[ 謝鵬程 ]——(2013-4-12) / 已閱8767次
檢察權(quán)配置的原理
謝鵬程 最高人民檢察院檢察理論研究所 研究員
內(nèi)容提要: 科學(xué)總結(jié)和正確闡述檢察權(quán)配置原理包括檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求和一般原則，是研究和解決檢察權(quán)優(yōu)化配置問題的理論基礎(chǔ)。符合法律監(jiān)督性質(zhì)是檢察權(quán)配置的根本要求，有效履行職責(zé)使命是檢察權(quán)配置的直接目的，保證接受監(jiān)督制約是檢察權(quán)配置必須考慮的控制措施。檢察權(quán)配置的一般原則主要有職責(zé)明晰原則、職能協(xié)同原則和效力保證原則。
一、檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求
各國及其不同歷史時(shí)期的檢察權(quán)在內(nèi)容上都可能存在一定的差別。究其原因，主要是政治體制、法律傳統(tǒng)、實(shí)際需要和檢察機(jī)關(guān)的公信力等方面的差異綜合作用的結(jié)果。[1]檢察權(quán)的配置是國家立法的結(jié)果，也受到檢察工作發(fā)展的影響。在我國，配置檢察權(quán)是國家權(quán)力機(jī)關(guān)的專屬權(quán)力，是全國人民意志的集中體現(xiàn)，也受到國家機(jī)關(guān)和社會(huì)各界的影響。檢察權(quán)的配置，表面上是一種立法設(shè)計(jì)，實(shí)質(zhì)上是一個(gè)自然的歷史進(jìn)程。在這個(gè)歷史進(jìn)程中，難免受到一些偶然因素的影響，使其發(fā)展道路表現(xiàn)出某種程度的坎坷和曲折，但是它的基本走勢和方向總是比較確定的，這是由檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求決定的歷史必然性。檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求，就是在探索我國檢察權(quán)演變的歷史進(jìn)程，總結(jié)檢察權(quán)配置經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，從檢察權(quán)運(yùn)行的角度反映檢察權(quán)優(yōu)化配置的基本規(guī)律。理解檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求，才能把握檢察權(quán)演變的方向，自覺地推動(dòng)檢察權(quán)的優(yōu)化配置。
（一）符合法律監(jiān)督性質(zhì)
檢察權(quán)是一種國家職能，是檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的角色和分工的體現(xiàn)。檢察權(quán)的配置首先必須反映和符合檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和定位。我國《憲法》第 129 條明確規(guī)定：“中華人民共和國人民檢察院是國家的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。”所謂法律監(jiān)督，是指為了維護(hù)國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，檢察機(jī)關(guān)依照法定職權(quán)和程序，通過偵查、公訴、訴訟監(jiān)督等方式和手段，對法律實(shí)施活動(dòng)進(jìn)行的具有法律效力的監(jiān)督。“法律監(jiān)督是蘊(yùn)藏在各項(xiàng)檢察職能中內(nèi)在的、深刻的東西，是各項(xiàng)檢察職能最根本、最一般、最普遍、最共同的東西。這就是檢察權(quán)的本質(zhì)，是各項(xiàng)檢察職能的共性。正是這一共性，使得各項(xiàng)檢察職能都具有了法律監(jiān)督的根本屬性，都打上了法律監(jiān)督的烙印。也正因?yàn)楦黜?xiàng)檢察職能都具有法律監(jiān)督的屬性，才使我國的檢察機(jī)關(guān)成為人民代表大會(huì)下‘一府兩院’體制中的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)。可以說，我國憲法把檢察機(jī)關(guān)定性為法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，正是揭示了檢察機(jī)關(guān)的本質(zhì)特性，體現(xiàn)了對檢察職能的內(nèi)涵及其發(fā)展規(guī)律更深刻的認(rèn)識(shí)和把握。”[2]我國檢察權(quán)的配置必須符合法律監(jiān)督性質(zhì)：
首先，各項(xiàng)檢察權(quán)都具有法律監(jiān)督性質(zhì)。檢察權(quán)是法律監(jiān)督的實(shí)現(xiàn)方式和途徑，從屬于法律監(jiān)督。換言之，法律監(jiān)督是檢察權(quán)的共性，各項(xiàng)檢察權(quán)可能分別具有多種屬性，但都具有法律監(jiān)督這一本質(zhì)屬性。近年來，在我國和俄羅斯有一種主張，即認(rèn)為檢察權(quán)中的主要內(nèi)容是法律監(jiān)督，但不完全是法律監(jiān)督，或者說，檢察權(quán)中除了法律監(jiān)督權(quán)還有其他一些權(quán)力。如我國有學(xué)者認(rèn)為，檢察權(quán)可以分為兩類：一類是追訴權(quán)，包括偵查和公訴；二類是訴訟監(jiān)督權(quán)，包括立案監(jiān)督、偵查監(jiān)督、審判監(jiān)督、執(zhí)行監(jiān)督等。[3]俄羅斯的一些學(xué)者也主張，法律監(jiān)督只是檢察機(jī)關(guān)最為重要的職能，檢察機(jī)關(guān)除了具有法律監(jiān)督權(quán)作為基本職權(quán)之外，還具有其他一些權(quán)力。[4]他們認(rèn)為，法律監(jiān)督權(quán)與檢察權(quán)是兩個(gè)不同的概念，法律監(jiān)督權(quán)是檢察機(jī)關(guān)依據(jù)俄羅斯聯(lián)邦立法，在幾個(gè)特定領(lǐng)域進(jìn)行法律監(jiān)督的權(quán)力；而檢察權(quán)是檢察機(jī)關(guān)在法律監(jiān)督權(quán)之外所應(yīng)當(dāng)行使的權(quán)力，包括追訴權(quán)、抗訴權(quán)等。[5]這些觀點(diǎn)還有一些不同的表現(xiàn)形態(tài)，可以統(tǒng)稱為檢察權(quán)多元論。多元論看到了各項(xiàng)檢察權(quán)能之間的差異性，卻忽視了它們之間的統(tǒng)一性，這不是辯證思維，而是形而上學(xué)。當(dāng)然，從學(xué)術(shù)上說，深化對各項(xiàng)檢察權(quán)差異性研究，識(shí)別這些屬性及其必然聯(lián)系，也可以發(fā)現(xiàn)某些方面的規(guī)律，只要把這種認(rèn)識(shí)置于特定的前提條件之下，對我們認(rèn)識(shí)檢察制度和改進(jìn)檢察工作同樣具有積極的理論指導(dǎo)作用。但是，如果以此為邏輯起點(diǎn)，構(gòu)建檢察學(xué)理論體系，則難以解釋檢察制度的全貌；如果以此理論體系指導(dǎo)檢察制度體系的構(gòu)建，則容易把檢察制度建設(shè)和檢察改革引入歧途。原因在于：一是檢察權(quán)淵源于國家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督權(quán)，是由人大監(jiān)督權(quán)派生的一項(xiàng)專門性的法律監(jiān)督權(quán)，這是由檢察機(jī)關(guān)在國家機(jī)構(gòu)中的定位所決定的。檢察權(quán)和檢察機(jī)關(guān)都以法律監(jiān)督為本質(zhì)屬性和基本定位。二是各項(xiàng)檢察權(quán)都具有不同的屬性，同時(shí)都以法律監(jiān)督為本質(zhì)屬性。我們不能以個(gè)別屬性、局部屬性、特殊屬性等非本質(zhì)屬性代替或者否定本質(zhì)屬性。三是在理論上多元論忽視了檢察權(quán)的內(nèi)在統(tǒng)一性，既缺乏對現(xiàn)行檢察權(quán)結(jié)構(gòu)的解釋力，也缺乏對檢察權(quán)演化的預(yù)見力，更無助于推動(dòng)檢察權(quán)的優(yōu)化配置，相反地，可能導(dǎo)致檢察權(quán)的肢解和不合理配置。
其次，只有具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力才適合納入檢察權(quán)。對于檢察機(jī)關(guān)來說，并不是擁有的權(quán)力越多越大就越好，不具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力原則上不應(yīng)當(dāng)配置給檢察機(jī)關(guān)。將不具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力納入檢察權(quán)，至少有兩個(gè)消極后果：一是導(dǎo)致權(quán)力沖突，影響各項(xiàng)權(quán)力的正確行使；二是導(dǎo)致權(quán)力濫用和誤用，影響檢察機(jī)關(guān)的公信力。譬如，有人曾經(jīng)主張把人民法院的再審啟動(dòng)權(quán)完全交給人民檢察院，即只有抗訴后才能提起再審程序，[6]以便形成完整的抗訴權(quán)和對審判的全面監(jiān)督。這就把當(dāng)事人的申訴權(quán)以及人民法院啟動(dòng)再審的裁決權(quán)都劃歸檢察權(quán)了，但是，申訴權(quán)和裁決權(quán)都不具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，不應(yīng)當(dāng)由人民檢察院來行使。當(dāng)然，對于現(xiàn)行法律賦予檢察機(jī)關(guān)的批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)，有一些學(xué)者認(rèn)為不具有法律監(jiān)督的性質(zhì)，也不適合納入檢察權(quán)之中。我們不同意該觀點(diǎn)。任何一項(xiàng)權(quán)力都具有多重屬性，要準(zhǔn)確地把握其主要屬性，不能僅僅從國外的傳統(tǒng)來看，也不能抽象地、孤立地看其某個(gè)屬性，而應(yīng)當(dāng)將其放在特定的歷史條件下以及具體的司法體制和訴訟程序中來認(rèn)識(shí)。批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)，就其淵源來說，是偵查權(quán)中強(qiáng)制措施適用權(quán)的一部分，是從逮捕權(quán)中分離出來的一項(xiàng)權(quán)力。在資產(chǎn)階級(jí)革命過程中，為了加強(qiáng)刑事訴訟中的人權(quán)保障，將這項(xiàng)權(quán)力賦予預(yù)審法官或者治安法官，從而在審前程序中形成對偵查權(quán)的監(jiān)督制約。因而，人們通常認(rèn)為它屬于司法權(quán)，但是那種預(yù)審法官或者治安法官并非真正意義上的法官，其司法活動(dòng)也不是審判活動(dòng)，而是對偵查權(quán)的監(jiān)督和制約。這種對偵查權(quán)的監(jiān)督和制約在我國的司法制度中被納入了法律監(jiān)督職能之中。相應(yīng)地，在我國的刑事訴訟程序中，沒有預(yù)審程序與審判程序的區(qū)分；而且，審判權(quán)是由人民法院獨(dú)立行使而不是由法官獨(dú)立行使的，如果我們套用西方的傳統(tǒng)，將批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)都賦予人民法院，就可能導(dǎo)致人民法院先入為主，弱化人權(quán)保障，甚至妨礙司法公正。因此，主要由人民檢察院來行使批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)，不僅能夠避免上述弊端，而且有利于加強(qiáng)檢察機(jī)關(guān)對偵查活動(dòng)的法律監(jiān)督，有助于檢察機(jī)關(guān)及時(shí)發(fā)現(xiàn)偵查活動(dòng)中的違法行為。在我國政治體制和司法體制中，批準(zhǔn)和決定逮捕權(quán)具有鮮明的法律監(jiān)督性質(zhì)，與其他檢察權(quán)是協(xié)調(diào)統(tǒng)一的，構(gòu)成法律監(jiān)督的重要手段。
最后，具有法律監(jiān)督性質(zhì)的權(quán)力并不都?xì)w屬于檢察權(quán)。檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督性質(zhì)和憲法定位決定了它具有發(fā)現(xiàn)、消除和預(yù)防違法犯罪行為從而保障法律正確實(shí)施的職能，但是，這樣廣泛的職能，如果全部由檢察機(jī)關(guān)來承擔(dān)，是不切實(shí)際的，必須有適當(dāng)?shù)姆止ず拖薅āQ言之，檢察機(jī)關(guān)只能承擔(dān)最重要的那一部分。對于公共權(quán)力運(yùn)行的法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)只承擔(dān)兩個(gè)方面的法律監(jiān)督職責(zé)，一是對訴訟中的執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)及其工作人員的違法行為和犯罪行為的監(jiān)督；二是對所有國家機(jī)關(guān)及其工作人員職務(wù)犯罪的追訴。對于公民和法人守法行為的法律監(jiān)督，檢察機(jī)關(guān)只承擔(dān)追訴犯罪的職能。對訴訟以外的公權(quán)力違法的監(jiān)督主要由行政監(jiān)察機(jī)關(guān)和各級(jí)人民代表大會(huì)以及其他社會(huì)組織、公民等實(shí)行；公民和法人的違法行為則主要由受侵害的當(dāng)事人來承擔(dān)控告、舉報(bào)、起訴、申訴等責(zé)任。檢察機(jī)關(guān)保留職務(wù)犯罪偵查權(quán)是對嚴(yán)重的公職違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督的需要，是保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的必要措施。從抽象意義上看，職務(wù)犯罪偵查權(quán)是偵查權(quán)的一部分，與普通犯罪偵查權(quán)沒有什么差別，應(yīng)當(dāng)屬于行政執(zhí)法權(quán)，由公安機(jī)關(guān)等偵查機(jī)關(guān)來行使。但是，在我國的政治體制和司法體制中，職務(wù)犯罪偵查權(quán)除了具有一般的偵查權(quán)特征外，還具有更加突出的法律監(jiān)督特征，因而由檢察機(jī)關(guān)履行職務(wù)犯罪偵查權(quán)是合理的制度安排。
符合法律監(jiān)督性質(zhì)，是我國檢察權(quán)配置的首要標(biāo)準(zhǔn)和第一要求，也是我們必須堅(jiān)持的基本原則。這一原則既是檢察權(quán)擴(kuò)張的根本依據(jù)，也是限制檢察權(quán)擴(kuò)張的重要理由。從總體上說，它是檢察權(quán)優(yōu)化配置的理論基礎(chǔ)。
（二）有效履行職責(zé)使命
檢察權(quán)配置的根本目的是保證檢察機(jī)關(guān)履行法律監(jiān)督職能，檢察權(quán)的配置必須保證檢察機(jī)關(guān)具備一定的發(fā)現(xiàn)、懲治和預(yù)防違法犯罪行為的法律能力。
首先，發(fā)現(xiàn)違法犯罪，是法律監(jiān)督的前提條件。不知情、不能進(jìn)行必要的調(diào)查，就不可能啟動(dòng)相應(yīng)的法律程序，就是無從開展法律監(jiān)督活動(dòng)。概括地說，檢察機(jī)關(guān)知情權(quán)的實(shí)現(xiàn)方式有兩種，即主動(dòng)發(fā)現(xiàn)和被動(dòng)發(fā)現(xiàn)。被動(dòng)發(fā)現(xiàn)，即檢察機(jī)關(guān)具有受理一切法律監(jiān)督范圍內(nèi)的涉嫌違法犯罪的線索和材料的權(quán)力。主動(dòng)發(fā)現(xiàn)，則需要法律賦予檢察機(jī)關(guān)一定的信息共享權(quán)、參與權(quán)、調(diào)查權(quán)。有些執(zhí)法和訴訟活動(dòng)具有一定的內(nèi)部性，不參與就很難了解，需要法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)的介入權(quán)，譬如，現(xiàn)有的介入重大刑事案件偵查、列席審判委員會(huì)、參與刑罰執(zhí)行等權(quán)力。對于一些涉嫌違法犯罪的材料，檢察機(jī)關(guān)必須進(jìn)行調(diào)查核實(shí)，然后才能確定其性質(zhì)和啟動(dòng)相應(yīng)的程序，譬如，對訴訟中違法行為的調(diào)查權(quán)、對職務(wù)犯罪線索的初查權(quán)等。另外，《反腐敗國際公約》第 50 條規(guī)定：“為有效地打擊腐敗，各締約國均應(yīng)當(dāng)在其本國法律制度基本原則許可的范圍內(nèi)并根據(jù)本國法律規(guī)定的條件在其力所能及的情況下采取必要措施，允許其主管機(jī)關(guān)在其領(lǐng)域內(nèi)酌情使用控制下交付和在其認(rèn)為適當(dāng)時(shí)使用諸如電子或者其他監(jiān)視形式和特工行動(dòng)等其他特殊偵查手段，并允許法庭采信由這些手段產(chǎn)生的證據(jù)。”2012 年的刑事訴訟法修正案對此作出了相應(yīng)的程序性規(guī)定。目前看來，有待法律明確規(guī)定檢察機(jī)關(guān)實(shí)現(xiàn)知情權(quán)的方式：一是檢察機(jī)關(guān)與相關(guān)部門執(zhí)法信息共享機(jī)制，特別是行政執(zhí)法與刑事司法銜接機(jī)制，獲得法律監(jiān)督范圍內(nèi)的違法犯罪信息和情況；二是對訴訟違法行為進(jìn)行法律監(jiān)督調(diào)查。
其次，懲治違法犯罪，是法律監(jiān)督的重要手段。檢察機(jī)關(guān)對違法犯罪行為的懲治方式主要有偵查、批準(zhǔn)或者決定逮捕、起訴、抗訴、提出糾正違法意見、檢察建議等。這些懲治措施有兩個(gè)特點(diǎn)：一是它們基本上是程序性的，可以稱為“程序制裁”[7]，通常包含或者涉及一定的實(shí)體內(nèi)容。二是這些懲治措施都不是終極性的，有待審判機(jī)關(guān)或者其他機(jī)關(guān)裁決，當(dāng)事人可以抗辯或者申訴。雖然檢察機(jī)關(guān)的懲治方式是程序制裁，但是它們是違法犯罪行為受到實(shí)體制裁的前提和條件。另一方面，程序制裁不僅具有追訴職能，而且具有一定的懲罰功能，這種懲罰包括對實(shí)體違法和犯罪的懲罰以及對訴訟中違法行為的懲罰。對實(shí)體違法犯罪的懲罰，主要是立案、偵查、起訴和監(jiān)督裁判執(zhí)行。這種懲罰相對人民法院的裁判來說，是輔助性的、保障性的措施，不以懲罰為直接目的。譬如，對于公安機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)立案而未立案的，檢察機(jī)關(guān)有權(quán)通知公安機(jī)關(guān)立案；在審查起訴中發(fā)現(xiàn)應(yīng)當(dāng)對犯罪嫌疑人實(shí)行逮捕而未逮捕的，可以決定逮捕；對下級(jí)人民檢察院應(yīng)當(dāng)起訴而不起訴的，上級(jí)人民檢察院可以決定起訴；等等。對程序違法的懲罰，主要是針對偵查人員、審判人員和刑罰執(zhí)行人員在訴訟中的違法行為采取的制裁措施，譬如，非法證據(jù)排除、撤銷案件、不批準(zhǔn)逮捕、不起訴、解除羈押、中止執(zhí)行，提出糾正違法意見，等等。
最后，預(yù)防違法犯罪，是法律監(jiān)督的重要目標(biāo)和社會(huì)責(zé)任。發(fā)現(xiàn)和懲治違法犯罪的目的都是為了預(yù)防違法犯罪。最大限度地降低違法犯罪發(fā)生的可能性就等于保障了法律的統(tǒng)一正確實(shí)施。在這個(gè)意義上說，預(yù)防違法犯罪是法律監(jiān)督的目的。另一方面，預(yù)防違法犯罪特別是預(yù)防職務(wù)犯罪也是法律監(jiān)督的一項(xiàng)工作，是檢察機(jī)關(guān)承擔(dān)的一種社會(huì)責(zé)任和政治責(zé)任。這是因?yàn)闄z察機(jī)關(guān)是追訴犯罪的職能部門，對違法犯罪特別是職務(wù)犯罪發(fā)生的現(xiàn)狀、原因和規(guī)律的認(rèn)識(shí)比較全面和深入，結(jié)合辦案開展預(yù)防工作，具有一定的優(yōu)勢和便利。從現(xiàn)行法律來看，檢察機(jī)關(guān)沒有預(yù)防違法犯罪的法定職能和法定程序。然而，從這些年來的實(shí)踐和國外的情況來看，檢察機(jī)關(guān)立足法定職能，開展預(yù)防工作，效果特別是社會(huì)效果和政治效果是很好的。因此，我們可以把檢察機(jī)關(guān)的預(yù)防犯罪工作視為法律監(jiān)督職能的合理延伸，是法律職責(zé)之外的社會(huì)責(zé)任和政治責(zé)任。
發(fā)現(xiàn)、懲治和預(yù)防違法犯罪是檢察權(quán)運(yùn)行的三個(gè)相互關(guān)聯(lián)和相互依賴的環(huán)節(jié)。任何一個(gè)環(huán)節(jié)都不可缺少，而且弱化其中任何一個(gè)環(huán)節(jié)都會(huì)影響其他環(huán)節(jié)的職能作用。因此，檢察權(quán)的配置只有全面地考慮這三個(gè)主要環(huán)節(jié)的權(quán)力設(shè)置，才能發(fā)揮法律監(jiān)督的整體效能。
（三）保證接受監(jiān)督制約
在法治國家，任何一個(gè)機(jī)構(gòu)的權(quán)力都是有限的，而且是受到監(jiān)督制約的。在西方國家，主要是通過三權(quán)分立來實(shí)現(xiàn)的。在社會(huì)主義國家，主要是通過“一元分立”[8]來保證權(quán)力的正確行使的，即全國人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民代表大會(huì)都由民主選舉產(chǎn)生，對人民負(fù)責(zé)，受人民監(jiān)督；國家行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)都由人民代表大會(huì)產(chǎn)生，對它負(fù)責(zé)，受它監(jiān)督。一元分立是由民主集中制、分工制約和專門監(jiān)督三個(gè)方面構(gòu)成的。民主集中制是社會(huì)主義國家機(jī)構(gòu)設(shè)置和運(yùn)行的基本原則，它既是調(diào)整各個(gè)機(jī)關(guān)之間關(guān)系的原則，也是調(diào)整各機(jī)關(guān)內(nèi)部關(guān)系的原則；分工制約是指國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)之間依照憲法規(guī)定分別履行一定的國家職能，并形成既相互配合又相互制約的關(guān)系。由于國家權(quán)力機(jī)關(guān)是行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、軍事機(jī)關(guān)的上位機(jī)關(guān)，因而它們之間不存在制衡的關(guān)系。專門監(jiān)督主要是由作為獨(dú)立國家機(jī)構(gòu)設(shè)置的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)即人民檢察院，設(shè)于政府之內(nèi)的審計(jì)機(jī)關(guān)，以及分設(shè)于各國家機(jī)關(guān)的行政監(jiān)察部門來承擔(dān)的。行政監(jiān)察部門負(fù)責(zé)對違反行政法律和紀(jì)律的行為進(jìn)行監(jiān)督和處理，檢察機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)追訴犯罪和審查糾正訴訟中公權(quán)力機(jī)關(guān)的違法行為。
檢察機(jī)關(guān)是專門的法律監(jiān)督機(jī)構(gòu)。它既要履行法律監(jiān)督職責(zé)，又要接受監(jiān)督制約。首先，合理分工，保證檢察權(quán)的有限性和相對性。這里主要是指檢察機(jī)關(guān)與國家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)之間的分工。檢察權(quán)的法律監(jiān)督性質(zhì)決定了它不是一種終極性的裁決權(quán)，而主要是一種調(diào)查和追訴權(quán)。這種權(quán)力本身具有一定的程序制裁功能，但主要不是制裁，而是提請制裁，因而往往有后續(xù)程序的審查和制約。從這個(gè)意義上說，檢察權(quán)的危險(xiǎn)性和濫用的可能性相對較小。檢察權(quán)中那些具有一定自由裁量權(quán)且缺乏后續(xù)程序的關(guān)鍵環(huán)節(jié)的權(quán)力可以統(tǒng)稱為“消極型檢察權(quán)”，如撤案決定權(quán)、不移送審查起訴權(quán)、不起訴權(quán)。對于這些消極型檢察權(quán)需增設(shè)一定的外部監(jiān)督程序（如人民監(jiān)督員制度），以防止打擊犯罪不力。對于立案決定權(quán)、職務(wù)犯罪偵查權(quán)、起訴權(quán)、抗訴權(quán)等積極型檢察權(quán)，雖然有后續(xù)的程序，但是如果這些權(quán)力行使不當(dāng)，既可能給當(dāng)事人權(quán)利造成侵害，也可能給國家利益造成損害。從我國現(xiàn)行法律來看，檢察機(jī)關(guān)法律監(jiān)督的對象、范圍、手段、方式、效力都是有限的，其獨(dú)立性也是相對的。實(shí)踐中存在的權(quán)力濫用現(xiàn)象，主要不是因?yàn)闄?quán)力本身的錯(cuò)誤，而是運(yùn)行過程中的控制不當(dāng)。人們往往因?yàn)檫@些積極型檢察權(quán)的運(yùn)行不當(dāng)而認(rèn)為檢察權(quán)強(qiáng)大。因而需要防范濫用“不立案決定權(quán)”，防范“選擇性執(zhí)法”。如果檢察機(jī)關(guān)做到了有案必查，職務(wù)犯罪偵查權(quán)的威力就不是檢察機(jī)關(guān)的威力，而是法律的威力了。
其次，完善檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)則，保證檢察權(quán)運(yùn)行的透明度和可預(yù)測性。運(yùn)行規(guī)則包括實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則兩個(gè)方面，形式上是對已有權(quán)力的規(guī)范化，但實(shí)質(zhì)上是對權(quán)力的二次分配，它涉及誰行使哪項(xiàng)權(quán)力、如何行使。檢察權(quán)運(yùn)行規(guī)則，不僅是檢察人員依法履行職責(zé)的準(zhǔn)繩，而且是內(nèi)部和外部監(jiān)督制約的基礎(chǔ)。只要把執(zhí)法規(guī)則和檢察活動(dòng)公開，就可以把檢察權(quán)的運(yùn)行置于人民群眾和社會(huì)各界的監(jiān)督之下，并且受到相關(guān)國家機(jī)關(guān)的制約。我國的法律規(guī)定一般比較概括和原則，除了審判機(jī)關(guān)和檢察機(jī)關(guān)作了大量司法解釋之外，檢察機(jī)關(guān)還制訂了許多內(nèi)部規(guī)則或者指導(dǎo)意見。這些內(nèi)部規(guī)則內(nèi)容更加細(xì)密、操作性更強(qiáng)，但往往透明度不高，有些還是保密的，公民和法人難以獲知。當(dāng)然，最不透明的是有關(guān)職務(wù)犯罪線索的管理，這當(dāng)然有保護(hù)被舉報(bào)人隱私和名譽(yù)的考慮，但也要防范選擇性辦察的發(fā)生。另外，在檢察環(huán)節(jié)發(fā)生的某些訴訟結(jié)果透明度也不夠，除了當(dāng)事人獲知外，其他人也難以得知。雖然檢務(wù)公開實(shí)行了多年，但是在一些重要環(huán)節(jié)仍然沒有突破。
最后，健全監(jiān)督制約機(jī)制，保證對檢察權(quán)監(jiān)督制約的及時(shí)性和有效性。監(jiān)督與制約的共同點(diǎn)在于，它們都是對權(quán)力行使的約束、限制和控制，都能起到防止和糾正工作中失誤的作用，目的都在于保障執(zhí)法和司法機(jī)關(guān)正確地認(rèn)定事實(shí)和運(yùn)用法律。監(jiān)督與制約的區(qū)別在于：第一，制約與監(jiān)督的行為走向不同，制約是互相的，而監(jiān)督是單向的。制約是由相關(guān)權(quán)力主體（機(jī)關(guān)、機(jī)構(gòu)或個(gè)人）各自承擔(dān)特定的執(zhí)法任務(wù)所產(chǎn)生的，這種相關(guān)性主要有兩種情況：一是各權(quán)力主體處于權(quán)力運(yùn)行的不同程序和階段，有前后之分，前后權(quán)力行使的結(jié)果形成互相制約；二是各權(quán)力主體在同一程序或階段中扮演不同的角色，通過共同參與和相互辯論對最終結(jié)果形成制約。第二，制約與監(jiān)督的影響范圍不同，制約的影響在于它對上一個(gè)環(huán)節(jié)中權(quán)力行使的結(jié)果做出評(píng)判以及決定是否啟動(dòng)下一個(gè)環(huán)節(jié)的程序，而監(jiān)督是對權(quán)力行使過程或者結(jié)果提出意見或建議。第三，制約與監(jiān)督的效果或影響方式不同，制約對于受制約方是決定性的、負(fù)完全責(zé)任的，不要求被制約方作出積極的回應(yīng)，受制約方要么接受制約方的決定，要么依法選擇其他的程序或路徑繼續(xù)推進(jìn)；而監(jiān)督對于受監(jiān)督方的決策和行為是督促性的，要求被監(jiān)督方做出積極的回應(yīng)，但不具有決定性，也不一定參與決策，因而不負(fù)決策和執(zhí)行責(zé)任。監(jiān)督制約包括內(nèi)部的監(jiān)督制約和外部的監(jiān)督制約，都是保障權(quán)力依法正確行使的重要機(jī)制，兩者的適用范圍不同，效力也不同，各有獨(dú)特的、不可替代的意義。在配置檢察權(quán)的過程中，既要考慮到內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，但也不能過于依靠內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制，因?yàn)榘凑彰裰骷兄平M織起來的檢察機(jī)關(guān)，內(nèi)部的一元化程度較高，可能使內(nèi)部監(jiān)督制約機(jī)制失靈。
符合法律監(jiān)督性質(zhì)是檢察權(quán)配置的根本要求，有效履行職責(zé)使命是檢察權(quán)配置的直接目的，保證接受監(jiān)督制約是檢察權(quán)配置必須考慮的控制措施。這三個(gè)方面共同構(gòu)成了檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求，是優(yōu)化檢察權(quán)配置的基本原則。在這個(gè)意義上說，違反這三個(gè)原則中的任何一項(xiàng)，都是不合理的權(quán)力配置。只有統(tǒng)籌兼顧這三項(xiàng)原則或者三項(xiàng)內(nèi)在要求，才能實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)的優(yōu)化配置。
二、檢察權(quán)配置的一般原則
檢察權(quán)配置的內(nèi)在要求，從發(fā)生學(xué)意義上分析了檢察權(quán)的來源和根據(jù)，揭示的是檢察權(quán)配置的實(shí)質(zhì)要件；而檢察權(quán)配置的一般原則，則從立法技術(shù)和檢察權(quán)運(yùn)行需要來研究和分析檢察權(quán)配置的參考因素，揭示的是檢察權(quán)配置的形式要件。檢察權(quán)配置的一般原則主要有職責(zé)明晰原則、職能協(xié)同原則和效力保證原則。
（一）職責(zé)明晰原則
職責(zé)明晰，是檢察機(jī)關(guān)全面正確履行法律監(jiān)督職能的重要條件。檢察機(jī)關(guān)作為國家機(jī)關(guān)，其職能活動(dòng)必須嚴(yán)格按照法律界定的范圍和法律規(guī)定的程序進(jìn)行，如果法定的職責(zé)不清晰，檢察機(jī)關(guān)就無法正確履行職責(zé)。一般而言，職責(zé)的劃分或者職責(zé)的部門化主要有四種標(biāo)準(zhǔn)或者方法，即功能標(biāo)準(zhǔn)、程序標(biāo)準(zhǔn)、管理對象性質(zhì)、地區(qū)標(biāo)準(zhǔn)等。檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)、地位和職能作用是界定檢察權(quán)范圍的基礎(chǔ)。在此基礎(chǔ)上，我們可以分別或者綜合運(yùn)用這些標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)的范圍。
以功能標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)范圍，是指國家立法根據(jù)檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督功能來配置檢察權(quán)。只有需要通過法律監(jiān)督來保障法律統(tǒng)一正確實(shí)施的職能，才能設(shè)置為檢察權(quán)。國家將法律監(jiān)督職能統(tǒng)一配置給檢察機(jī)關(guān)，將同一性質(zhì)的職權(quán)交由檢察機(jī)關(guān)統(tǒng)一行使，有四個(gè)方面的好處：一是以功能區(qū)分，容易明確界線，職能與責(zé)任相統(tǒng)一。二是符合專業(yè)化分工的要求，提高效率。“職有專司，克奏其功。”三是事權(quán)劃一，職權(quán)明確，力量集中，在決策、執(zhí)行和監(jiān)督三個(gè)環(huán)節(jié)之間容易形成一致性。四是符合經(jīng)濟(jì)原則，便于人、財(cái)、物的統(tǒng)一分配和使用。
以程序標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)范圍，是指國家根據(jù)工作流程和訴訟階段分配檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)。這對程序性較強(qiáng)的檢察工作特別適用。在不同性質(zhì)的訴訟中和在訴訟的不同階段，檢察機(jī)關(guān)都要根據(jù)法律監(jiān)督這一總的職能定位和相關(guān)的訴訟規(guī)律，承擔(dān)不同的角色，行使不同的權(quán)力。這不僅有利于保障訴訟活動(dòng)順利進(jìn)行，維護(hù)司法公正，而且便于檢察工作程序的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化和統(tǒng)一，從而加強(qiáng)檢察管理，提高檢察工作效率。
以管理對象的性質(zhì)為標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)范圍，是指根據(jù)管理對象的特定種類（如地域、身份或者從事的工作）確定檢察機(jī)關(guān)行使職權(quán)的對象。按照現(xiàn)行法律，檢察機(jī)關(guān)的管理對象主要是有職務(wù)犯罪嫌疑的公職人員、在訴訟中有違法行為的公職人員、作為犯罪嫌疑人或者被告人的公民和法人。不涉嫌犯罪的公民和法人、訴訟活動(dòng)以外發(fā)生違法行為的公職人員都不屬于檢察機(jī)關(guān)管轄的范圍。由此，可以看出，檢察權(quán)的重點(diǎn)在于監(jiān)督公職行為。即使履行公訴職能，其職責(zé)也不限于追訴犯罪，還要對審判活動(dòng)進(jìn)行法律監(jiān)督。
以地域管轄標(biāo)準(zhǔn)來界定檢察權(quán)范圍，主要是指根據(jù)不同的地域管轄來劃分不同級(jí)別的人民檢察院的職權(quán)范圍。各級(jí)人民檢察院的共同職能是法律監(jiān)督，但是履行職能的范圍和方式都應(yīng)當(dāng)有所區(qū)分。上級(jí)檢察機(jī)關(guān)除具有下級(jí)檢察機(jī)關(guān)的職權(quán)外，還具有復(fù)議、改變下級(jí)院的決定、業(yè)務(wù)領(lǐng)導(dǎo)等職權(quán)，最高人民檢察院還具有司法解釋權(quán)、立法解釋提請權(quán)、立法案提請權(quán)等。
職責(zé)明晰原則，既是管理工作的基本準(zhǔn)則，也是權(quán)力配置的一般原則。任何職能部門的設(shè)立和運(yùn)行都是從職權(quán)界定開始的。檢察權(quán)的配置及其優(yōu)化，必須對各項(xiàng)檢察職能進(jìn)行深入而全面的研究，從理論上和實(shí)務(wù)上作出明確的界定，使檢察人員和社會(huì)各界都能明確檢察機(jī)關(guān)的職責(zé)所在。職責(zé)明晰原則主要包括如下六個(gè)方面的要求：什么工作？誰負(fù)責(zé)？目標(biāo)是什么？對誰負(fù)責(zé)？工作的時(shí)間期限？工作的方法和程序是什么？只有這六個(gè)問題都有明確的答案，職責(zé)的劃分才算是清晰的。因此，國家在立法中配置檢察權(quán)時(shí)要做到職權(quán)的范圍、責(zé)任、目標(biāo)、組織者、期限、運(yùn)行程序等都有明確的規(guī)定，以保證法定的權(quán)力轉(zhuǎn)化為實(shí)際的權(quán)力，實(shí)現(xiàn)檢察權(quán)配置的預(yù)期目的。
（二）互補(bǔ)協(xié)同原則
檢察機(jī)關(guān)具有偵查、批捕、起訴、抗訴、提出糾正違法意見和檢察建議等多項(xiàng)職能，這些職能在性質(zhì)上統(tǒng)一于法律監(jiān)督，在運(yùn)行中必須互相結(jié)合、互相補(bǔ)充、互相支持從而發(fā)揮更大的整體效能，這就是檢察權(quán)配置的互補(bǔ)協(xié)同原則。它包含互補(bǔ)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)兩個(gè)方面的要求。互補(bǔ)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)都來自物理化學(xué)，互補(bǔ)效應(yīng)是指影響同一性狀的兩對非等位基因中的兩個(gè)顯性基因同時(shí)存在并決定某一新性狀，其中任何一個(gè)基因發(fā)生突變時(shí)，都會(huì)導(dǎo)致同一突變性狀的產(chǎn)生。協(xié)同效應(yīng)又稱增效作用，是指兩種或兩種以上的成分相加或調(diào)配在一起，所產(chǎn)生的作用大于各種成分單獨(dú)應(yīng)用時(shí)作用的總和。互補(bǔ)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)有一個(gè)共同特點(diǎn)，即 1 + 1 ＞ 2。不過，互補(bǔ)效應(yīng)是通過一項(xiàng)職能為主而另一項(xiàng)職能為輔來實(shí)現(xiàn)的，或者說一項(xiàng)職能發(fā)揮直接作用而其他職能發(fā)揮潛在作用；而協(xié)同效應(yīng)則主要是通過兩項(xiàng)以上的職能共同發(fā)揮作用來實(shí)現(xiàn)的。譬如，職務(wù)犯罪偵查權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)之間存在一定的互補(bǔ)效應(yīng)，在訴訟監(jiān)督過程中，監(jiān)督對象不配合甚至抵制時(shí)就不得不考慮檢察機(jī)關(guān)可能調(diào)查其違法行為背后是否涉嫌職務(wù)犯罪。這樣，雖然沒有直接行使職務(wù)犯罪偵查權(quán)，但是它已經(jīng)發(fā)揮了間接的作用，保障或者促進(jìn)了訴訟監(jiān)督權(quán)的實(shí)現(xiàn)。公訴權(quán)與訴訟監(jiān)督權(quán)之間存在一定的協(xié)同效應(yīng)，在起訴過程中，不僅僅要審查證據(jù)是否合法、客觀、充分，還要對偵查活動(dòng)和審判活動(dòng)是否合法進(jìn)行審查，既要發(fā)揮追訴職能，又要發(fā)揮訴訟監(jiān)督職能，以保證司法公正。
近年來，有些學(xué)者主張取消檢察機(jī)關(guān)的職務(wù)犯罪偵查權(quán)或者訴訟監(jiān)督權(quán)等，設(shè)想把檢察機(jī)關(guān)轉(zhuǎn)變?yōu)榧兇獾墓V機(jī)關(guān)，這種觀點(diǎn)不僅忽視了我國政治體制和司法體制的結(jié)構(gòu)特點(diǎn)，還忽視了檢察權(quán)內(nèi)部各成分之間必要的互補(bǔ)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)。正是因?yàn)楝F(xiàn)行檢察權(quán)內(nèi)部存在一定的互補(bǔ)效應(yīng)和協(xié)同效應(yīng)，我國檢察機(jī)關(guān)在檢察權(quán)范圍比較窄的情況下仍然能夠比較好地履行法律監(jiān)督職能。
（三）效力保證原則
法律監(jiān)督活動(dòng)即各項(xiàng)檢察權(quán)的行使都必須具有一定的法律效力，否則，檢察機(jī)關(guān)就難以有效地履行法律監(jiān)督職責(zé)，就難以維護(hù)國家利益、社會(huì)公共利益和當(dāng)事人的權(quán)益。具體而言，效力保證原則，是指國家配置任何一項(xiàng)檢察權(quán)，都應(yīng)當(dāng)同時(shí)明確其效力，規(guī)定其法律后果。現(xiàn)行法律對檢察權(quán)的配置，從法律上說，存在著手段不足、缺乏后續(xù)程序和法律后果等問題；從實(shí)際工作來說，存在著被監(jiān)督機(jī)關(guān)消極應(yīng)付甚至直接抵制的情況。譬如，通知公安機(jī)關(guān)立案后，公安機(jī)關(guān)立而不偵；提出糾正違法意見或者檢察建議后，被監(jiān)督機(jī)關(guān)或者工作人員置若罔聞，或者知錯(cuò)不改，法律上沒有任何后果，檢察機(jī)關(guān)也沒有其他措施。這就可能使某些法律監(jiān)督職能落空，既有損國家法制的統(tǒng)一、尊嚴(yán)和權(quán)威，也未達(dá)到法律配置有關(guān)檢察權(quán)的預(yù)期目的。
效力保證原則實(shí)質(zhì)上是法律規(guī)范完整性的要求和體現(xiàn)。除了部分授權(quán)性規(guī)范和義務(wù)性規(guī)范以外，法律規(guī)范在邏輯結(jié)構(gòu)上應(yīng)當(dāng)由假定、處理和制裁三個(gè)要素構(gòu)成，或者由行為模式和法律后果兩個(gè)要素構(gòu)成。效力保證原則強(qiáng)調(diào)的是，有關(guān)檢察權(quán)配置的法律規(guī)范原則上應(yīng)當(dāng)有相應(yīng)的制裁或者法律后果。相反地，缺乏制裁或者法律后果的法律規(guī)范本身是不完整的，是立法的缺陷。
各項(xiàng)檢察權(quán)力都應(yīng)當(dāng)設(shè)置與其相匹配的制裁或者法律后果。這包括兩個(gè)方面的要求：一是各項(xiàng)檢察權(quán)需要有相應(yīng)的制裁或者法律后果作為保證；二是給各項(xiàng)檢察權(quán)設(shè)置的制裁或者法律后果應(yīng)當(dāng)符合該項(xiàng)檢察權(quán)的性質(zhì)和任務(wù)。換言之，具體的裁制或者法律后果必須根據(jù)特定檢察權(quán)能在訴訟程序中的分工、目的和強(qiáng)度分別設(shè)置。譬如，檢察機(jī)關(guān)不批準(zhǔn)逮捕后，公安機(jī)關(guān)仍然不釋放犯罪嫌疑人的，檢察機(jī)關(guān)可以追究有關(guān)公安機(jī)關(guān)或者公安人員非法羈押的法律責(zé)任。對于強(qiáng)度較弱的檢察權(quán)，則可以設(shè)置報(bào)告或者提請被監(jiān)督單位的上級(jí)機(jī)關(guān)督辦的程序。譬如，對糾正違法意見（或者通知），被監(jiān)督單位除有異議可以申請復(fù)議外，必須立即執(zhí)行，否則可以提請其上級(jí)機(jī)關(guān)追究其違法責(zé)任；對于檢察建議，被監(jiān)督單位應(yīng)當(dāng)及時(shí)反饋采納建議的情況；否則，檢察機(jī)關(guān)可以報(bào)告上級(jí)機(jī)關(guān)并通過上級(jí)機(jī)關(guān)向被監(jiān)督單位的主管部門提出意見或者建議。
注釋:
[1] 張智輝指出：“檢察權(quán)具體內(nèi)容上的區(qū)別，至少是由以下三個(gè)因素決定的：（1）檢察機(jī)關(guān)的性質(zhì)和任務(wù)。……（2）法制傳統(tǒng)。……（3）本國的實(shí)際情況。……”參見張智輝：《檢察權(quán)研究》［M］，中國檢察出版社 2007 年版，第 106 －107 頁。
[2]漠川：《法律監(jiān)督與檢察職能的辯證統(tǒng)一》［N］，《檢察日報(bào)》，2011 －11 －25。
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