?cè)藛T，每天面對多如牛毛的紅綠燈、標(biāo)志、標(biāo)線難免可能會出錯，對路況陌生的司機(jī)往往會誤闖紅燈，這樣的情況較為普遍。開過車的人都知道，一年中無意闖兩次紅燈絕對是大概率的事件。開明的法律，應(yīng)當(dāng)容許人有犯小錯誤的機(jī)會，嚴(yán)格要求駕駛員以確保交通安全本身并沒有錯，但是如果嚴(yán)厲到“兩次紅燈”就足以讓人付出無法開車出行的代價，該規(guī)定無疑過于嚴(yán)苛，實(shí)為強(qiáng)人所難。
三、對闖紅燈扣6分進(jìn)行補(bǔ)救的方案設(shè)計(jì)過于理想化
1、闖紅燈剛過線及時剎車免罰的設(shè)計(jì)過于理想化。首先，“剛過線”并不是嚴(yán)格的法律用語，而是一個自由裁量空間極大的不確定概念，更何況現(xiàn)在公路交通違章基本都是由電子眼拍攝記錄，很少能看到交警在公路上現(xiàn)場執(zhí)法，現(xiàn)場執(zhí)法可以了解具體的情況，容易及時糾正，而事后如果根據(jù)電子眼拍攝的照片來糾正，由于“剛過線”并沒有具體的標(biāo)準(zhǔn)，這無疑使交警部門獲得了過大的自由裁量權(quán)勢，人們完全有理由懷疑可能會被交警部門用來權(quán)力尋租。其次，這項(xiàng)制度會明顯加劇開車人的心理緊張，目前很多交通信號燈都沒有設(shè)倒數(shù)讀秒器，駕駛?cè)藛T遇到綠燈突然變?yōu)辄S燈或紅燈的情況，往往根本來不及反應(yīng)，如果不急剎車，開過去就會面臨嚴(yán)厲的懲罰，為了避免嚴(yán)厲的懲罰可能只能選擇急剎車，這種情況下可能會增加交通路口的追尾事故。此外，車開到了交通路口中間如果選擇停車，另一個后果是必然造成更大程度的道路擁堵。
2、事后通過行政復(fù)議、行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)的方案并不可行。現(xiàn)實(shí)中，確實(shí)有很多人開車時因?yàn)楦诠卉嚨却筌嚭竺婵床坏叫盘枱舳`闖紅燈的情況，對此公安部有關(guān)發(fā)言人指出，除了通過法制員審核等形式在前期予以糾正外，當(dāng)事人還可以通過行政復(fù)議、行政訴訟等渠道申訴解決。但問題是：（1）當(dāng)事人申訴時要證明自己很難。目前，國內(nèi)各地道路交通違章拍照基本上都是由社會上的專門公司來投資和運(yùn)作的，這類公司在罰款中收取一定的比例以收回成本和獲得投資贏利，因此他們往往本身就有強(qiáng)烈的“利益執(zhí)法”的沖動，甚至在電子眼的設(shè)置上故意設(shè)一些陷阱，而各地交通處罰通常是在年終車輛年審時集中處理，由于時間可能過去很久，行政相對人找證據(jù)自辯可能很難，如果發(fā)生在異地則更難。（2）通過行政復(fù)議、行政訴訟進(jìn)行救濟(jì)，說起來輕松但做起來很難。北京申訴很暢通不代表別的地方也很暢通，事實(shí)上當(dāng)前國內(nèi)很多地方的法治環(huán)境并不容樂觀，退一步來說即使申訴途徑暢通，但這至少要浪費(fèi)大量的社會資源吧，難道國家財(cái)政就是讓交警部門、法院用來應(yīng)付每月成千上萬次的申訴或訴訟嗎？而對行政相對人來說，多去幾次行政部門或打一次行政訴訟官司的時間成本以及交通費(fèi)成本等可能要比交罰款、甚至重新參加考試還要高，從趨利避害的本能出發(fā)，當(dāng)事人通常不會選擇這兩種途徑進(jìn)行救濟(jì)，為避免重新參加考試可能寧可選擇“潛規(guī)則”來找關(guān)系花錢消分。
筆者認(rèn)為，制訂闖紅燈扣6分這條規(guī)則看似簡單，其背后實(shí)則折射了公安部門在“治亂世當(dāng)用重典”的工具主義思維支配下，將復(fù)雜的社會管理進(jìn)行了簡單化的處理，潛在的觀念則是官員性善、好政府、政府父愛主義，實(shí)際上這是一種以罰代管的懶政、怠政。筆者預(yù)計(jì)，闖紅燈扣6分規(guī)則實(shí)行之后，可能的后果是：（1）處罰的公平性受質(zhì)疑。如前所述，闖紅燈對于普通駕駛?cè)藛T來說，通常情況下誰都不會故意為之，畢竟之前的扣3分，罰200元的規(guī)定已經(jīng)非常嚴(yán)厲。真正故意闖紅燈的往往是一些交警管不了或不敢管的“特權(quán)車”，加大處罰力度的這項(xiàng)政策對“特權(quán)車”根本是無效的，執(zhí)行起來勢必造成更大的不公平。（2）滋生腐敗。事實(shí)上，就目前道路交通的執(zhí)法環(huán)境而言，交警部門從部門利益出發(fā)的“釣魚執(zhí)法”的情形并非個案，[3]只要存在彈性處罰條款，必然產(chǎn)生權(quán)力尋租，刺激交警部門利益執(zhí)法的沖動。中國是一個權(quán)力社會和熟人社會，現(xiàn)實(shí)情況是有關(guān)系往往便可以消除道路違法的扣分和免于罰款，加重處罰勢必使交警部門權(quán)力更大，成為加重腐敗的源泉。（3）催生地下違法交易市場。闖紅燈并不是當(dāng)場扣分，各地交警部門的做法是在車輛年審時集中處理，實(shí)際上這往往是一筆糊涂帳，很多地方事實(shí)上重在“撈錢”而不在于糾正違法，于是催生了地下駕照賣分的違法市場。{6}我們很難想象，一旦闖紅燈扣6分的制度得以實(shí)施，難免會讓相關(guān)地下代理產(chǎn)業(yè)更加“欣欣向榮”。
四、道路交通善治如何成為可能？
道路交通是一個受各種因素相互影響的、綜合的、系統(tǒng)的、復(fù)雜的工程，最能反映出一個國家、一個地區(qū)、一個城市的社會秩序、文明水準(zhǔn)和政府管理水平，以簡單化、一刀切、看似嚴(yán)厲的手段來治理，以期“畢其功于一役”的想法注定無法奏效。片面極端的嚴(yán)刑峻法并不能達(dá)到交通善治，反而有可能會催生行政機(jī)關(guān)為了罰款而罰款的“罰款經(jīng)濟(jì)”，迷信以罰代管的結(jié)果就是可能使政府從而忽略對交通的規(guī)劃、建設(shè)、治理等根本性問題。
筆者認(rèn)為，目前我國道路交通所存在的突出問題主要有：（1）車多、人多、道路窄，停車位奇缺，交通信號與交通標(biāo)志混亂情況較為常見。（2）“特權(quán)車”故意違反交通法的情況嚴(yán)重。（3）行人、電動車、自行車不遵守交通規(guī)則亂闖紅燈的現(xiàn)象突出。（4）大貨車出交通事故的情況較為普遍。[4]正如有學(xué)者指出，在道路交通主體中，除了機(jī)動車，還有非機(jī)動車與行人，而歐美等國的治理方式之所以高效，在于強(qiáng)化機(jī)動車責(zé)任的同時，不放任其他道路交通出行者的責(zé)任，譬如行人闖紅燈也載入個人征信系統(tǒng)等——如果我們僅僅是強(qiáng)調(diào)一方責(zé)任，恐怕也很難扭轉(zhuǎn)道路秩序格局，畢竟，馬路上不僅僅是開機(jī)動車的司機(jī)在出行。{7}要求公民嚴(yán)格守法的前提是必須創(chuàng)造良好的守法環(huán)境，交通治理需要政府加大對道路基礎(chǔ)設(shè)施的投入，需要路政、交警、與整個社會公眾的共同努力，而不是一味的苛求機(jī)動車駕駛?cè)藛T在罰款、扣分方面下猛藥。 “重典扣分、懲治違章”雖不乏善意初衷，但如果制度的施行忽略了整個交通環(huán)境的客觀因素，僅把責(zé)任歸咎于機(jī)動車輛，那么，其所產(chǎn)生的結(jié)果不僅難以剎住司機(jī)違章的慣性，甚至也可能違背了交通法規(guī)“教育為主”的執(zhí)法理念。{8}極端的重罰，在中國這樣復(fù)雜的交通環(huán)境、人文環(huán)境下，執(zhí)行的結(jié)果必然是刺激交警部門罰款的積極性，增加權(quán)力尋租而已。[5]因此，立法機(jī)關(guān)在出臺法律法規(guī)時，不能太強(qiáng)勢、太極端，應(yīng)當(dāng)慎之又慎，走民主的程序，經(jīng)過社會公眾廣泛的、充分的討論和辯論充分考量各方面的因素后再做決定，以期制訂的內(nèi)容能切合實(shí)際，只有得民心的法律法規(guī)才能得到公眾普遍的擁護(hù)，才會成為公眾自覺的行動。而規(guī)則一旦制訂之后，就應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格執(zhí)行，不允許任何特權(quán)例外的存在，亦不得隨意變通規(guī)則，選擇性執(zhí)法或規(guī)則的朝令夕改將嚴(yán)重?fù)p害法律的尊嚴(yán)與威信，不利于公眾法律信仰的養(yǎng)成。
【作者簡介】
高軍，江蘇淮安人，畢業(yè)于南京師范大學(xué)、吉林大學(xué)，蘇州大學(xué)，法學(xué)博士。曾任出版社出版策劃 、晚報法制版記者、編輯、現(xiàn)為江蘇理工學(xué)院副教授、江蘇華東律師事務(wù)所兼職律師、常州市法學(xué)會副秘書長。
【注釋】
[1]例如，2004年，海南省交警總隊(duì)負(fù)責(zé)人透露說，僅在當(dāng)年3月份，瓊A9字頭“特權(quán)車”的違法行為就達(dá)6835人次，其中一輛牌號為瓊A93396的特權(quán)車兩年內(nèi)闖紅燈158次。現(xiàn)實(shí)中，“特權(quán)車”故意闖紅燈往往交警根本不敢管或管不住。而土方車和攪拌車這兩類車的車牌往往被污漬糊住，信號燈根本拍不到車牌號，因此經(jīng)常橫沖直撞不怕被拍。
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