[ 熊利民 ]——(2013-4-7) / 已閱19223次
美國鄉鎮自治不僅是美國民主的源頭、公民行使民主權利的主要平臺、鄉鎮和諧的重要保障，而且還是公民權利意識、參與能力、愛國思想培養的學校。它可為我們推進鄉鎮民主政治建設提供啟示。
鄉鎮政府作為最基層的政權，對我國和諧社會的構建、民主政治的推進具有基礎性作用。當下，鄉鎮政府的民主改革已勢在必行，鄉鎮政治民主已成為普遍的訴求。鄉鎮民主改革該如何推進？方向何在？這是我們不得不下大力氣研究的一個重要課題。針對鄉鎮政府的去留以及鄉鎮改革的路徑選擇等問題，目前學術界存在著三種主要觀點：其一，主張撤銷鄉鎮政府，實行完全意義上的鄉鎮自治(于建嶸：《鄉鎮自治：根據和路徑》，《戰略與管理》，2002年第6期；鄭法：《農村改革與公共權力的劃分》，《戰略與管理》，2000年第4期)；其二，認為鄉鎮建制不能完全取消，建議虛化鄉鎮政府，改為縣政府的派出機關(徐勇：《縣政、鄉派、村治：鄉村治理的結構性轉換》，《江蘇社會科學》，2002年第2期；趙樹凱：《鄉鎮政府之命運》，《中國發展觀察》，2006年第7期)；其三，主張通過轉變政府職能保留鄉鎮政府(潘維：《質疑“鄉鎮行政體制改革”——關于鄉村中國的兩種思路》，《開放時代》，2004年第2期；金太軍：《推進鄉鎮機構改革的對策研究》，《中國行政管理》，2004年第10期)。盡管上述三種觀點在對鄉鎮改革的走向上表現出不同的看法，但有一點是一致的，就是在鄉鎮改革中必須加入民主化的元素，換言之，我國鄉鎮急需進行民主化改革。目前，國內絕大多數學者在討論上述問題時，都局限于國內鄉鎮體制改革本身，而沒有比較研究的視野。本文的創新之處在于借鑒美國鄉鎮自治中一些合理的民主化因素，用以啟迪我國鄉鎮的民主化改革。當然，在國內學術界，也有部分學者曾涉及美國鄉鎮自治研究(羅一平：《美國鄉鎮自治及其啟示》，《山西師大學報》(社會科學版)，2008年第2期；熊懷智：《從美國早期的鄉鎮自治看我國村民自治的問題》，《重慶工商大學學報》(社會科學版)，2008年第6期)，但都沒有將其與中國的鄉鎮體制進行比較分析，而這給本文的進一步深入研究帶來了可能。
美國鄉鎮自治已具有兩百多年的歷史，是世界范圍內鄉鎮民主政治的重要模式之一。因此，探討美國鄉鎮自治的特點、意義以及對我國鄉鎮民主改革的啟示，具有很強的現實意義。
一、美國鄉鎮自治的特點
正如托克維爾所說的那樣，在美國，“鄉鎮成立于縣之前，縣又成立于州之前，而州又成立于聯邦之前”。①早期北美殖民地移民，為了應付嚴酷的自然環境，組成了生活共同體——鄉鎮。這種鄉鎮是個典型的自治體，人民選舉并監督行政官員，征收并分配自己的稅款，對于涉及全體居民利益的重大事項，均有居民大會集體討論決定。隨著移民的增加和人口的繁衍，鄉鎮數量逐漸增多，遍及北美13個殖民地，在此基礎上，北美大陸又先后成立了縣和州，并最終于1776年誕生了美利堅合眾國。建國后，美國鄉鎮依然享有高度的自治權，但是，隨著時間的推移，經濟和社會的不斷發展，公共事業開始不斷擴大，給鄉鎮自身的治理帶來了諸多問題和困難，而這些問題和困難的解決又需要州政府的支持、管理和協調，這就必然導致州政府對鄉鎮自治權的部分“回收”。1868年“迪龍法則”的頒布，正式以法律的形式對州政府對鄉鎮等地方政府行使必要的管轄權作了規定。其后幾經反復，美國鄉鎮的自治權大部分得以保留，鄉鎮自治制度沒有發生本質性的變化。美國鄉鎮自治有以下幾個顯著特點：
1.鄉鎮的領導機構由選舉產生
早期美國的鄉鎮實行直接民主，鄉鎮居民大會作為鄉鎮的最高決策機構，每年舉行一次，凡鄉鎮居民均可參加。在會上，制定鄉鎮的規則和法律，并就鄉鎮的重大問題做出決定。鄉鎮的日常管理機構是鄉鎮管理委員會(或稱鄉鎮理事會)，它由鄉鎮居民大會普選產生，在鄉鎮居民大會閉會期間履行管理鄉鎮日常事務的職能。雖然鄉鎮居民大會一直被視為直接民主的典范，但是，隨著人口的增多、規模的擴大，上世紀初尤其是上世紀50年代以后，許多鄉鎮開始采用代議制民主，用鄉鎮居民代表大會取代了原先的鄉鎮居民大會。鄉鎮居民代表大會的代表，是由鄉鎮各選區的選民選舉產生的，有一定的任期，并定期改選。居民代表大會的代表沒有工資，其工作是義務性的。鄉鎮行政長官——鄉鎮長或經理，是由鄉鎮居民代表大會或理事會向全國公開招聘的職業經理人，由其負責任命一些管理部門的成員協同自己對鄉鎮政府的日常工作進行管理。此外，鄉鎮政府的一些重要部門和委員會的成員，要么是由選民直接選舉產生，要么是由鄉鎮居民大會或理事會間接任命和批準。
2.決策透明、監督有力
美國鄉鎮政府的整個決策過程是公開透明的，鄉鎮的各種大小決策幾乎沒有不經過聽證的。這種聽證會是鄉鎮居民自由參加的，沒有任何限制，就連外國人也可以自由旁聽。對于關系全體鄉鎮居民利益的重大事項的決策，須進行鄉鎮全民公決。在決策過程中，當地的新聞媒體以及形式各異的討論會給各種觀點的表達和爭論提供了平臺，使居民對決策內容及其爭議都有充分的了解，以便做出自己的判斷。
美國鄉鎮政府受到的監督是強有力的，首先，表現在經由鄉鎮居民選舉產生的官員任期較短，一般為2—4年，并且每年改選其中的一部分官員。因此，選舉是民眾對官員的一個有效的監督方式。其次，居民對所選任的官員擁有罷免權。如果鄉鎮官員不稱職，或以權謀私侵害了廣大居民的利益，居民可以對其行使罷免的權利。例如，2002年6月，在緬因州的萊巴隆小鎮，由于民眾對鎮政府官員在預算中調高自己的津貼強烈不滿，將鎮政府官員全體罷免。再次，鄉鎮居民代表大會、理事會，以及由選舉產生的一些部門委員會，對以鄉鎮經理為首的日常行政工作班子行使監督權。
3.財務公開
美國鄉鎮的規模大小不一，每年的財政預算多少也不等，少則幾百萬美元，多則一兩個億。這樣大的一筆費用在使用時如何做到公開、透明且合理、有效，這是鄉鎮面臨的最大政治問題。美國的鄉鎮制度有效地保證了財務的正當、公開使用，能有效地排除貪污腐化行為。鄉鎮財務一般由選舉產生的財政委員會負責管理。該委員會的職權主要是準備年度財政預算方案，提交給鄉鎮全體選民投票通過，其間還需召開若干次的聽證會，全鎮選民均有權參加并發表意見；如法案遭到否決，財政委員會應做修改，直至公民投票通過為止。②為了保證資金合理有效地使用，有些鄉鎮還成立了由選舉產生的財政咨詢委員會。它的主要職能是對鄉鎮財政預算編制和財政的執行情況進行監督，可以就鄉鎮財政的所有問題向鄉鎮代表大會提出意見和建議，向選民收集鄉鎮建設需要解決的問題，等等。該咨詢機構還負責召開會議，與持不同財政觀點的人們進行交流和溝通。③
4.鄉鎮的民間組織化程度高
一般來說，與單個公民相比，組織起來的公民在同政府或政治家對話，影響政府決策，維護自身利益等方面將更加具有優勢。美國人深諳此道，因此，美國的公民社會相當發達，各種民間組織(或稱非政府組織)多如牛毛。在美國的各個鄉鎮充斥著大小不一、類別各異的鄉間公民組織，包括農會、商會、教師工會、公務員工會、警察工會、環保組織、殘疾人組織、體育愛好者協會、動物保護組織、同學會、退伍軍人協會、基金會、教會組織，等等。可以說，絕大多數的鄉鎮居民會根據自身的情況，在上述這些民間組織中選擇一兩個加入，甚至有些居民同時是好幾個民間組織的成員。眾多的鄉間公民組織是美國鄉鎮自治制度的重要組成部分，它們不僅承擔起部分的鄉鎮公共服務職能，協同鄉鎮政府治理鄉鎮事務，而且還擔負起監督鄉鎮政府、影響鄉鎮政府決策等職能。
5.鄉鎮自治權受到法律的制約
美國各級政府之間雖然沒有行政隸屬關系，但下一級的法規絕對不能與上一級的法規相違背。這就是地方政府權力框架中自上而下的(法律)限制。④美國鄉鎮政府雖然享有高度的自治權，但其地位和權力要受到聯邦憲法、聯邦條例、州憲法和法律的嚴格規定和限制。盡管美國憲法和各種聯邦條例沒有專門論及各級地方政府的具體權力，但是，包括鄉鎮政府在內的各級地方政府在許多方面都要受到聯邦憲法和條例中有關條款的限制。例如，聯邦條例中對全國飲用水、空氣凈化的標準，以及對各級政府不能對申請人在性別、種族和年齡上有歧視等方面都有明文規定，鄉鎮政府必須嚴格遵守這些規定。到州這一級，州憲法和各種法律對各級地方政府的權力限制都有更加具體的規定。例如，為了保證地方政府運作的公開、透明，許多州都有會議公開法案、政府文件公開法案，以及公職候選人競選財務的公開法案等。州法甚至對一個地方政府能否與私營企業簽署生意合同都有十分詳細的規定，因此，鄉鎮自治權受到來自聯邦和州法律的制約。
另外，各鄉鎮可以在不違背聯邦憲法、州憲法和法律的情況下，通過鄉鎮居民大會或鄉鎮居民代表大會制定本地的法律或規定，對鄉鎮政府的組成及運作、鄉鎮官員的職責、財政的收支管理，以及鄉鎮居民的行為規范等做出詳細的規定，從而使鄉鎮自治在規范化和法制化的軌道上運行。因此，鄉鎮自治權也受到來自鄉鎮自身制定的法規的制約。
6.轉移支付是鄉鎮財政的重要保障
在美國，聯邦政府和州政府對地方政府的轉移支付力度是很大的，尤其是州政府，“僅在1989年一年里，各州就向地方政府撥款1400億美元”。⑤鄉鎮財政的重要保障之一就是上級政府尤其是州政府的轉移支付，州政府對鄉鎮政府的轉移支付有時甚至能達到鄉鎮政府總預算的1/3。“2002年，馬薩諸塞州艾莫斯特鎮預算收入的33.5%以上來自州政府的轉移支付”。⑥州政府對鄉鎮政府的轉移支付實行“傾斜”原則，平均收入較低的鄉鎮，受到的轉移支付數額較大，反之，則數額較小。總而言之，有效的轉移支付制度是保證鄉鎮政府提供良好的公共服務的重要財政保障。
二、美國鄉鎮自治的意義
美國鄉鎮產生于美國誕生之前，盡管200多年過去了，作為美國民主發展的基礎，鄉鎮自治仍然發揮著重要的作用。
1.鄉鎮自治是美國民主政治的源頭活水
“從第一個美國海岸登陸的清教徒身上就看到美國后來的整個命運，猶如我們從人類的第一個祖先身上看到了人類后來的整個命運。”⑦最早在美國東海岸登陸的清教徒們，用“五月花號公約”的精神建立了最早的共同體——民主自治的鄉鎮。“在鄉鎮內部，享受真正的、積極的、完全民主和共和的政治生活”。“共和政體已在鄉鎮完全確立起來”。⑧在鄉鎮自治的基礎上，州建立起來了，州政府的運作方式除了實行代議制之外，同鄉鎮政府的民主原則幾乎沒有多少區別。獨立戰爭以后，美國聯邦政府成立并制定了作為美國民主象征的聯邦憲法。聯邦憲法所堅持的民主原則與鄉鎮自治的原則并無二致，同樣來源于“五月花號公約”的精神。從這個意義上說，鄉鎮自治確實是美國民主政治的源頭活水。
2.鄉鎮自治是公民行使民主權利的主要平臺
早期的鄉鎮規模較小，像新英格蘭地區的鄉鎮平均人口在2000人左右，實行直接民主制，人民直接選舉和監督鄉鎮官員，討論決定鄉鎮的重大事項，因此，人民的民主權利能夠得到充分的實現。如今，一些鄉鎮規模較大，人口達到數萬人，不得不實行代議制民主，但是，一些關系鄉鎮全體公民利益的重大事項仍然采用全民公決的方式來決定。另外，規模較大的鄉鎮政府的管理部門和委員會很多，人民不僅直接選舉鄉鎮居民代表大會的代表、主席、秘書，而且還要選舉產生學校委員會、財政委員會、公共圖書館理事會、住房管理局等部門和委員會的成員。人民在行使選舉權的同時，被選舉權行使的機會也較多，許多居民有機會被選舉為鄉鎮政府部門和委員會的成員。例如，3.5萬人的艾莫斯特鎮，就有近250多人參與了鄉鎮政府的各種委員會的工作。同時，鄉鎮的許多決策都需要召開各種各樣的聽證會、討論會和說明會，鄉鎮的報紙、電視臺等媒體也積極參與公共事務的討論，因此，鄉鎮居民的參政議政的權利以及監督的權利都得到了較好的保障。
3.鄉鎮自治是培養公民權利意識和參與能力的學校
托克維爾曾深刻地指出：“鄉鎮組織之于自由，猶如小學之于授課。”⑨人民正是在鄉鎮自我管理之中，逐漸培養起自身的權利意識，鍛煉和提高了自身的參與能力。鄉鎮居民“在力所能及的有限范圍內，試著去管理社會，使自己習慣于自由(權利)賴以實現的組織形式……他們體會到這種組織形式的好處，產生了遵守秩序的志趣，理解了權力和諧的優點”。⑩鄉鎮的民主實踐所培養起來的公民民主意識，構成了美國民主制度的最堅實基礎。換句話說，正是經過了鄉鎮自治的基層民主學校的歷練，公民才有能力參與州和聯邦政府的更高層次的民主管理。
4.鄉鎮自治有益于愛國心的培育
美國的鄉鎮自治制度要求鄉鎮權力歸全體鄉鎮居民所有，其組織、運行方式由全體鄉鎮居民民主決定，鄉鎮權力存在的唯一目的就是為全體鄉鎮居民謀取利益，因此，鄉鎮權力是與每個鄉鎮居民的切身利益休戚相關的。在這種鄉鎮自治之中，鄉鎮居民以主人翁的姿態，在對本鄉鎮公共事務的切身參與中養成對本鄉鎮的熱愛和依戀。“美國人依戀其鄉鎮的理由，同山區居民熱愛其山山水水類似”。(11)托克維爾在對新英格蘭鄉鎮深入觀察之后指出：“新英格蘭的居民依戀他們的鄉鎮，因為鄉鎮是強大的和獨立的；他們關心自己的鄉鎮，因為他們參加鄉鎮的管理；他們熱愛自己的鄉鎮，因為他們不能不珍惜自己的命運。”(12)在鄉鎮自治的政治參與過程中，鄉鎮居民深深地認識到，沒有鄉鎮自治就沒有自由和幸福，而沒有美利堅合眾國就沒有鄉鎮自治，所以，鄉鎮居民對鄉鎮的依戀與熱愛自然而然地拓展為對合眾國的愛國心。“我們有理由認為，在美國，愛國心是通過實踐而養成的一種眷戀故鄉的感情”。(13)
5.鄉鎮自治有益于鄉鎮的和諧和穩定
托克維爾指出，在美國，“是人民自己治理自己……人民是一切事物的原因和結果，凡事皆出自人民，并用于人民”。(14)其實，托克維爾所說的這種情況只有在美國鄉鎮自治中才體現得最為明顯。一般來說，鄉鎮規模較小，人民對自己選舉出來的官員十分熟悉，同政府的接觸幾乎是零距離的，對政府的監督也是非常有力的，這樣，政府貪污受賄的可能性大大降低。同時，鄉鎮居民的訴求和不滿能夠很容易地表達，政府也能很迅速地作出回應。因此，鄉鎮居民同政府之間的各種矛盾和沖突，都能通過相關渠道得到妥善解決。另外，鄉鎮居民之間的矛盾和分歧也能通過各種鄉間公民組織得到調解，或是通過司法渠道得到解決。所有這些都在不同程度上推動了鄉鎮生活的穩定與和諧，很少發生尖銳的沖突和群體性事件。
三、美國鄉鎮自治的啟示
盡管中、美在政治體制、歷史文化等方面有很大差別，但是美國鄉鎮自治的經驗還是能夠給我國的鄉鎮體制改革以及民主政治建設帶來諸多啟示。
1.鄉鎮民主政治建設是政治體制改革的突破口
中國計劃經濟體制遺留下的鄉鎮基層政權，問題十分明顯，很難適應當前社會主義市場經濟條件下鄉鎮治理的需要，鄉鎮改革已勢在必行。
黨的十七大將基層民主的開展視為當下我國社會主義民主政治推進的重點。村民自治作為中國基層民主的代表形式，已在全國各地逐步展開，并將逐步走向完善。鄉鎮政府作為中國的最基層政權，其民主政治建設的開展不僅有利于村民自治的深化和鞏固，而且還會使基層民主推進至基層政權層次。因此，鄉鎮民主政治建設是繼村民自治之后，基層民主下一步實施的重點措施。目前，國內有一些鄉鎮已開始試點，實行鄉鎮長在內的主要鄉鎮負責人的“公推公選”、“公推直選”等，受到了廣大人民的擁護，邁開了鄉鎮民主政治建設的第一步。
從美國政治發展的過程中，我們可以清楚地看到，鄉鎮自治不僅是美國民主的策源地，而且也是美國整個民主體制的基石。正是從鄉鎮到州再到聯邦政府的這種自下而上的民主演進，才使得美國民主進程相對平穩而無重大的反復。從我國的社會主義民主政治建設進程來看，鄉鎮民主政治建設不僅是風險最小的突破口，而且還會為民主政治向高層次的發展打下堅實的基礎。在鄉鎮民主建設中，美國鄉鎮自治的一些經驗，比如，選區的劃分、投票的方式、對官員監督和罷免的措施等，都是值得我們借鑒的。
2.強化鄉鎮人大的職能
美國鄉鎮居民大會或居民代表大會對鄉鎮自治的良好運行發揮著至關重要的作用，甚至可以說是美國鄉鎮自治的基石。然而，目前中國鄉鎮人民代表大會在鄉鎮政權組織結構中相對較弱，未能有效地行使憲法所賦予的對鄉鎮干部任命、監督和罷免的權力，同時，對鄉鎮預算的審議基本上也是走過場，鄉鎮的最終決策權實際上掌握在鄉鎮黨委和政府手里。要樹立鄉鎮人大的權威，強化鄉鎮人大的職能，首先，要理順鄉鎮黨委、政府同人大的關系。人大在工作中要貫徹執行黨的路線、方針和政策，黨委要支持人大的工作，維護人大的權威，認真研究和幫助人大解決其工作中遇到的實際問題。鄉鎮人民政府要自覺地接受人大的監督，主動配合人大的工作，凡屬人大職權范圍內的事項，比如，鄉鎮預算，必須主動報請人大審議、批準。鄉鎮人大的決議和決定，鄉政府要認真貫徹和執行。
其次，我國鄉鎮人民代表大會只設有主席團，而沒有常委會。有的學者認為這樣不利于鄉鎮人大職能的發揮，因此，建議設立鄉鎮人大常委會，(15)更重要的是設立類似于美國的由居民大會選舉或任命的不領薪水，只拿少許補貼的各種工作和咨詢委員會，如，教育委員會、發展委員會、衛生委員會等。這些委員會的成員應當是由當地有聲望、有專業知識并熱心公益事業的人來擔任。這些委員會由鄉鎮人大主席或副主席領導，為鄉鎮政府的一些對口部門提供咨詢、建議，并對其進行監督。這樣一來，在不增加鄉鎮財政負擔的情況下，既充實了人大的機構，提高了民眾的參政熱情，又能使人大的各項職能得到有效履行。
3.鼓勵和支持鄉鎮民間組織的發展
如前所述，美國鄉鎮的民間組織相當發達，對美國鄉鎮民主政治的發展做出了諸多貢獻。具體說來，這些民間組織承擔了部分鄉鎮公共服務的職能，減輕了政府的治理成本。它是政府與民眾溝通、聯系的橋梁，使民眾利益的表達渠道更為暢通。它從外部行使對政府的監督權利，使政府更加高效和廉潔。目前，在我國除了極少數發達鄉鎮形成了具有較高水平的公民社會外，絕大部分鄉鎮民間組織化水平還很低，僅有的村民自治委員會、工會、共青團和婦聯等幾個公民自我組織還都是“半官方”性質的。我們要鼓勵和支持鄉鎮民間組織的發展，首先，要端正對民間組織或公民社會的態度，打消對民間組織的畏懼心理。民間組織是鄉鎮政府的得力“幫手”，它的興起和發展有益于鄉鎮治理的開展。其次，要盡快制定相關的法律和政策，以便引導、規范民間組織，使其走上健康發展的軌道。
4.增大轉移支付數額
自新中國建立以來，中國農民給中國的工業化、城市化乃至整個國民經濟的發展做出了巨大的犧牲和貢獻。正是依靠農業“乳汁”的哺育，新中國才得以從“一窮二白”的基礎上，建立起比較完整的工業體系和國民經濟體系。也正是因為廣大農民“汗水”的澆灌，中國的經濟“秧苗”才能茁壯成長，并取得了今天的輝煌成就。據不完全統計，從1953年開始到1983年取消統購統銷政策，通過工農產品“剪刀差”，農民對工業化的貢獻超過6000億元，(16)這在當時是一個天文數字。如今，中國工業已經取得了長足的發展，財政收入大幅增加，在這種條件下，我們有能力也應該加大對農業的“反哺”力度。另外，盡管中國經濟飛速發展，已基本實現“小康”，但城鄉差距并沒有縮小，反而有拉大的趨勢。2007年，農村居民人均純收入實際增長9.5%，為1985年以來增幅最高的一年，而城鄉居民收入比卻擴大到3.33∶1，絕對差距達到9646元(農村居民收入4140元，城市居民收入13786元)，也是改革開放以來差距最大的一年。(17)
我國政府已經采取了不少措施解決“三農”問題和城鄉差別問題，減免了農業稅，推行了轉移支付政策，但是，目前我國的轉移支付政策至少還存在著三個值得改進的地方：一是轉移支付的力度還可以進一步加大；二是對貧困地區的傾斜度應該加大；三是對鄉鎮的轉移支付數額應大幅增加，因為目前的轉移支付體系的受惠者主要是省級政府、地級市政府，連縣級政府都受惠不多，就更別提鄉鎮政府了，以致許多鄉鎮財政困難重重，“吃飯難保”，嚴重地影響了鄉鎮公共服務的供給。
5.鄉鎮和諧離不開鄉鎮民主
美國鄉鎮生活一直都比較和諧、安寧，這在很大程度上是鄉鎮自治的結果。20世紀80年代，中國農村上訪者很少，鄉鎮生活相對安定，這在李昌平先生看來，主要得益于“基層享有比較充分的發展權和治理權，黨的領導權落實在基層——為農村經濟發展、社會建設和民主自治提供堅強領導”。(18)20世紀90年代，農村上訪者增多了，主要是因為農民負擔過重。而如今農民負擔輕了，教育、醫療等條件都改善了，但是上訪現象仍然有增無減。“當下，阻止農民上訪卻成了很多地方鄉鎮干部的第一要務”，(19)其主要原因就在于鄉鎮民主政治建設沒有跟上形勢發展的需要。農民有困難、有問題，鄉鎮政府難以幫助解決，農民有怨氣也無處發泄，農民與鄉鎮基層政府的矛盾在當地無法解決，只好“越級”上訪，甚至出現群體性事件。基層穩，則國家穩，從這個意義上說，鄉鎮民主政治建設是我們構建和諧社會的一項不可或缺的基礎性工作。
注釋：
①[法]托克維爾著，董果良譯：《論美國的民主》上卷，商務印書館，1988年，第45頁。
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