[ 謝斌 ]——(2013-2-19) / 已閱20724次
4、宅基地使用權抵押流轉的政策性規定。1997年中共中央、國務院頒布的《關于進一步加強農村集體土地管理的通知》中指出：“用于非農業建設的土地，因與本集體以外的單位和個人轉讓、出租、抵押附著物而發生土地使用權交易的，應依法嚴格審批，要注意保護農民的利益�！边@里明確了地上附著物抵押而發生土地使用權轉移的應當審批。國務院［2004］28號文《關于深化改革嚴格土地管理的規定》提出“在符合規劃的前提下，村莊、集鎮、建制鎮中的農民集體所有建設用地使用權可以依法流轉。這些是農村建設用地使用權抵押流轉的法規政策依據。2010年中國人民銀行、中國銀行業監督管理委員會、中國證監會、中國保監會聯合下發了《關于加快推進農村金融產品和服務方式創新的意見》明確指出支持有條件的地方金融機構配合當地黨政部門推動農村土地承包經營權的流轉和農用地制度改革，探索開展農村土地承包經營權和宅基地使用權抵押貸款試點。
綜上，目前就宅基地使用權抵押流轉的規定，存在政策規范與法律規則矛盾、行政管制和司法裁判的沖突。
（二）宅基地使用權登記權屬不明晰
根據物權法的原理，不動產物權的公示為登記，未經登記的不動產不產生法律效力或不能對抗善意第三人，《土地管理法》第11條規定：農民集體所有的土地依法用于非農業建設的，由縣級人民政府登記造冊，核發證書，確認建設用地使用權。由此可以看出，我國對宅基地使用權歸屬是以行政部門頒發的宅基地使用權證書為準。目前農村宅基地的確權和地上房屋的確權存在幾種現象：房屋產權證和宅基地使用權證都具備；只有宅基地使用權證的；只有房屋產權證的；兩種證書都不具備的。一直以來，我國在農村土地上都實行使用權與所有權的分離機制。宅基地使用權證和宅基地上房屋是兩個不動產，而我國法律并沒有規定對宅基地上農村房屋的權屬要進行確認登記。如果農民要證明該房屋所有權歸自己所有，合法有效的憑證又是什么呢？就目前混亂的宅基地使用權登記機制，即使可以實施宅基地使用權的抵押，很多農民也往往因沒有權屬登記證書而無法實施抵押。
�。ㄈ┱厥褂脵嗟盅哼^程中的主體不明
宅基地使用權抵押過程中存在抵押人主體即宅基地使用權主體、抵押權人主體即接收宅基地使用權抵押的主體。《土地管理法》規定了農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區、直轄市規定的標準。農村村民出賣、出租房屋后，再申請宅基地的不予批準。實行“一戶一宅”制度。宅基地使用權的主體一般為戶主，那么行使抵押權時，誰是抵押人，誰有權力決定宅基地使用權的抵押呢？是戶主還是家庭某成員或者是全體家庭成員決定，這些都存在爭論與疑問。而抵押權人主體，目前實踐中主要有農業銀行、農村合作銀行等金融機構，那么本集體經濟組織內的成員能否成為抵押權人呢？對于本集體經濟組織外的成員能否成為抵押權人也沒有定論。
（四）宅基地使用權抵押權實現困難
農村村民一戶一宅以及出賣、出租住房后，不準再申請宅基地的制度、以及嚴禁城鎮居民在農村購置宅基地及違法建造的住宅的制度、農村的住宅不得向城市居民出售，也不得批準城市居民在農民集體土地建住宅的規定，導致抵押權實現的難度增加。農村房屋抵押只能是在農村村民之間實現，在農村居民與城鎮居民之間是無從實現的。因此，當抵押權人在處理抵押物時,只能處理給抵押物的本集體經濟組織的成員,而本集體成員在接受抵押物時將只能得到房屋的所有權，對于宅基地使用權要受到一戶一宅的限制。而抵押權這樣實現又形成地隨房走的原則沖突。由此可以看出，抵押權人在實現抵押權時，如果沒有合理的保障機制，對農戶房屋的抵押權受到很大限制。
�。ㄎ澹┱厥褂脵嗟盅涸u估機制缺乏
價值評估是產權認證的前提，但農村房屋資產價值估的復雜程度要遠遠高于城市商品房。農村房屋難以評估的原因有這幾方面：一是農村房屋地理位置比較復雜，差異很大；二是農村房屋樣式各異、建筑材料各有不同，裝修風格差異很大；三是農村房屋建房過程缺乏資料記錄，致使建房費用確認難度較大。而農村宅基地的評估基本沒有，因為法律規定農村房屋可以買流轉而宅基地使用權禁止流轉，為此，各地即使有對農村房屋進行評估的機構，但是基本沒有對宅基地使用權進行評估的機構。當前將農村房屋和宅基地使用權分開評估的方式，無法確定農村房屋的具體價值不利于農村房屋的流轉。
（六）缺乏風險保障機制
宅基地使用權是農民建筑房屋的基礎，具有生產資料和生存保險的雙重職能。就目前各地宅基地使用權抵押情況而言，主要集中為抵押融資方面。宅基地抵押貸款的范圍較窄，但是一旦放開宅基地抵押貸款，擴大貸款范圍，農民利用宅基地使用權抵押的數額將大幅增加，同時風險也增加。風險主要表現在兩方面：一是農業抵御自然災害的能力弱，現階段農業保險業務尚未全面展開，如遇到較大的自然災害或市場因素影響，易導致農民經濟受損，失去償債能力，最易導致農民生存困難；二是金融機構的風險，若放開宅基地使用權抵押貸款業務，可能給金融機構帶來不可預知的風險。
五、完善宅基地使用權抵押流轉的可行性建議
�。ㄒ唬┱厥褂脵嗔鬓D法律制度的創新與完善
針對目前關于農村房屋及宅基地使用權的法律法規較零亂、分散、沒有形成嚴密的體系，因此，對于在宅基地使用權流轉試點工作中帶來極大不便的相關法律制度，必須修改、完善以及制定更為合理、明確、具體可行的宅基地使用權法律制度。當前，首先應當清理現行的相互沖突、矛盾的宅基地使用權法律制度，并廢止不符合現階段發展的法律法規，重新對宅基地的權屬、取得、處分等相關制度制定詳細且嚴密的規定，使農民真正享有土地占用、使用、收益、處分的權益；其次，法律應明確“地隨房走”原則，農村宅基地使用權隨房屋轉讓，可以確立即在依法變更房屋所有權登記后，可以申請土地使用權變更登記，但同時要強制規定轉讓房屋人轉讓房屋后，不得再申請宅基地；最后，出臺宅基地使用權抵押的相關法律細則，明確宅基地使用權抵押流轉的條件、對象、期限、流轉程序等內容。
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宅基地使用權抵押流程包括：明確的抵押人、抵押物的權屬明晰、抵押權人的范圍、抵押登記制度等。如何使抵押流程明晰規范應從以下幾個方面著手：
1、明確宅基地使用權的抵押人范圍。宅基地使用權轉讓的轉讓方為依法原始得或移轉繼受取得宅基地使用權的宅基地使用權人，包括農業戶口居民［本集體經濟組織內的成員( 農) 、非本集體經濟組織內的成員( 農戶) ］和城鎮非農業戶口居民，回鄉落戶的離休、退休、退職職工和軍人，回鄉定居的華僑。⑧那么上述成員行使宅基地使用權抵押時應具備何種條件？筆者認為，村集體經濟組織所享有的閑置宅基地使用權可以抵押，但需經過村集體經濟組織成員三分之二成員同意才能行使抵押；宅基地使用權的戶主行使抵押時，不僅應征得本集體經濟組織同意，還應征得家庭成員的同意，并且應承諾設定抵押的宅基地使用權在依法償債后有適當的居所或者抵押過程中的擔保人為抵押人在宅基地使用權償債后仍有居所居��；對于因其他方式獲得的宅基地使用權同樣應滿足宅基地戶主抵押時的條件。當然無論誰抵押宅基地使用權或者地上房屋，均應享有合法取得的《集體土地使用證》或者《房屋產權證書》。
2、明晰宅基地使用權及地上附著物的權屬。產權明確則是宅基地流轉的必要前提和基礎，產權明確首先要明確土地權利的歸屬。2008年建設部《房屋登記辦法》第4條規定，房屋登記，由房屋所在地的房屋登記機構辦理。現行法律規定農村宅基地屬于農村集體所有，農村村民只享有宅基地使用權，一般以《集體土地建設用地使用證》明確農民對宅基地的使用權歸屬。而宅基地上的農村房屋屬于農民所有，但是現行法律沒有就農村房屋的產權制度予以明晰。因此，結合地隨房走的原則，應當建立完整的、權屬明晰的現代產權制度。第一步，對現有的農村宅基地使用情況進行集中清理，對于沒有使用權證書的、占用使用的宅基地與證書確定的范圍不符的、有多個使用權證書的等情形，應當重新核發宅基地使用權證書；第二步，對于現階段的農村房屋的權屬進行確權，根據屬地原則，由房屋所在地的鄉鎮一級的地方人民政府對農村房屋的面積、位置進行核實登記，并要求與房屋所有人的宅基地的使用面積、位置相符合，再由縣級以上人民政府的房地產管理部門統一核發農村房屋所有權證書；第三步，建立宅基地使用權和農村房屋所有權檔案管理制度，由縣級以上人民政府的土地主管部門和房地產部門聯合對宅基地使用信息和房屋登記信息制作統一檔案保存。
3、明晰抵押權人的范圍。抵押權人一般指為宅基地使用權抵押融資的機構或個人，這里主要包括集體經濟組織、銀行、保險公司等金融機構、擔保服務機構等。關于集體經濟組織作為抵押權人，在經濟條件發達的地區,集體經濟組織可以為農戶提供抵押貸款,設定集體經濟內部的抵押,在集體經濟組織實力較弱的地區,集體經濟組織為農戶的抵押貸款提供一定程度的支持,并為抵押貸款進行一定的擔保。⑨銀行、保險公司等金融機構作為抵押權主體時，應制定具體的實施方案，明確融資對象、利率、期限和額度，做好規避貸款風險的充分準備。金融機構對農戶的融資用途及條件進行審查、對其抵押物調查、確定抵押融資方式及還款方式等。并由鄉鎮以上人民政府或委托宅基地經營管理部門進行宅基地使用權資格認定并予以抵押登記；以及與抵押人協商對宅基地使用權進行價值評估或協商其價值。擔保服務機構作為抵押權人是有先例的，成都市在2008年5月就成立了成都市農村產權流轉擔保股份有限公司，作為連接農村各類產權和銀行的“橋梁”。⑩因此，擔保服務機構作為抵押權人時，可以采取以下措施來防范宅基地流轉過程中的風險：一是政府鼓勵和支持保險公司開辦農業保險業務，引導商業保險機構開發面向農戶的小額信貸保證保險產品、擴大政策性農村保險范圍、對農業保險的虧損進行適當的補貼；二是設立宅基地使用權抵押融資風險基金，凡有抵押融資意愿的村民每年統一向保險公司交納一定數額的風險基金，當出現無法償債時，應先由風險基金負責償債。
4、抵押權強制登記制度。司法部令《公證機構辦理抵押登記辦法》規定，農民辦理房屋抵押登記手續，必須要出示房屋的所有權或者使用權權屬或其他證明材料。而宅基地使用權的抵押同意要求登記。筆者認為，宅基地使用權抵押應當訂立書面抵押合同，參照城市房屋抵押登記辦法、國有土地使用權抵押登記辦法，向宅基地主管的行政部門申請辦理抵押登記，并應在《宅基地使用權證》的“注記”欄內載明抵押登記的主要內容。抵押權至登記時設立。除此之外，還應限制下列宅基地不得設定抵押：（一）權屬不清的；（二）未取得《集體土地使用證》和《房屋所有權證》的；（三）土地利用總體規劃確定的城鎮規劃建設用地范圍內的；（四）屬于農村公益事業及公共設施性質的；（五）依法被查封或者受其他形式限制的。
（三）建立宅基地使用權價值評估機制。任何物品的流轉都要求有明確的價值。宅基地使用權受到的諸多限制，即使進入土地交易市場抵押，也往往因無法準確的估算其價值而無法順利流轉。筆者認為，抵押的宅基地必須進行價值評估，可由抵押當事人協商確定，也可由抵押當事人認可的具有評估資質的中介機構評估確定。抵押宅基地價值不得低于區（市）縣政府公布的同期、同地區、同類型宅基地基準價格。因此，可以設立宅基地價格評估委員會。宅基地價格評估委員會的構成：評估委員會的設置可以參照仲裁委員會的設置程序設置：①確定評估委員基本委員為五人或七人的單數，該類成員需具備評估的技能；②評估決定的公布制度，并確定征詢意見的時限及不服決定可委托其他機構評估的權利；③評估委員影響評估的公正性的，賦予權利人申請回避的權利。評估委員會負責培養專業資質評估人員，規范土地價值的評估，出具真正具有法律效力的他項權利證書，為宅基地使用權流轉抵押創造有利條件。
�。ㄋ模┙⒑屯晟妻r村社會保障體系。宅基地作為農民生存的重要資源，是農民最主要的生活保障，關系到農民長期的生存利益，農民一旦喪失宅基地，就會引發農戶生存權保護的問題。由于我國農村至今未建立起社會保障體系，如果任意放開宅基地抵押，可能會造成個人手中的宅基地會增多而導致土地兼并，最終導致參與宅基地抵押的農民居無定所。因此，宅基地使用權抵押流轉能否順利實施，解決萬一農民失地后的社會保障問題是重點。首先，應加快建立健全農村社會保障體系，加大對農村社會保障的財政投入力度，建立以農村最低生活保障、養老保險、農村醫療保險等為主的農村社會保障體系建設，逐步弱化土地的社會保障功能，減輕農民對土地的依賴。其次，為農民進行職業技能培訓，提高農民的謀生手段，將選擇離開土地的農民納入城鎮就業體系。
結語
宅基地使用權制度與農民的利益息息相關，充分發揮宅基地使用權的財產屬性，可以促進農村經濟的發展。而宅基地使用權抵押流轉一直是一個難點問題，本文僅簡單分析宅基地使用權抵押流轉的存在的問題，并提出個人的一些建議。以期大家共同來關注探討這一領域的問題，為完善宅基地使用權抵押流轉獻策。
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