[ 常安 ]——(2013-4-22) / 已閱25059次
到了袁世凱時代，雖然其本身就曾在天津試辦地方自治，但或許正因為如此，所以才對地方勢力挾自治之名行割據之實進而損害中央權威更有切實體會。因此，袁世凱于1914年12月下令停辦地方自治，其理由為自治機關把持稅捐、干涉行政，但即使如此，在停辦令下發的幾個月后，他又頒布了《地方自治試行條例》和《地方自治試行條例細則》，只是地方自治的區域改為區，縣及縣以上均不推行自治。
袁世凱稱帝失敗暴亡之后，北洋軍閥四分五裂，中國陷入了軍閥混戰的格局，雖然其間無論是官方、還是學界，對于立憲、地方自治的討論都熱鬧的不亦樂乎，甚至不時被時下的學術精英們認為是所謂中國憲政史的黃金時代、所謂的民國范兒，但其實情卻是中央政府靠舉借外債度日、地方政權竭力魚肉百姓、種植鴉片收入大于種糧收入、軍費占到一省收入一半以上、貨幣發行混亂、沒有一個統一的全國性市場的亂世格局。民初地方自治發展為聯省自治，雖然也不失為從省自治到自治的省之聯合進而實現國家統一的一種國家建構具體方略，其主張和目的似乎也是值得贊賞和擁護的；但這樣的主張為何在當時沒有得到民眾的普遍支持？一方面，用當時聯省自治理論的集大成者與湖南省憲制定者李劍農先生的話說，“對于聯治制度，贊否的兩方，都沒有真確的認識，沒有為國家謀統一的誠心，反對聯治的，挾著一種單純的武力統一思想，固然不解聯治的精神所在，便是附和聯治的，也不過是假他為割據地盤的掩護工具。所以聯治二字的聲浪雖然震動的很遠，終究遮蓋不了南北軍閥混戰的炮彈轟擊聲” [29]；另一方面，恐怕也和聯省自治并不能對“當時中國的基本問題是土地、資源、養兵”等現實問題的解決有所助益有關；[30]而從更深層次的角度講，“土地、資源、養兵”等問題的背后，實際上是國家權力羸弱、治理能力低下的現代國家機制尚未建立的“建國”問題。因此，在當時的地方軍閥眼中，保留現有所謂“高度自治”的地方權力之政治格局無疑是“地方自治”的應有之義，但誠如蘇力所指出的，在一個內部聯系松散、政治上四分五裂、地方割據的社會中,實際上根本談不上什么分權；只有在中央和地方之間已經建立起一種比較緊密的政治關系之后,分權才有可能作為一個政制的問題提出來，換言之,分權的前提是統一。[31] 而新中國成立后地方治理能力的飛速提升，也說明，良好的地方治理績效、地方公民權利的真正彰顯，必須建立在一個具有強有力的中央政府基礎之上。
也正是因為如此，中國從清末立憲的試圖解決中央地方關系困局的集權化努力，到袁世凱時期試圖憑借個人權威試圖削減督軍權力進而實現中央地方關系的正常化，乃至國民政府時期由于內部派系林立而無法實現國家的有效整合，一直到新中國成立后一個統一有力的中央政府的建立之政治歷程，恰恰說明，擺在當時中國政治家面前的核心任務，就是建立一個現代國家，而現代國家相比于古典王朝的顯著特征，就是國家權力的壟斷化與集權化或者說中央權威的不受挑戰、國家認同高于地方認同。也許正因為如此，盡管清末民初的地方自治從初衷上來講無論是凝聚民力，還是改善地方治理狀況，乃至優化中央地方關系都可以說是值得理解和贊許的，但在缺乏一個統一、穩定、有效的中央政權的情況下，試圖先從地方做起注定是本末倒置、緣木求魚。
四、誰之自治：軍紳體制下清末民初地方自治的政治實質與宿命
在時下的憲政理論中，地方自治被視為一種團體自治式的基本權利，而在清末的地方自治風潮中，地方自治同樣被朝野上下視為實現民權的基本途徑。但很大程度上，他們所主張的自治，實際上很難稱得上是真正的公民自治或者人民自治，更準確的說法應該是“士紳自治”。在晚清關于地方自治的相關學理討論和政治實踐中，盡管號稱伸張民權，但卻對當時民權之最重要的一環------選舉權與被選舉權加以嚴格限制，如1908年7月頒布的《咨議局章程》中就明確規定，只有“在本省地方有五千元以上之營業資本或不動產者”，有選舉咨議局議員之權，“寄居本省滿十年以上，在寄居地方有一萬元以上營業資本或不動產者，亦得有選舉咨議局議員之權”[32]。及至民初，在沸沸揚揚的聯省自治風潮中，盡管“一省人管一省之事”的口號喊得震天響，即所謂湘人治湘、川人治川，但這“湘人”也罷、“川人”也罷，，真的是廣大湖南、四川人民嗎？實際上，此時的所謂“湘人”和“川人”，僅僅指湘籍和川籍的士紳以及當地的軍政領袖，也就是說，雖然冠以“地方自治”之名，但到底是“誰之自治”？
應當說，這并非一個無關緊要的文辭問題，而是直接關涉到清末民初地方自治的政治實質，甚至決定了其在憲政史中的發展、走向與宿命。陳志讓先生在分析近代中國的軍閥時期政治史時，曾用了一個“軍紳政權”的術語，并認為就是這兩種人在聯合統治當時中國的政權。從軍閥時期聯省自治的制憲過程而言，實際上也均是由地方軍閥和士紳主導，而所謂“一省人管一省之事”，某種程度上也僅僅是為了對抗中央政府任命的官員或者驅逐駐扎在本省的所謂客軍所需。因此，民初的地方自治之“誰之自治”的政治主體追問，其答案顯然不是地方人民，而是地方軍紳。
在清末慈禧時期，雖然中央掌握著地方督撫的任免權限，并采取互相制約、縮短任期等方式來竭力保持一個中央權力與地方大員的微弱平衡；但慈禧辭世后巨大的政治真空以及當時中央與地方關系的惡化，使得清廷用地方咨議局與地方督撫互相制約的如意算盤最后竟然變成了地方士紳與督撫的合流，并籍咨議局之“地方自治”的不可抗拒的憲政學理與“人民意志”來要挾中央。在晚清時期，地方督撫與士紳之間雖然多有矛盾，也不時有地方大員侵害紳商利益的事情發生，但很多時候，二者又不吝為一種利益共同體：實際上，早在洪楊事變之時，所謂的曾、左、李等人，也都是在籍興辦團練的士紳，另外當時為了募兵、籌餉，也均離不開地方士紳的協助甚至有不少士紳直接被招攬入幕府進而通過舉薦成為一方大員[33]；到了洋務運動、戊戌變法及至清末興辦新政時期，地方督撫的政績更是離不開士紳們的支持。另外，歷史的因果律從來是看似意料之外又在意料之中的，“中日戰爭失敗，各省督撫、以力求自強相號召，更相率創練新軍，于是清代單元體的軍隊組織，完全化為多元體，那些多元體的軍隊，就是后來革命黨的工具，也就是后來各省分立小軍閥的老祖宗，而洪楊戰役期間，由地方自由編練臨時軍隊，則又為其最遠之伏線”。[34]因此，把“軍紳”視為清末民初地方自治之政治主體，應基本可行。
那么，接下來的問題是，在清末民初的憲政世界中，肩負地方自治領導重擔的軍閥和紳士們，到底能否承擔起地方民權伸張、地方治理優化的使命呢？進一步講，作為其時的政治精英，他們又能否帶領中國實現國家統一、救亡圖存乃至在中國成功完成建立現代國家體制的“建國”（(state building)“洪業”（GRAND ENTERPRISE）[35]或許這個問題的解讀，有助于探析清末民初地方自治雖然一時蕭蕭但又歸于沉寂的憲政命運。
先說軍閥，民國初期聯省自治的主導者，如陳炯明、趙恒錫、盧永祥、陳樹藩、劉湘等地方軍閥，雖然今日均暴得惡名，彼此個人品行也良, 莠不齊；但如果說他們個個沒, 有任何保境安民的愿望，或者如魏延般天生反骨，恐怕也有失公允。以陳炯明為例，早年曾為同盟會骨干，積極投身孫中山先生的革命事業，在主政廣東期間也積極興辦民政事務；而趙恒錫１９０５年加入同盟會、１９０８年畢業于日本陸軍士官學校第六期、１９１１年任廣西新軍協統響應武昌起義；盧永祥幼時家貧，11895年考入北洋武備學堂，后成為皖系軍閥骨干；可見其中還頗有豐厚革命經歷之輩。從整體上來講，清末民初軍人登上中國政治舞臺，與其時救亡圖存背景下的尚武風潮不無關系；尤其是中國在甲午海戰中敗于日本之后，不少有識之士的本能反應便是日本以武立國，而中國幾千年來深受“無兵文化”侵淫，無舉國一致的戰爭動員，也缺少尚武愛國的軍人之魂[36]，因此，其時一方面梁啟超、嚴復等思想巨子紛紛撰文提倡尚武精神、軍國主義，另外一方面不少年輕人紛紛有感于救亡圖存的危局奔赴軍事學堂；如桂系軍閥頭目白崇禧即是“在辛亥革命剛爆發后,不顧其母的反對而積極參加廣西學生軍敢死隊,即為改變國家積貧積弱局面的初衷,頗受尚武精神影響之故”[37]，及至清末廢除科舉后大批年輕學子喪失了晉升途徑后更是大規模投入新軍。可以說，這些軍閥們最初不乏“富有愛國心，把軍事訓練看做振興中華前提”，并相信軍隊“為國家近代化提供契機，并使國家擺脫外國控制”[38]；但其在民國初期的實際政治表現又如何呢？1926年國民黨第二次全國代表大會的宣言中，已經把軍閥視為帝國主義在中國的內應，“軍閥主義的混亂和由此而導致的北京政府的軟弱，使中國尤其容易遭受外國政治壓力和侵略的損害”，軍閥們“大規模發行沒有價值的通貨”“抑制了正常的經濟活動和計劃、尤其是大規模的工程，因而必定妨礙了中國經濟的發展”，一些省份的軍閥強迫種植鴉片以獲取暴利導致糧食作物面積減少進而引發大面積災荒。[39]緣何出現如此大的反差，恐怕就在于軍閥們渴望統一，但軍閥本身，就意味著不統一和分崩離析，軍閥內部派系林立，上下級之間的效忠以私人關系和金錢、利益的恩典為基礎，同時也缺乏足夠的軍紀與軍人的榮譽感；也正因為如此，這樣的政治力量既不能反擊侵蝕中國領土的外敵，也很難實現國家政治、經濟、法律制度的有效整合。再加上軍閥生存所必須的土地和兵員人口本身，同樣是對當時經濟、社會發展現代化的巨大阻礙。
再看紳士，應當講，無論是清末民初的地方自治，還是整個清末民初的憲政風潮，紳士們都發揮了相當重要的作用，我們今天所說的立憲派，實際上大部分為紳士出身，根據張朋園先生的研究，立憲派90%有傳統紳士功名背景，大多富有，且許多紳士階級任務隨著時代轉變，曾經入新式學堂就讀，或去海外留學，如去日本留學者即多達105人（6.4%）；清末地方咨議局的議員，也多為紳士出身；民初聯省自治風潮，雖然有軍閥相爭的背景，但地方自治事務和省議會選舉，基本上仍然為紳士操辦。[40]因此，侯宜杰先生的《二十世紀初中國政治改革風潮》一書被認為是一改以往革命史觀、重塑了立憲派在清末憲政史和中國政治現代化中應有的地位[41]，但侯先生所指的立憲派，實際上換另外一個說法即是紳士。在慣用的中西法律文化比較中，中國被認為是封建實力異常強大進而影響到了中國憲政歷程，但中國自古就有“皇權不下縣”、“皇權與紳權共治”的說法，地方士紳，也一直以關心本地方公共事務、維護桑梓安寧為己任，只是這種“皇權與紳權共治”的分權模式，在晚清之前更多的是一直非制度性的分權。而晚清無論是鎮壓太平天國的募兵、籌餉，還是洋務運動時期興辦新式功業，實際上均離不開地方士紳的協助，因此益曾士紳們在“地方政治中的分量與對鄉邦之關懷情緒”[42] ；另外，清末近代工商業的興起中新興紳商本身就和地方督撫聯系密切甚至結為一體[43]。清末興辦地方自治和咨議局的設立，更是給紳士們直接參與地方政治事務提供了憲政學理上的理論支持和政治合法性。但紳士們能否承擔起地方民權伸張、地方治理優化的使命和進一步帶領中國實現國家統一、救亡圖存乃至在中國成功完成建立現代國家體制的“建國”(state building)“洪業”（GRAND ENTERPRISE）呢？一方面，紳士們雖然有不少熟悉新學，但畢竟代表了傳統地主階層，至多作為具有濃厚封建背景的紳商，誠如王先明所指出的，紳士階層畢竟屬于傳統而不屬于未來，以傳統的力量來肩負新時代的重托，其所承擔的歷史責任與其固有的社會地方及其屬性自然相去甚遠。[44]紳士們所固有的保守屬性使得不少新政業務雖然看上去紅紅火火，但對社會民生的助益卻乏善可陳，畢竟，建立一套現代國家治理制度，對他們來說，可能屬于不能承受之重；另一方面，紳權畢竟不等于民權，在社會激變的年代紳士們的個人利益未必完全和其實國家利益、人民生計完全相符；[45]甚至，由于有了“地方自治”這個政治合法性的確認，紳權的過于膨脹還有可能出現借興辦新政之名而行侵蝕國家權力、魚肉鄉里百姓之實，如以設立自治組織之名把持財政、非法苛捐、私設法庭，甚至總攬本區行政、軍政、司法之權[46]，也正因為如此，本應成為興辦地方自治、實現現代國家轉型之核心力量的紳士，到了北伐時期，成為了大革命的打倒對象------“土豪劣紳”。
更為重要的是，中國是一個農業大國，清末民初的地方自治，從某種意義上講屬于一種城市本位的政治變革，興辦地方自治的“紳士”，也多以“進城紳士”為重，地方自治的興辦，在清末民國很大程度上屬于城市精英們的熱鬧，對農村并無實質性影響，也并未改變近代中國鄉村的衰敗，相反，隨著近代工商業的發展，紳士們投身工商業、進入城市更是加速了鄉村的衰敗，再加上當時的中央政府本身就處于四分五裂之中而缺乏對于鄉村的權威和有效治理，期間雖然有一些有識之士試圖通過鄉村建設運動來改變這種局面，但受制于當時的社會大格局而收效甚微。
因此，作為其時地方自治和國家建構的領導力量，無論是軍閥還是紳士，一方面其自身派系林立、缺乏堅定的政治信念和組織機制，另一方面也未能有效的動員廣大人民群眾參與到地方自治和現代國家建設的洪流之中。可以說，這種獨特的軍紳體制，本身就是中國在帝治時代結束之后的一種過渡形態，只有一個能針對中國政治、社會革命的現實提出一整套切合實際的的政治方略、并且具有更強有力的領導力和執行力的新的政治力量，才能真正實現中國社會的政治整合、完成“建國”洪業；而地方治理的優化、地方公民權利的彰顯，也只有在一個擁有獨立主權和有效權威的現代國家機制建立后才能真正得以實現。
五、清末民初地方自治的復雜面向
地方自治，在清末立憲中被視為立憲的首要之務，而其所秉行的制度設計理念也和清末立憲中的其他制度一樣多為舶來品，尤其是東鄰日本的影響。但緣何兩國之間命運迥異？或許我們需要透過大致類似的立憲文本，而是回到當時復雜的政治情勢，同時以一種更為宏闊的歷史視野，才能對清末民初地方自治所呈現的復雜面向，以及其緣何成為“失敗的遺產”之憲政命題，有一個妥帖的解讀。
在激變的憲政變遷年代，憲政話語的背后，往往是紛繁復雜的政治利益之爭和政治局勢的朝夕瞬變。以清末地方自治為例，雖然朝野上下皆倡言自治，視地方自治為仿行憲政之根基；但對于中央政府而言，考慮的是積聚民力、發展實業、奠定國基，同時既然是自治，興辦地方自治所需要的龐大經費由地方負擔也師出有名，畢竟，此時由于一系列的賠款、還貸、練兵，中央財政早已窘迫不堪；而且，還可以通過設立自治機關來達到分化督撫與士紳的目的。[47]對于地方督撫而言，興辦地方自治，固然有采取現代的民政、衛生管理手段改變其時落后的地方治理格局的考量，或者說是對于其時國家治理陷入困境之中的一種地方先行的試驗變革的探索努力，如袁世凱和端方等人在天津、湖北等地所做的地方自治探索；但如果將其置放在晚清以來中央地方關系亂象的政治語境之下，籍自治之名而將一系列本應由國家行使的權力如人事任命權、軍事權、財政權但此時實際上歸于地方督撫掌握的權力合法化、進而對抗清末新政中中央政府試圖將軍權、財權收回的政治考慮恐怕也是當時督撫們對于地方自治雙手贊成的原因所在。至于士紳，雖然中國歷史上有“皇權與紳權共治”的說法，但畢竟是一種非正式權力，興辦地方自治，無疑可以使其在地方權力體系中的話語權得到顯著加強；畢竟，相比于地方督撫而言，他們顯然對于地方自治的相關學理內涵、制度設計更為熟悉。因此，晚清朝野高倡的地方自治憲政話語，背后卻是中央地方關系亂局、地方督撫離心離德、士紳政治欲望膨脹的現實場景，而在中央政府、地方督撫、地方士紳的權力博弈中，由于中央政府權威淪落、政治措施失當（如皇族內閣），最后演變的結果是地方督撫、士紳攜手以地方自治這一西方憲政學理之最高合法性來對抗中央的集權化努力。武昌首義之所以迅速波及全國，這種地方督撫、士紳的地方離心力恐怕也是原因之一。
同時，就近代中國憲政變遷而言，雖然尋求富強往往被視為“憲政工具主義”，但這在當時確實迫不得已的選擇。近代中國的地方自治憲政實踐，尤其是民國初期的“省憲”和“聯省自治”風潮，其初衷是在軍閥混戰、國家實質統一暫時無望的情況下地方先行憲政、然后各省聯合，最后實現國家統一與憲政大行的雙贏；當時倡言省憲的幾個省份，和當時民不聊生的大格局相比還多少有相對安寧的一面，如陳炯明治下的廣東，提倡興辦實業、發展教育，其地方治理在民國初期相對算頗有成效的。[48]但就整體而言，良好的地方治理績效、地方公民權利的真正彰顯，必須建立在一個具有強有力的中央政府基礎之上，畢竟，“如果沒有統一的民族國家、統一的政治架構和統一的法律,不打破傳統經濟的封閉性,就不可能實現現代的經濟變革,就無法發展現代的工業和商業,無法建立統一的軍隊和現代官僚體制乃至現代國家”。[49]所以，當時“省憲”的倡導者，盡管其并無分裂國家的想法，但客觀上卻造成了割據之實，而與其時建立統一的現代民族國家這一近代中國核心命題相悖。實際上，即使是一直被拿來和中國清末立憲相比的日本明治維新，其地方自治之興辦，也是在日本成功的克服幕藩時代的封建割據、建立了中央集權的現代國家之后。[50]可以說，清末地方自治的興辦，盡管其憲政學理與過程設計多舶來自日本，但之所以與日本地方自治出現了迥然不同的命運，恐怕并不在于學界以往所謂的封建力量過于強大，而恰恰在于當時的統治力量實在不夠強大，也即是說，清末民初地方自治失敗的原因，恐怕也不在于其興辦主體之官治色彩的強弱，而在于當時中國地方割據的現實很難稱的上一個真正有效治理的統一國家。
而且，雖然地方自治按照當時的通俗理解是地方人辦地方事，但這里的地方人更多的實際上指的確實地方士紳或者把持地方政權的軍閥，和當地普通民眾無干。作為當時地方自治核心領導力量的軍紳群體，并未做到發動群眾、伸張民權。相反，由于興辦地方自治事務需要大量的資金進而帶來一系列新的苛捐雜稅和通貨膨脹，以至于本意為優化地方治理的地方自治反倒引發了民眾大量的不滿和抱怨、乃至暴動抵制。[51]清末民初頻繁的民變一方面和當時的天災有關，另外一方面也和民眾對于地方自治的不了解以及地方自治本身所帶來的更多稅負有關。[52]所以，清末民初地方自治的難以真正實行，和其本身很大程度上是一種精英的政治游戲也不無關系，雖然從清末到民國的憲政先哲們也多多少少認識到了喚醒民眾對于尋求富強、實現憲政的重要意義，但由于其自身的階層意識和政治運作模式所限，顯然并未真正做到這一點，這也直接導致地方自治實際上對于廣大內陸農村并無實質性的影響，而農民，恰恰占據了中國人口的絕大多數。
另外，雖然清末民初的地方自治無論是相關憲政學說、制度設計一向被認為是舶來品，學界對于清末民初地方自治思想的討論也常可以作為中國傳統地方自治思想、近代地方自治思想、地方自治法治思想之類的區分；但現實的憲政變遷不可能完全遵循為了研究便利的邏輯歸類，更不可能與特定的歷史空間割裂開來。從某種意義上講，在近代中國這樣一個特定的歷史空間下，中西、古今，往往是彼此交織的；尤其是具體到地方自治這一憲政實踐上，中國傳統的鄉里制度、地方認同情節，包括黃宗羲、顧炎武等人對于地方治理的理解，都不可能不對近代中國憲政們思考地方自治的制度設計產生影響。[53]特定的憲政變遷往往體現為激烈動蕩的變化，但其實早在質變之前，歷史就一直是潛滋暗生的，清末民初的地方自治，顯然不是一個突發的憲政事件，而是和清代中期以后綠營廢弛、地方治理松懈、國家財政困難進而導致地方紳士話語權擴大的大背景有關，[54]如當時的民團興辦所依賴的家族網絡，以及太平天國后地方權力體系中以家族、學緣為基礎的政、學、商合體，清末地方自治興辦中地方督撫之所以和士紳形成合流對抗中央，顯然也不是一時的利益結合，而是基于此前日積月累的權力網絡。
所以，清末民初的地方自治很大程度上遠遠超出了相關憲政文本呈現的樣態，或者朝野同倡地方自治憲政話語的和諧表面，而是表現出非常復雜的面向，這自是由于當時復雜的政治、歷史情勢使然。本文對于清末民初地方自治背后的國家建構意蘊的挖掘，以及對于其時地方主義與國家建構的內在悖論、地方自治之軍紳體制的政治實質等命題的分析，僅是從國家建構的視野出發，對于這一“失敗的遺產”之憲政悖論所做的嘗試性解讀，也僅是以一種整體性分析的方式，來呈現清末民初地方自治和當時特定政治、歷史情勢之復雜關聯的一個側面。
, 莠不齊；但如果說他們個個沒, 有任何保境安民的愿望，或者如魏延般天生反骨，恐怕也有失公允。以陳炯明為例，早年曾為同盟會骨干，積極投身孫中山先生的革命事業，在主政廣東期間也積極興辦民政事務；而趙恒錫１９０５年加入同盟會、１９０８年畢業于日本陸軍士官學校第六期、１９１１年任廣西新軍協統響應武昌起義；盧永祥幼時家貧，11895年考入北洋武備學堂，后成為皖系軍閥骨干；可見其中還頗有豐厚革命經歷之輩。從整體上來講，清末民初軍人登上中國政治舞臺，與其時救亡圖存背景下的尚武風潮不無關系；尤其是中國在甲午海戰中敗于日本之后，不少有識之士的本能反應便是日本以武立國，而中國幾千年來深受“無兵文化”侵淫，無舉國一致的戰爭動員，也缺少尚武愛國的軍人之魂[36]，因此，其時一方面梁啟超、嚴復等思想巨子紛紛撰文提倡尚武精神、軍國主義，另外一方面不少年輕人紛紛有感于救亡圖存的危局奔赴軍事學堂；如桂系軍閥頭目白崇禧即是“在辛亥革命剛爆發后,不顧其母的反對而積極參加廣西學生軍敢死隊,即為改變國家積貧積弱局面的初衷,頗受尚武精神影響之故”[37]，及至清末廢除科舉后大批年輕學子喪失了晉升途徑后更是大規模投入新軍。可以說，這些軍閥們最初不乏“富有愛國心，把軍事訓練看做振興中華前提”，并相信軍隊“為國家近代化提供契機，并使國家擺脫外國控制”[38]；但其在民國初期的實際政治表現又如何呢？1926年國民黨第二次全國代表大會的宣言中，已經把軍閥視為帝國主義在中國的內應，“軍閥主義的混亂和由此而導致的北京政府的軟弱，使中國尤其容易遭受外國政治壓力和侵略的損害”，軍閥們“大規模發行沒有價值的通貨”“抑制了正常的經濟活動和計劃、尤其是大規模的工程，因而必定妨礙了中國經濟的發展”，一些省份的軍閥強迫種植鴉片以獲取暴利導致糧食作物面積減少進而引發大面積災荒。[39]緣何出現如此大的反差，恐怕就在于軍閥們渴望統一，但軍閥本身，就意味著不統一和分崩離析，軍閥內部派系林立，上下級之間的效忠以私人關系和金錢、利益的恩典為基礎，同時也缺乏足夠的軍紀與軍人的榮譽感；也正因為如此，這樣的政治力量既不能反擊侵蝕中國領土的外敵，也很難實現國家政治、經濟、法律制度的有效整合。再加上軍閥生存所必須的土地和兵員人口本身，同樣是對當時經濟、社會發展現代化的巨大阻礙。
再看紳士，應當講，無論是清末民初的地方自治，還是整個清末民初的憲政風潮，紳士們都發揮了相當重要的作用，我們今天所說的立憲派，實際上大部分為紳士出身，根據張朋園先生的研究，立憲派90%有傳統紳士功名背景，大多富有，且許多紳士階級任務隨著時代轉變，曾經入新式學堂就讀，或去海外留學，如去日本留學者即多達105人（6.4%）；清末地方咨議局的議員，也多為紳士出身；民初聯省自治風潮，雖然有軍閥相爭的背景，但地方自治事務和省議會選舉，基本上仍然為紳士操辦。[40]因此，侯宜杰先生的《二十世紀初中國政治改革風潮》一書被認為是一改以往革命史觀、重塑了立憲派在清末憲政史和中國政治現代化中應有的地位[41]，但侯先生所指的立憲派，實際上換另外一個說法即是紳士。在慣用的中西法律文化比較中，中國被認為是封建實力異常強大進而影響到了中國憲政歷程，但中國自古就有“皇權不下縣”、“皇權與紳權共治”的說法，地方士紳，也一直以關心本地方公共事務、維護桑梓安寧為己任，只是這種“皇權與紳權共治”的分權模式，在晚清之前更多的是一直非制度性的分權。而晚清無論是鎮壓太平天國的募兵、籌餉，還是洋務運動時期興辦新式功業，實際上均離不開地方士紳的協助，因此益曾士紳們在“地方政治中的分量與對鄉邦之關懷情緒”[42] ；另外，清末近代工商業的興起中新興紳商本身就和地方督撫聯系密切甚至結為一體[43]。清末興辦地方自治和咨議局的設立，更是給紳士們直接參與地方政治事務提供了憲政學理上的理論支持和政治合法性。但紳士們能否承擔起地方民權伸張、地方治理優化的使命和進一步帶領中國實現國家統一、救亡圖存乃至在中國成功完成建立現代國家體制的“建國”(state building)“洪業”（GRAND ENTERPRISE）呢？一方面，紳士們雖然有不少熟悉新學，但畢竟代表了傳統地主階層，至多作為具有濃厚封建背景的紳商，誠如王先明所指出的，紳士階層畢竟屬于傳統而不屬于未來，以傳統的力量來肩負新時代的重托，其所承擔的歷史責任與其固有的社會地方及其屬性自然相去甚遠。[44]紳士們所固有的保守屬性使得不少新政業務雖然看上去紅紅火火，但對社會民生的助益卻乏善可陳，畢竟，建立一套現代國家治理制度，對他們來說，可能屬于不能承受之重；另一方面，紳權畢竟不等于民權，在社會激變的年代紳士們的個人利益未必完全和其實國家利益、人民生計完全相符；[45]甚至，由于有了“地方自治”這個政治合法性的確認，紳權的過于膨脹還有可能出現借興辦新政之名而行侵蝕國家權力、魚肉鄉里百姓之實，如以設立自治組織之名把持財政、非法苛捐、私設法庭，甚至總攬本區行政、軍政、司法之權[46]，也正因為如此，本應成為興辦地方自治、實現現代國家轉型之核心力量的紳士，到了北伐時期，成為了大革命的打倒對象------“土豪劣紳”。
更為重要的是，中國是一個農業大國，清末民初的地方自治，從某種意義上講屬于一種城市本位的政治變革，興辦地方自治的“紳士”，也多以“進城紳士”為重，地方自治的興辦，在清末民國很大程度上屬于城市精英們的熱鬧，對農村并無實質性影響，也并未改變近代中國鄉村的衰敗，相反，隨著近代工商業的發展，紳士們投身工商業、進入城市更是加速了鄉村的衰敗，再加上當時的中央政府本身就處于四分五裂之中而缺乏對于鄉村的權威和有效治理，期間雖然有一些有識之士試圖通過鄉村建設運動來改變這種局面，但受制于當時的社會大格局而收效甚微。
因此，作為其時地方自治和國家建構的領導力量，無論是軍閥還是紳士，一方面其自身派系林立、缺乏堅定的政治信念和組織機制，另一方面也未能有效的動員廣大人民群眾參與到地方自治和現代國家建設的洪流之中。可以說，這種獨特的軍紳體制，本身就是中國在帝治時代結束之后的一種過渡形態，只有一個能針對中國政治、社會革命的現實提出一整套切合實際的的政治方略、并且具有更強有力的領導力和執行力的新的政治力量，才能真正實現中國社會的政治整合、完成“建國”洪業；而地方治理的優化、地方公民權利的彰顯，也只有在一個擁有獨立主權和有效權威的現代國家機制建立后才能真正得以實現。
五、清末民初地方自治的復雜面向
地方自治，在清末立憲中被視為立憲的首要之務，而其所秉行的制度設計理念也和清末立憲中的其他制度一樣多為舶來品，尤其是東鄰日本的影響。但緣何兩國之間命運迥異？或許我們需要透過大致類似的立憲文本，而是回到當時復雜的政治情勢，同時以一種更為宏闊的歷史視野，才能對清末民初地方自治所呈現的復雜面向，以及其緣何成為“失敗的遺產”之憲政命題，有一個妥帖的解讀。
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