[ 徐健 ]——(2013-3-4) / 已閱9577次
2010年11月17日,最高院發(fā)布了《關于開展行政訴訟簡易程序試點工作的通知》（以下簡稱《通知》），為行政訴訟簡易程序的制度設計提供了充分的實踐基礎，修改《行政訴訟法》，增設行政訴訟簡易程序已是大勢所趨。筆者認為，在制定設計時，應當傳承和發(fā)展現(xiàn)有的實踐經(jīng)驗，同時，適當借鑒我國民事、刑事簡易程序制度和國外的一些好的做法，力爭使我國的行政訴訟簡易程序設計完備而精細，務實而有效。
一、行政訴訟簡易程序的適用范圍
（一）適用的案件范圍
行政訴訟簡易程序的范圍是基本事實清楚、法律關系簡單、權利義務明確的一審行政案件。從標的額、案件性質、緊急程度三方面劃分為以下幾類案件：
1.標的額較小的案件。包括涉及財產(chǎn)金額較小的行政征收、行政處罰、行政收費類案件；行政機關已被確認違法，單獨提起賠償訴訟，且訴訟請求數(shù)額不大的案件。爭議標的大小一般情況下能夠反映案件的難易和影響程度，我國民事訴訟中也以標的額大小作為選擇簡易程序的標準之一。行政訴訟簡易程序可以考慮將財產(chǎn)金額作為衡量的標準之一，如行政機關與法人爭執(zhí)數(shù)額在1萬元以下（公民為2千元以下）的行政案件可以適用簡易程序審理，各省高院可在此基礎上再另作規(guī)定。
2.案件性質輕微、社會影響小的案件。如行政機關適用簡易程序的案件，不服行政機關通報批評、警告等輕微處罰的案件，請求行政機關頒發(fā)許可證（照），而行政機關不予受理或不予答復的案件，經(jīng)初步審查可能在程序上駁回起訴的案件等。
3.情況緊急類案件。如認為行政機關違法要求履行義務的案件，因為行政訴訟并不停止具體行政行為的執(zhí)行，對此類案件適用簡易程序審理，可以盡量減少相對人的損失。還有如要求行政機關履行保護人身權、財產(chǎn)權法定職責案件。
4.法律規(guī)定的其它可以適用簡易程序審理的案件。
下列案件不適用簡易程序：
1.社會影響重大、涉及人數(shù)眾多的案件。如敏感性、矛盾易激化、群體性行政案件等，這類案件往往帶有示范效應，處理結果會直接影響到地方政府的經(jīng)濟發(fā)展或社會穩(wěn)定，為了慎重對待，同時盡可能減少行政干預帶來的影響，對此類案件的審理適用普通程序更適當。
2.當事人主體地位特殊的案件。如被告是縣級以上人民政府，原告為外國人或者我國港、澳、臺居民的案件。
3.發(fā)回重審和按照法律規(guī)定應當適用審判監(jiān)督程序的行政案件；
4.人民法院認為不宜適用簡易程序進行審理的其他行政案件。此為兜底條款，賦予法官根據(jù)實際情況自由選擇是否適用簡易程序的權利。
（二）適用的主體范圍
中級以上人民法院審理的一審行政案件能否適用簡易程序？有學者認為：“行政訴訟簡易程序只能由基層人民法院及其派出法庭適用，因為根據(jù)我國行政訴訟法的規(guī)定，中級人民法院審理的案件都是比較重大復雜的行政案件，且具有一定的社會影響力，對于這類案件必須嚴肅對待，謹慎處理，不能適用簡易程序。 也有學者認為“簡易程序應在第一審程序中適用，無論基層法院還是中級法院均可。因為法律規(guī)定，上一級法院可以根據(jù)具體情況審理下級法院審理的案件，如果下級基層法院所受理的案件可以適用簡易程序，那么上級法院提審該案顯然也能夠適用簡易程序，否則就會造成理論與實際的不一致。” 筆者認為，鑒于目前我國的司法環(huán)境、法官隊伍的專業(yè)化程度，中級以上人民法院不宜適用簡易程序，原因在于中級法院適用的大多數(shù)不是案情簡單、爭議不大、影響小的案件，必須慎重對待，適用普通程序可以起到更好的審理效果。此外，我國民事、刑事訴訟法都規(guī)定了簡易程序只適用于基層人民法院，如此，也有利于三大訴訟法的統(tǒng)一。
（三）適用的審級
對于二審、再審行政訴訟案件能否適用簡易程序，有觀點認為，由于二審程序是為了糾正錯誤裁判而設立的，其性質和任務決定了其必須慎重對待，既要糾正錯誤，又要維護法律的尊嚴，故不應該適用簡易程序進行審理。 也有觀點認為，凡一審適用簡易程序審理的行政案件，二審或再審時，可以適用簡易程序，因為既然基層人民法院一審已適用簡易程序，一般來說案件并不復雜，因此，二審和再審亦當簡化程序，提高效率，沒必要一律組成合議庭審理，以克服實踐中空洞的、虛假的合議庭現(xiàn)象，如果二審或再審審理時發(fā)現(xiàn)案件復雜，仍可以適用普通程序審理。這樣，法律賦予了二審、再審法院的程序決定權，便于審判工作的開展。對一審已適用普通程序審理的案件，二審或再審時則必須適用普通程序。 德國《行政法院法》規(guī)定，只要雙方當事人在一審中已經(jīng)進行了言辭辯論，使得案件事實已經(jīng)基本清楚，而只是一方或雙方當事人對判決的具體細節(jié)存在爭議，那么在二審法官征得雙方當事人同意的情況下，二審可以適用簡易程序。筆者認為應當區(qū)別對待，為提高審判效率，上訴人僅就一審法院審理程序違法提起上訴的行政案件，如一審法院適用簡易程序裁定不予受理或駁回起訴的案件等，除非二審法院發(fā)現(xiàn)案情復雜或者二審中發(fā)現(xiàn)了新的事實或當事人提出了新的證據(jù)，二審法院也應當適用簡易程序；二審法院審理上訴人就一審案件的實體問題或實體與程序共同錯誤提起上訴的行政案件，以及一審適用普通程序審理的案件，二審法院都應該適用普通程序審理。
二、行政訴訟簡易程序的審判組織
我國《民事訴訟法》、《刑事訴訟法》都規(guī)定了適用簡易程序審理的案件，可由一名法官審理。在國外，多數(shù)國家的立法規(guī)定了行政訴訟簡易程序由一名法官獨任審理。如美國司法審查著重審查行政案卷和記錄,簡易程序和書面審理占了很大比例。美國行政訴訟中的審理以公開審理為原則，可采用簡易程序，由一名法官審理行政案件。 《通知》第3條規(guī)定，適用簡易程序審理的案件，經(jīng)當事人同意，人民法院可以實行獨任審理。從各國和地區(qū)的規(guī)定來看,獨任制和簡易程序之間沒有絕對的聯(lián)系，獨任制是審判組織的形式，而簡易程序則是訴訟程序的類別。獨任制和合議制都可以適用于簡易程序，并沒有一個統(tǒng)一的模式。不過,基于簡易程序有利于節(jié)約司法資源、提高訴訟效率的目的，筆者認為我國行政訴訟簡易程序應采用獨任制審理模式。原因主要在于：
首先，行政審判隊伍素質的不斷加強，為行政訴訟簡易程序獨任制審理提供了保障。1989年《行政訴訟法》頒布時，我國的行政訴訟制度尚不健全，基礎薄弱，行政審判經(jīng)驗又缺乏，司法獨立不夠，為了保證行政訴訟的順利實施，法律規(guī)定了行政訴訟案件無論繁簡難易一律組成合議庭并適用普通程序進行審理。 2001年，修改后的《法官法》確立了初任法官必須通過國家統(tǒng)一司法考試，提高了進入法官隊伍的門檻，同時，法院通過內部人事制度改革和專職培訓，使法官職業(yè)向精英化、專業(yè)化方向發(fā)展，人民法院審判人員的學歷層次有了很大的提高，完全有能力獨任審理行政案件。
其次，合議制模式的弊端凸顯出簡易程序實行獨任制審理的必要。從目前法院行政審判庭的人數(shù)配置來看，并不能完全滿足正常審理案件的需要。江蘇省共有123個法院（109家基層法院、13家中級法院和省高院），2010年全省法院行政審判人員為438人， 平均每個法院行政庭為3.56名審判人員，基層法院許多行政庭法官只有3人，有的甚至不足一個合議庭建制，為了符合行政訴訟法關于合議制的要求，一些法院就采取變通的方式，從其他審判庭抽調法官或者是選用人民陪審員組成合議庭來審理，也有的法院把一些年齡大、即將退休的法官安排在行政庭，為了合議庭組成的需要。在實際審理過程中，案件基本上是由承辦法官一人操持，合議庭其它成員庭審前大多對案情不熟悉,審理過程中很少真正參與,合議時發(fā)表意見往往也是走過場，這種陪而不審、合而不議的現(xiàn)象是對審判資源的嚴重浪費。
三、行政訴訟簡易程序的審理規(guī)則
（一）簡易程序的啟動
行政訴訟簡易程序的啟動，應當賦予當事人的程序選擇權，這符合當事人意思自治和權利處分的要求。簡易程序的啟動主要包括兩種情形：
第一種是當事人啟動。當事人在起訴時合意申請適用簡易程序審理的，人民法院應當同意。
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