[ 姚魏 ]——(2003-12-15) / 已閱15181次
淺析中國現行外匯管理法規的特點
(上海社會科學院憲法、行政法碩士研究生 姚魏)
外匯管理（制）是指一國政府為了防止資金任意流出或流入，改善本國的國際收支和穩定本國貨幣匯率，授權有關貨幣金融當局（一般是中央銀行或專門的外匯管理機構）對外匯買賣和國際結算采取的限制性措施。改革開放以前，中國實行高度集中的計劃經濟體制，由于外匯資源短缺，因此實行比較嚴格的外匯管制；改革開放以后我國逐步由高度集中的外匯管理體制向與社會主義市場經濟相適應的外匯管理體制轉變；1996年中國實現了人民幣經常項目可兌換，對資本項目進行嚴格管理，初步建立了適應社會主義市場經濟的外匯管理體制。與此同時，我國外匯管理法規也在不斷改進，它與外匯管理體制的改革形成了互動的關系。一方面，外匯管理體制改革的成果需要相應的法規的確認和保障；另一方面，外匯管理法規又事實上促成了外匯管理體制的形成。1996年4月1日我國開始實行《中華人民共和國外匯管理條例》并于1997年修訂，至此，我國形成了以該條例為核心的具有中國特色的外匯管理法規體系。本文擬對中國現行外匯管理法規與周邊國家以及本國以往法規的縱橫比較，具體分析其特點。
一、從層級上看，外匯管理法規“位卑權重”。從外匯管理法律制度比較成熟的國家來看，它們一般都先由立法機關制定一部基本性的外匯管理法，然后以此為基礎，公布實施大量的行政法規和規章，以使其基礎性法律的原則性規定得以落實。如韓國在1961年立法機關就頒布了《外匯管理法》，對該國有關管匯的問題作了原則性的規定。在這部法律的基礎上，為了便于實施，韓國又頒布了《外匯管理施行令》、《外匯管理規定》、《外匯管理業務程序》等行政法規和部門規章，使韓國外匯管理法規成為一個由法律、法規、規章三部分組成，條文依次增加，內容逐步詳盡的較為完備、權威的體系。而我國則不同，我國外匯管理法規從一開始就以國家行政管理機關（包括國務院，中國人民銀行、國家外匯管理局）制定的行政法規和部門規章的形式出現，而不象日韓等國那樣以國家立法機關通過法律的形式出現。有人認為這是我國外匯管理的一大缺點。筆者認為不然。我國的外匯管理體制改革必然隨著經濟體制改革而不斷深化。過早地由人大制定法律，法律就會被頻頻突破，最終會破壞其自身的權威性。因此我們必須防緩步伐，先由國務院制定行政法規作為嘗試，等到時機成熟后再制定法律。在此之前，我們要極力維護《條例》的權威，一切外匯管理活動都以它為準則。
二、從方式上看，外匯管理法規“寬嚴相濟”。1996年12月1日，中國正式宣布接受國際貨幣基金組織協定第八條款的要求，實現了人民幣經常項目可兌換。具體表現為：一是將外商投資企業外匯買賣納入銀行結售匯體系；二是提高居民用匯標準，擴大供匯范圍；三是取消尚存的經常性用匯的限制，如取消出入境展覽、招商等非貿易非經營性用匯的限制，允許駐華機構及來華人員在境內購買的自用物品、設備、用具等出售后所得的人民幣款項兌換成外匯匯出。在放寬經常項目兌換的同時，中國對于資本項目外匯還繼續進行嚴格管理并執行三個基本原則：一是除國務院另有規定外，資本項目外匯收入均需調回境內；二是境內機構（包括外商投資企業）的資本項目下外匯收入均應在銀行開立外匯專用帳戶，經外匯管理部門批準后才能賣給外匯指定銀行；三是資本項目下的購匯和對外支付，均需經過外匯管理部門的核準，持核準件方可在銀行辦理售付匯。近年來國際上頻頻發生的金融危機提醒我們，條件不成熟時過早開放資本項目，不僅不利于國家對宏觀經濟的調控，也不利于國際資本的安全使用。因此我國在實現經常項目可兌換的同時，對資本項目進行嚴格管理是完全正確的。
三、從內容上看，外匯管理法規“對事不對人”。從1980年《外匯管理暫行條例》與1996年《外匯管理條例》相比較可以看出這一特點�！锻鈪R管理暫行條例》是根據外匯管理的對象來劃分不同章節，確定不同主體的權利、義務的；而新條例是根據外匯管理的內容來劃分不同章節，確定相應的管理方式的。又如，1994年中國實行的結售匯制度沒有把外商投資企業納入其中，這給外商投資企業的生產經營帶來了不利影響。它們如果要賣出外匯獲得人民幣資金必須到指定的外匯調劑中心辦理。由于外匯調劑中心是外匯管理局的一個職能部門，自身并無人民幣資金的收購或賣出，因此很難及時促成調劑。這嚴重阻礙了外商投資企業流動資金的有效運轉，極大地破壞了國民待遇原則。所以1996年7月1日外商投資企業被納入銀行結售匯體系（1998年12月1日外匯調劑中心最終關閉）。
四、從執行上看，外匯管理法規可操作性日益加強。首先，我國外匯管理體制協調，管理權力集中有效。外匯管理局是我國唯一的外匯管理部門。它克服了其它國家在外匯管理中存在的由中央銀行、財政部、外匯管理局多頭管匯、多頭批匯、職責不清的局面。其次，我國外匯管理法規不同程度地訂有定義條款，它們對相應法律關系的主體和客體的內涵和外延都作出明確規定，使有關規定的使用不易發生偏差。而且法律條文規定逐步具體，語義相對明確，可操作性不斷加強，外匯業務是否違規容易界定。再次，相關法規的罰則十分明確。1980年的《外匯管理暫行條例》只規定了一條罰則。1996年的新條例增加到十三條，并且出現了大量援引性條文（刑事責任部分）。起初，新刑法頒布后，因為沒有規定相關的刑事責任，造成了刑事處罰的真空，1998年12月29日全國人大常委會通過了《關于懲治騙購外匯，逃匯和非法買賣外匯犯罪的決定》這一法律性文件后，問題得到了徹底地解決。
五、從體系上看，主體性外匯管理法規“獨善其身”。為了進行有效的外匯管理，一個國家需要一整套相互間即有垂直關系，又有相對平行的成體系的法律、法規、規章。主體性法律、法規主要規定外匯及外匯管理機構的職責、權限、管匯范圍和相應的違規處罰，著重體現垂直性關系。而配套性法律、法規是對外匯的收付、轉移所可能涉及到的部門、領域在其業務中與外匯有關的問題所作的規定，主要體現平行性關系。在我國，主體性外匯管理法規較完善。雖然《外匯管理條例》層級低而且抽象、原則，但是國務院、中國人民銀行、外匯管理局先后頒布了許多相關實施細則和規章。但是配套性法律、法規卻很不健全。例如，商業銀行在符合主體性法律、法規的條件時可以成為外匯指定銀行，商業銀行法就有必要對這種特殊商業銀行的外匯活動進行規范，或者制定外匯銀行法。我國沒有此類法律。此外，外匯擔保法、外匯投資法、境外投資法等至今都是空缺，嚴重影響了外匯管理目標全面、順利地實現。
六、從立法與實踐的關系上看，外匯管理法規未能與時俱進。在我國，雖然目前外匯管理法規、規章的數量日益增多，但是大多是頭痛醫頭，腳痛醫腳，不但前瞻性規定匱乏，而且某些規定具有一定的滯后性。例如，我國現行外匯管理法規基本上不允許人民幣與外幣的遠期外匯交易，外匯市場主要還是現匯市場，期匯市場遠未形成。如此，面對浮動匯率的日常變動所帶來的外匯風險，進出口企業，甚至是外匯銀行也束手無策。這不僅妨礙了自負盈虧企業經濟效益的提高，而且不利于現代企業制度的推廣與完善。又如，中央銀行利用外匯平準基金調控外匯市場的做法已為各國金融管理的宏觀政策所認同，并從法律上加以規定。我國目前在外匯交易中心也設立了中央銀行公開市場業務場所，適時干預匯市，但這種干預活動并未從法律角度加以確認和規范。
七、從世界范圍上看，外匯管理法規與國際慣例“若即若離”。多年來我國一直致力于“入世”的談判活動，其中匯率“雙軌制”經常受到世貿組織、國際貨幣基金組織的質疑。他們認為這是一種匯率歧視，不符合國民待遇原則。某些發達國家也緊緊抓住這一事實，詆毀我國，阻撓我國“入世”。后來我國統一了匯率，滿足了世貿組織和國際貨幣基金組織關于對外匯安排的要求，減輕了“入世”的難度。這表明了我國外匯管理法規必須也事實上正在向國際慣例靠攏。但是與國際慣例相比還有差距。首先，我國現行外匯管理法規中，若干概念與國際通行概念不統一，若干交易類別劃分也與國際標準不一致；其次，在管理范圍上，我國目前資本項目管理范圍主要集中于對資本流入的管理，對資本流出的管理尚不足；再次，在管理手段上，國家以事前審批為主，事中監控能力較弱，事后處罰制度也不完善。
經過以上分析，我們不難發現我國外匯管理法規雖然具有以往法規所沒有的先進性，但是也存在不少缺陷。因此我們必須研究對策，不斷改善我國外匯管理法規，使之早日與國際慣例接軌。我們相信完善的外匯管理法規必將對健全我國管理體制，鞏固外匯管理體制改革的成果，保持我國國際收支平衡，促進國際貿易發展，提高金融監管水平，推進人民幣最終實現完全的自由兌換作出重大貢獻。
參考文獻：
1、《中日韓三國外匯管理法規比較》 侯放 著 上海社會科學院出版社1996年版
2、《人民幣匯率—理論、歷史、現狀及其發展趨勢》 李平、楊清仿 著 經濟科學出版社1999年版
3、《外匯管理知識問答》 李興、彭建平、黃益生等 著 湖南出版社1991年版
4、中國外匯管理體制改革的回顧與展望 韓繼云 《經濟評論》1996年第4期
5、中華人民共和國外匯管理局網站 網址：http://www.safe.gov.cn
