[ 洪碧華 ]——(2013-3-8) / 已閱15246次
【摘要】憲法的生命在于實施，而憲法有效實施主要依靠違憲審查制度來實現。今年是現行憲法頒布實施30周年，為了弘揚法治精神，樹立憲法權威，維護法律尊嚴，有必要探析如何加強憲法監督，構建違憲制度。文章列舉了美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案件、被譽為“中國憲法司法化第一案”的齊玉苓案和由孫志剛案件引發的違憲審查等憲法監督的典型案件。探析違憲審查的內涵、制度缺陷及其完善對策。
【關鍵詞】違憲審查 憲法監督 憲政建設
現實中，刑事犯罪由公安機關負責偵查，貪污受賄由紀檢、監察部門進行“雙規”，構成職務犯罪的，移交司法機關追究刑事責任，民事糾紛、行政糾紛由基層組織和基層政府調解，調解不成，由法院裁決。但是違反憲法，發生憲事糾紛由哪個部門管轄，是紀委、人大還是法院？法律沒有做出明確具體規定，出現一些立法空白。在現行法律體系中，有刑事訴訟法、民事訴訟法、行政訴訟法，而沒有憲法訴訟法，這又是立法之缺陷。
并不是說實踐中沒有出現違憲現象，早在十年前，胡錦濤同志在紀念憲法實施20周年會上就指出：“一些不同程度的違憲現象仍然存在。要抓緊研究和健全憲法監督機制，進一步明確憲法監督程序，使一切違反憲法的行為都能及時得到糾正。”2012年12月4日,習近平總書記在首都各界紀念現行憲法公布施行30周年大會上的講話指出:“全國人大及其常委會和國家有關監督機關要擔負起憲法和法律監督職責，加強對憲法和法律實施情況的監督檢查，健全監督機制和程序，堅決糾正違憲違法行為。”“一切違反憲法和法律的行為，都必須予以追究。”
憲法監督制度最早源于美國1803年的馬伯里訴麥迪遜案件。我國憲法也有規定監督制度，《憲法》規定：憲法具有最高法律效力，在憲法第5條中規定了“四個一切”，并在第62條、第67條中賦予了最高權力機關監督憲法實施的權力。《立法法》第90條賦于公民向全國人大常委會提出審查法律法規建議的權利。但目前的這種憲法監督制度沒有得到很好的實施，起不到保障人權，維護憲法權威的應有作用，影響著人們對憲法、對人民代表大會制度的信心。
一、違憲審查的典型案件
（一）馬伯里訴麥迪遜案。1800年美國大選，聯邦黨人亞當斯總統落選，民主黨人杰佛遜當選為下一屆總統。亞當斯為了使聯邦黨人能夠制約下屆政府，于1801年3月4日新總統上任前采取一系列緊急措施。先是任命國務卿馬歇爾為聯邦最高法院首席法官，之后又借國會通過巡回法院法案時，成倍增加聯邦法院法官人數，并于3月3日深夜之前完成提交參議院批準任命、總統簽署、國務卿加蓋國璽等法官任命的法律程序，但是由于時間倉促，有些委任狀還沒送出。3月4日新總統上任后，命令國務卿麥迪遜扣押尚未發出的委任狀。馬伯里就是這批未領到委任狀的人之一，等了數月后，馬伯里起訴，聯邦最高法院首席法官馬歇爾認為“遲到的正義是非正義的”，馬伯里被任命為法官已經履行了必要的法律手續，有權得到委任狀。而國務卿麥迪遜扣押委任狀是沒有道理的，宣布“違憲的法律不是法律”。開創了聯邦最高法院審查國會法律的違憲審查先例。
（二）山東齊玉苓案。山東省滕州八中學生齊玉苓，1990年考上中專，被濟寧市商業學校財會專業錄取。同班的陳曉琪落選，當錄取通知書寄到村委會時，被身為村干部的陳曉琪之父冒領。陳曉琪便冒名上學，畢業后分配到滕州市銀行工作。1999年才案發，齊玉苓得知真相后，把陳曉琪及陳克政（陳父）、滕州八中、濟寧商校、滕州市教委作為被告，向棗莊市中院起訴。法院以冒名侵權為由判決陳曉琪停止侵害，五被告向齊玉苓賠禮道歉并賠償精神損失費35000元，但一審判決否認其受教育權被侵犯，齊玉苓不服上訴。二審期間，省高院也感到為難，于是請示最高法院。最高法院認為應適用《憲法》第46條，并專門作出批復。2001年，山東省高院終審判決：責令陳曉琪停止對齊玉苓姓名權的侵害；責令五被告共同賠禮道歉；共同賠償齊玉苓經濟損失48045 元、精神損失費50000元。
（三）廣州孫志剛案。2003年3月17日，湖北大學生孫志剛在廣州的街頭被收容，原因是未帶身份證、暫住證，并跟黃村派出所民警吵架。第三天，他死在收容所。媒體報道后，舉國震驚。該案觸痛了俞江、騰彪、許志永三位法學家的心，他們聯名上書全國人大常委會，建議對國務院1982年頒布的《收容遣送條例》進行違憲審查，此后，也有部分法學專家不斷反映同樣問題。使得全國人大常委會得于啟動特別調查程序，使違憲審查進入實質性法律操作階段。同年6月20日，國務院廢除《收容遣送條例》，通過《城市流浪乞討人員救助管理辦法》。2004年修憲，增加“國家尊重和保障人權”的規定。
由于憲法內容廣泛，涉及社會生活各個方面，違憲與侵犯人權的案例不少，除了上述三個典型案件外， 2008年天津師范大學學生羅彩霞又被同學王佳俊假冒，“貍貓換太子”再次翻版；還有安徽蕪湖張先著乙肝歧視第一案；農村選舉中，普遍存在的拉選票、破壞選舉案；某村干部發動一百多個小學生挨家挨戶搜查丟失的電視機，構成非法搜查罪；重慶大學生村官任建宇轉發不良微博被勞動教養案…….我們不能總是用悲劇性的個案來推動法治進程，而應該事先做好制度設計。
二、違憲審查的內涵及制度缺陷
（一）違憲審查制度的概念意義
違憲審查制度是指特定國家機關按照一定程序，審查和裁決一切法律、法規和其他規范性文件以及政府行為是否違反憲法的制度。違憲審查與司法審查、憲法監督有聯系又有區別。加強違憲審查意義重大，有利于保障人權和改善民生，有利于維護法律的尊嚴、權威和統一，有利于限制公權，防止權力的腐敗和濫用。
（二）我國違憲審查制度存在的問題
1、缺乏專門的違憲審查機關。《憲法》、《立法法》和《監督法》規定，全國人大及其常委會為違憲審查機關，大家知道，全國人大每年才開一次會議，會后代表各自回到工作崗位，不便集體討論議事；全國人大常委會每兩個月召開一次會議，立法任務繁重、專業性強，無力顧及憲法監督。沒有時間和精力審查規范性文件是否合憲。《憲法》規定，由全國人大專門委員會協助全國人大及其常委會進行違憲審查工作，但是每個委員會都分管著不同的事項，具有不同的職責。缺乏一個專門機構來協調統籌。憲法法律授權不夠明確，難以操作。
2、缺乏違憲審查的程序規定。違憲審查程序是指違憲審查主體在行使違憲審查權時，必須遵循的方式、步驟和時限等。我國憲法雖然有規定違憲審查的內容，但是缺乏審查的程序規定。使得審查機關開展工作時，在實體上有法可依，在程序上依據不足。2006年，全國人大雖然有設立法規審查備案室，制定《法規備案審查工作程序》和《司法解釋備案審查工作程序》，但遠遠適應不了形勢發展需要。
3、提起違憲審查的主體較窄。依照《立法法》規定：有權啟動違憲審查的主體是國務院、中央軍委、兩高院和各省、自治區、直轄市的人大常委會。其他國家機關、社會團體、企事業單位及公民個人只有建議權，沒有啟動權。這樣限制了提起違憲審查的主體范圍，不利于公民權利的行使，實踐中，提出違憲審查建議的多是法學專家。
4、違憲審查的范圍較窄。違憲審查的范圍應當包括立法、行政和司法等幾個方面。但是從現行憲法規定的內容看，主要涉及對法律、法規規章等規范性文件的合憲性審查，而對于如何監督行政行為、司法行為及違反憲法行為，《憲法》、《立法法》和《行政訴訟法》等沒有作出明確規定或者法律條文非常模糊，也缺乏救濟途徑，不利于維護憲法權威和公民的合法權益。
三、完善我國違憲審查制度的具體對策
（一）設立配套的憲法監督機構
目前學界主要有三種觀點：①由普通法院主要是最高法院或者設立專門的憲法法院行使違憲審查權；②在全國人大設立專門的憲法委員會，協助全國人大及其常委會監督憲法的實施，主要是行使違憲審查職責；③把現有的全國人大內務司法委員會改為憲法和法律委員會，在保持原有職權的基礎上增加違憲審查權。充分發揮權力機關在憲法監督中的作用，確保違憲審查的權威性。三種觀點各有利弊，應該統籌兼顧，不能顧此失彼。筆者認為，應當在立法機關全國人大設立專門的憲法監督機構——憲法委員會，設立憲法委員會符合我國具體國情，符合我國的國體與政體。正如中國人民大學許崇德教授所說：“憲法委員會既具有憲法法院性的司法機構的性質，又是一個充當總統法律顧問和咨詢性的政治機關”。與此相配套，在司法機關最高法院中設立專門的憲法法院，在基層法院設立違憲審判庭，專門受理公民提起的憲法爭議案件；在最高檢察院和地方檢察院中設立憲法監督室，在各級政府機關法制辦公室設立違憲審查科。“一府兩院”向人大負責報告工作，接受人大監督。
（二）制定專門的《違憲審查法》和《憲法訴訟法》
國家最高立法機關應當加強立法工作，不斷完善中國特色社會主義法律體系，具體由全國人大法律工作委員會制定立法規劃，召集法學專家，著手研究制定專門的《違憲審查法》和《憲法訴訟法》，
將違憲審查制度法律化、規范化，明確規定違憲審查的主體及其權限、機構設置，人員配備以及受案范圍和方式，審理違憲的具體程序，特別是要建立完善違憲訴訟制度。明確規定違憲審查的裁決、執行程序與責任承擔等相關法律問題。
（三）明確憲法委員會組成和人員任命
憲法委員會的組成由全國人大主席團提名，全國人民代表大會批準，國家主席任命；同時明確規定成員資格，應當從從事法律工作20年以上的高校教授、執業律師、法官和檢察官中遴選，除了專家學者外，當選后不得再兼任原來的人大、政協與司法工作。憲法法庭的庭長必須具有法學或政治學碩士學位，年滿40周歲的人擔任。為了確保機構人員穩定，規定憲法委員會實行任期制，每屆任期五年，可以連選連任。
（四）明確憲法委員會的職權范圍
憲法委員會的主要職權：一是審查法律、法規規章、條例等規范性文件和司法解釋的合憲性；二是審查有憲法爭議的行政行為或者司法行為是否違憲；除了國家機關、社會團體外，應當允許人大代表、政協委員及公民個人擁有提案權或者建議權，特別要鼓勵公民個人多提出合理化建議，體現人民主權，人民當家作主的國家制度；三是解釋憲法，解釋憲法與違憲審查密不可分，憲法委員會實施違憲審查時，首先要擁有憲法解釋權，才能做出合法、公正、權威的解釋；四是接受有關憲法問題的咨詢，相關部門在工作中遇到重大法律或者政策難題時，可以向憲法委員會提出咨詢，由其作出書面答復，出具《審查意見書》。五是審查公約與條約，對于中國政府加入的國際公約和與外國政府簽署的雙邊、多邊條約，進行合憲性審查，符合條件的，報經委員長批準生效。
總之，現行憲法已經實施30周年，改革開放已經進入深水區，中國特色社會主義法律體系已經形成，社會主義民主法治建設已經取得成效。加強憲法監督，構建違憲審查制度的條件與時機基本成熟，呼吁國家最高立法機關早日出臺《違憲審查法》和《憲法訴訟法》，建立違憲審查制度，實現憲法價值，樹立憲法權威，確保憲法和法律的實施，有利于更好保障人權，加快法治政府和法治國家的建設步伐，促進經濟社會的全面協調可持續發展，實現中華民族的偉大復興。
【參考文獻】
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作者：洪碧華，男，中共漳州市委黨校管理學教研室副主任、法學副教授。
