[ 宋華琳 ]——(2013-4-26) / 已閱5958次
2003年的非典型肺炎(SARS)事件，可能至今還讓國人記憶猶新。SARS及后續的若干公共衛生事件，促成了2004年傳染病防治法的修訂。公共衛生監測、預警能力的強化，使得政府、傳媒和公眾能更為理性地認知傳染病風險。
但十年之后，我國出現了全球首次發現的H7N9型禽流感病毒，該如何應對?筆者認為，不應“八公山上，草木皆兵”，對禽流感病毒風險應有理性的認知。另外，應加強對H7N9型禽流感病毒的風險監測、風險評估、風險溝通。在應對H7N9型禽流感病毒時，也應注重所采取措施與所實現目標的匹配，關注所采取措施的合法性，關注行政相對人的權利保障。
強化對H7N9型禽流感的風險監管
正如曾任美國聯邦衛生部長的Leroyy Burncy在1957年指出的，“如果流行病沒有發生，我們都很高興。如果發生了，我希望我們能說……我們已經在現有科學知識與行政程序的極限下，做了所有的事情并做了所有的準備，來達成最好的結果”。今天，當中國遭遇全球首次發現的H7N9型禽流感病毒時，也應在傳染病防治法等法律法規的框架下，通過動員國家、社會與個人的力量，來盡量削減禽流感病毒風險，使所帶來的損失趨于最小化。
H7N9型禽流感之所以受到高度重視，不僅在于它是一種新興病毒造成的傳染病，還在于它已造成一定人員死亡，病例已不限于上海等長江中下游地區，在北京、河南也有病例報道。在未來，此類傳染病的傳播途徑、傳播范圍及危害性如何，都需要進一步判斷，因此首先要加強對H7N9型禽流感的風險監測。根據傳染病防治法第33條規定，各級疾病預防控制機構應當主動收集、分析、調查、核實H7N9型禽流感疫情信息，所搜集到的這些信息，構成了進行后續風險評估、風險管理、風險溝通的基礎。各級疾病預防控制機構應當設立或者指定專門的部門、人員負責H7N9型傳染病疫情信息管理工作，及時對疫情報告進行核實、分析。
此外，衛生行政部門應當根據人感染H7N9禽流感的疫情形勢、病原學研究進展，及時組織專家，開展對H7N9型禽流感的風險評估。如果達到《突發公共衛生事件應急條例》中界定的“突發公共衛生事件”標準時，應當按照相關預案及時啟動相應應急響應機制，并按照相關規定及時終止響應。
根據《政府信息公開條例》第9條的規定，對于“涉及公民、法人或者其他組織切身利益的”及“需要社會公眾廣泛知曉或者參與的”政府信息，行政機關應主動公開。國家建立傳染病疫情信息公布制度。傳染病防治法第38條要求，國務院衛生行政部門定期公布全國傳染病疫情信息。省、自治區、直轄市政府衛生行政部門定期公布本行政區域的傳染病疫情信息。公布傳染病疫情信息應當及時、準確。
今天，隨著新媒體的發達，隨著公眾對健康、安全等因素更加關切，公眾對被媒體廣泛報道、有可能發生在自己身上的風險，會有更強的認知，因此或許會高估禽流感的風險，滋生不必要的恐慌情緒。對此，各級衛生行政部門及疾病預防控制機構應做好疫情防控知識宣傳和風險溝通，恰如其分地將專業化的科學術語，轉化成能為公眾和媒體理解的方式，讓公眾理性認知禽流感風險，以正確的方式預防禽流感。
H7N9型禽流感防控措施的合法性分析
自內地出現H7N9型禽流感之后，各地都采取了諸多相應防控禽流感措施。但這些措施是否具有合法性?根據憲法第37條第1款和立法法第8條的規定，對人身自由的限制，應具有法律上的依據。
目前，各地所采取的防控禽流感措施涉及到對H7N9型禽流感感染者、疑似病人及相關密切接觸者的隔離治療。傳染病防治法第39條第1款規定:“醫療機構發現甲類傳染病時，應當及時采取下列措施……對病人、病原攜帶者，予以隔離治療……;對疑似病人，確診前在指定場所單獨隔離治療;對醫療機構內的病人、病原攜帶者、疑似病人的密切接觸者，在指定場所進行醫學觀察和采取其他必要的預防措施。”另外，根據傳染病防治法第39條第3款的規定，醫療機構發現乙類或者丙類傳染病病人，應當根據病情采取必要的治療和控制傳播措施。
現在，人感染高致病性禽流感已被納入乙類傳染病范圍，但目前尚無證據表明H7N9型禽流感為人感染高致病性禽流感，H7N9型禽流感尚未被列入法定傳染病的范圍，因此對相關人群予以隔離治療的依據，可能欠缺合法性。但正如西方法諺所說，“沒有比必要更為正當的了”，“本不合法者，于必要時即為合法”，面對H7N9禽流感的襲來，公眾可能更為期待的是化解公共衛生和安全的危機，而自愿同意和接受政府采取的諸種措施。因此，H7N9型禽流感防控措施的合法性或有欠缺，但確有正當性根據。
H7N9型禽流感防控措施的展開，應以必要性為限。一般而言，所維護的公共安全價值應高于被限制的人身自由。應將防控措施的范圍限于最小限度，盡可能少地限制公眾基本權利。此外，目前我國已初步形成傳染病防治的法律框架，H7N9型禽流感防控措施的設定與實施，不宜以“逸脫”于法律規范之外的形式展開。下一步，應盡量恪守傳染病防治法、突發事件應對法、《突發公共衛生事件應急條例》、《重大動物疫情應急條例》等的規定，視疫情進展，及時將H7N9型禽流感界定為“突發公共衛生事件”或傳染病防治法中規定的法定類別傳染病，并依法設定和實施相應的防控措施，從而確保依法防控公共衛生風險。
重大動物疫情應急管理與行政補償
目前的研究表明，H7N9禽流感病毒基因來自于東亞地區野鳥和中國上海、浙江、江蘇雞群的基因重配。基于此，上海市政府、南京市政府等都先后頒布了關于暫時停止活禽交易、暫時關閉所有活禽交易市場的通告。其法律依據在于，根據《重大動物疫情應急條例》第2條和第30條第4款的規定，當高致病性禽流感等發病率或者死亡率高的動物疫病突然發生，迅速傳播，可能對公眾身體健康與生命安全造成危害時，構成“重大動物疫情”，可以在確定的疫區內，“關閉動物及動物產品交易市場，禁止動物進出疫區和動物產品運出疫區”。
根據《重大動物疫情應急條例》第29條的規定，對于疫點而言，可撲殺并銷毀染疫動物和易感染的動物及其產品。根據《重大動物疫情應急條例》第30條的規定，在必要時，可對疫區內易感染的動物進行撲殺。目前上海暫停了三大活禽批發市場和461家活禽零售點的交易，已撲殺各類活禽約11萬羽;南京暫停了三大家禽批發市場交易，撲殺各類活禽超過8000羽。
從《重大動物疫情應急條例》的規定出發，從防控禽流感的現實需要出發，暫時停止活禽交易，撲殺染疫和易感染動物具有一定的合法性。但也應看到，目前采取的諸種舉措，有“城門失火，殃及池魚”之嫌。這使得所有活禽養殖戶都面臨銷售難，有投入、無產出的難題。根據中國畜牧業協會初步測算，截至2013年4月15日，活雞及雞肉產品銷售損失已超過130億元。需要警醒的是，應嚴格限定疫點、疫區的范圍，只能關閉疫點、疫區內的動物和動物產品交易市場，只能撲殺疫點、疫區的染疫和易感染動物，決不能隨意擴大其范圍。這有助于讓風險監管聚焦于最有可能發生問題的區域和對象，有助于遏制公眾不必要的恐慌情緒，也有助于將對禽業的不利影響削減至最小。
《重大動物疫情應急條例》第33條規定，國家“對因采取撲殺、銷毀等措施給當事人造成的已經證實的損失，給予合理補償”。“補償所需費用，由中央財政和地方財政分擔”。因此應對活禽被撲殺的養殖戶予以合理補償，補償金額應至少是此前市場上的活禽價格乘以該養殖戶被撲殺活禽羽數。
對疫點、疫區內動物和動物產品交易市場的關閉，雖是為公共安全需要而展開，但限制了經營者的經營自由，而這是經營者具有財產價值的“公法上的權利”。盡管法律無明文規定，但交易者為了公共福祉而暫停交易，相關政府部門應對其因暫停活禽交易造成的損失，予以適當的行政補償，補償金額應以至少涵蓋經營者每天維護其經營活動的必要開支為限。
（作者單位：南開大學法學院）
