[ 姜明安 ]——(2013-4-24) / 已閱5659次
在刑訴法和民訴法兩大訴訟法修改完成后,行訴法修改已經提上了立法機關的議事日程。行訴法應該如何修改?其修改的內容涉及基本原則、受案范圍、管轄、訴訟參加人、證據規則、審判程序、裁判方式、類型及裁判的執行等。在所有這些應該修改的內容中,行政訴訟受案范圍的修改具有特殊的重要性和迫切性,是整個行訴法修改的重頭戲。關于行政訴訟受案范圍的修改,目前學界和實務界大多主張較大幅度地擴大受案范圍。但是對于應擴大哪些行政行為和事項,以及擴大到什么程度,則尚未完全達成共識。
行訴法受案范圍擴大的意義
修改行訴法,擴大行政訴訟的受案范圍的意義是多方面的:
首先,擴大行政訴訟的受案范圍有利于保障人權,維護公民人格尊嚴,在公民的人權和人格尊嚴受到侵犯時提供及時和有效的救濟。根據現行行訴法規定的受案范圍,行政機關侵犯公民人權和人格尊嚴的案件有的能進入法院,有的則進不了法院,如涉及非人身權、財產權的案件、涉及內部行政行為的案件、涉及抽象行政行為的案件,這些行政案件即使具有侵犯公民人權和人格尊嚴情形,法院也不能受理。
其次,有利于切實減少社會矛盾,促進社會和諧。目前我國社會由于正處在社會全面轉型的時期,各種社會矛盾多發、頻發,給社會和諧和穩定增添了諸多隱患。要消除這些隱患,必須建立和完善有效防范和處理社會矛盾的機制。這個機制無疑應包括行政訴訟,當然也應包括信訪。但是訴訟與信訪比較,它是解決行政爭議的法制化程度最高的途徑。
第三,有利于加強對行政機關及其工作人員依法行政的監督,防止行政濫權和行政不作為。行政訴訟的功能和作用雖然主要是救濟,但行政訴訟同時也具有監督的功能和作用。人民法院在審查行政行為合法性的過程中,還可以發現實施相應行政行為的工作人員是否存在違法、濫權、腐敗等情形,從而實現對行政公職人員守法和勤政、廉政的監督。
第四,有利于增強廣大國民的法治觀念,為建設法治政府、法治國家奠定公民法律意識和社會法治文化的基礎。
擴大行訴法受案范圍的進路
目前我國學界絕大多數學者的意見,主張擴大現行行政訴訟的受案范圍可以認為已構成共識。但是對于應擴大哪些行政行為和事項,將哪些行政行為和事項納入行政訴訟受案范圍,以及對于擬擴大納入到行政訴訟受案范圍的行政行為和事項應擴大納入到什么程度,則沒有達成共識。具體而言,爭議最主要涉及三類行政行為和事項:一是抽象行政行為；二是內部行政行為；三是行政合同行為。
一、抽象行政行為。抽象行政行為包括行政法規、規章和規定。關于抽象行政行為應否擴大和納入行政訴訟的受案范圍,筆者的觀點是應有限納入。當然,“有限納入”有多種多樣的選擇方案:有人主張只納入“規定”,有人主張“規定”和“規章”都納入而只排除行政法規。筆者持后一種主張:將“規定”和“規章”都納入。筆者之所以主張將“規章”也納入,是因為規章的違法侵權與規定的違法侵權沒有特別重大的區別,而且規章不同于行政法規,行政法規有立法法第90條和第91條規定的審查監督途徑,規章違法侵權的可能性要比行政法規大得多,審查監督途徑反而相對缺乏。有人可能擔心將規章納入,受案范圍“口子”會開得太大,法院難于承受。其實,這只要在抽象行政行為“準入”方式上適當設卡,即主要采取“附帶訴”(但不限于“附帶訴”)的方式,案件量就會大大減少,不會增加法院太大的負擔。
二、內部行政行為。內部行政行為是一個廣泛的概念,包括內部行政規則、行政處分、人事管理監察行為以及公立高校對學生、教師的紀律處分等。
(一)內部行政規則。就抽象行為的層面講,既然規章、規定可受司法審查,行政規則受司法審查亦不成問題了。就內部行為層面講,特別權力關系理論在現代社會已受到廣泛批評和限制,作為特別權力關系范疇的內部規則也已逐步和有限進入司法審查的范圍,具有一定的可訴性。當然,內部行政規則的可訴性,即納入行政訴訟受案范圍,應以相應規則的一定外部化為前提,完全對公民、法人或者其他組織權利義務不產生影響的純內部規則不應納入行政訴訟受案范圍。
(二)行政處分。對于行政處分,即對公務員違法違紀行為的懲處,現行行訴法是完全排除作為行政訴訟受案范圍的。從保障公務員基本權利和保證行政管理效率的平衡原則出發,行政處分應該部分而不是完全納入行政訴訟的受案范圍。就公務員法設定的行政處分或相當于行政處分的行政處理措施種類言,目前宜納入行政訴訟受案范圍的僅限于開除、辭退和解聘三種類型,因為這三種類型的處分或處理涉及相對人的重要基本權利,而其他行政處分,如警告、記過、降職等,雖然也影響公務員的權利但非重要的基本權利,故可不納入,至少目前不納入。
(三)公立高校對學生、教師的紀律處分。由于公立高校的公益性,公立高校對學生、教師的紀律處分相當于行政機關對公務員的行政處分。因此,如同行政處分一樣,相應處分若涉及相對人的重要基本權利,如開除、勒令退學、辭退、解聘等,即應納入行政訴訟的受案范圍,否則,即不應納入。
(四)人事管理、監察行為。對于此類內部行政行為是否應納入行政訴訟的受案范圍,同樣應適用保障公務員基本權利和保證行政管理效率相平衡的原則。根據這一原則,考核、調動等行為不宜納入,而錄用、聘用、“雙指”、限制財產權等應該納入。
三、行政合同行為。隨著行政管理體制改革的深入和行政管理方式的創新,行政合同在我國行政管理中運用越來越廣泛。由于行政合同具有與民事合同諸多不同的特征,行政相對人與行政主體因行政合同發生的許多爭議很難完全通過民事訴訟解決。對于這種合同,如果在履行過程中雙方發生爭議,由于民事行為與行政管理行為交織在一起,其中既有民事爭議,又有行政爭議。如果相對方被侵權時和被侵權后只能打民事官司而不能打行政官司,其被侵犯的合法權益有時會很難得到有效救濟。由于我國目前沒有制定行政合同法,現行行訴法又沒有將行政合同爭議案件納入受案范圍,故使人民法院對這類案件作為行政案件受理和進行審判缺乏法律根據。因此,這次全國人大啟動修改行訴法,很有必要將行政合同爭議納入行政訴訟的受案范圍,使行政合同在行政訴訟中具有可訴性,以保障行政合同相對方在行政機關濫用其行政特權(所謂“行政優益權”)侵犯其合法權益時能通過行政訴訟途徑有效維護自己的權益。
