[ 張紅強(qiáng) ]——(2013-7-2) / 已閱23196次
淺議我國聽證制度存在的問題及立法完善
——以限權(quán)與護(hù)權(quán)的憲政理論為視角
摘要：對于聽證制度的一些負(fù)面現(xiàn)象，當(dāng)前大多數(shù)學(xué)者建議法治化，以發(fā)揮其優(yōu)勢，而在法治化中，以限制公權(quán)力為價(jià)值取向。本文主要是從憲政的角度，以公權(quán)力和基本權(quán)利之間的關(guān)系為出發(fā)點(diǎn)，論述聽證制度對實(shí)現(xiàn)二者協(xié)調(diào)的重要性。只要這樣，才可以走出限權(quán)和護(hù)權(quán)的理論困境，準(zhǔn)確把握二者的關(guān)系。
關(guān)鍵詞：聽證制度 憲政 公權(quán)力 權(quán)利
一、對行政權(quán)限制的四種方式和優(yōu)缺點(diǎn)分析
現(xiàn)代民主社會，人們主要通過以下四種方式實(shí)現(xiàn)對行政權(quán)力的控制：1、周期性的選舉行政領(lǐng)導(dǎo)人；2、立法權(quán)和司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督和制約；3、通過保障公民基本權(quán)利，限制公權(quán)力對私人領(lǐng)域的干涉；4、行政決策過程中，公民的廣泛參與。與這四種方式相對應(yīng)的核心制度分別是：選舉制度、分權(quán)制約制度、行政訴訟和違憲審查制度、公決和聽證制度。隨著行政權(quán)的急劇擴(kuò)張，前三種方式對行政權(quán)限制的缺陷變的十分明顯，公決和聽證制度日益重要。
選舉制度的優(yōu)點(diǎn)在于公民自由地行使其政治權(quán)利，公共理性和公共利益對其限制較小，是一種完全的意思自治，缺點(diǎn)在于其限制是一種威懾性的，沒有規(guī)范化的限制效力。分權(quán)制約制度的優(yōu)點(diǎn)是高效規(guī)范，正如孟德斯鳩所說：“限制權(quán)力濫用最有效的方法是以權(quán)力制約權(quán)力”。缺點(diǎn)在于它是公權(quán)力的自我限制，缺乏對公民基本權(quán)利的直接保障。行政訴訟和違憲審查制度優(yōu)點(diǎn)在于它既限制了公權(quán)力，又保障了公民基本權(quán)利，具有重要的意義。缺點(diǎn)在于它通常是一種事后救濟(jì)，對個(gè)人基本權(quán)利的處分，依據(jù)司法理性，而非個(gè)人自治的結(jié)果。公決和聽證制度的優(yōu)點(diǎn)在于公民頻繁參與到行政決策中，是一種事先監(jiān)督，對基本權(quán)利的處分體現(xiàn)了自治的因素，缺點(diǎn)在于決策過程中理性化和效率較低，個(gè)體利益保護(hù)嚴(yán)重。
二、聽證制度的發(fā)展和我國聽證制度的現(xiàn)狀
（一）行政權(quán)的擴(kuò)張和聽證制度的發(fā)展
任何一種事物，“其生也有自來，其逝也有所為”，就聽證制度而言，法學(xué)界普遍認(rèn)為，其傳統(tǒng)可以追溯到英美法最初的起源。英國普通法中的自然公正原則是西方聽證制度最早的法律基礎(chǔ)，而之后的美國“正當(dāng)法律程序”又深化了這一法理基礎(chǔ)；在大陸法系國家，法治國理論，特別是依法行政理論的完善，也為這些國家的行政聽證制度直接提供了法理基礎(chǔ)。
從上世紀(jì)三十年代開始，隨著福利國家的提出和行政權(quán)的擴(kuò)張，前兩種方式由于以上的缺陷，對行政權(quán)力的限制出現(xiàn)軟弱，如社會福利分配問題等，這也間接導(dǎo)致了違憲審查案件的增多。頻繁的違憲審查傷害了法律和行政的穩(wěn)定性，事后救濟(jì)的弊端日益顯露。民主制度的發(fā)展，人們也希望參與到?jīng)Q策中去，特別是科技的發(fā)展，為公民的廣泛參與，實(shí)現(xiàn)更高程度的民主提供可能。作為公民民主參與公共管理重要形式之一的聽證制度，對限制行政權(quán)擴(kuò)張和提高公民自治程度，提供了重要支撐。
1946年美國在《聯(lián)邦行政程序法》中確定了行政聽證制度，隨后德、日等國家效仿美國的做法相繼以立法的形式在各自制定的行政程序法中明確規(guī)定了此制度。
（二）我國聽證制度的現(xiàn)狀
1、價(jià)格聽證會
在我國，投資審批與定價(jià)均屬于政府權(quán)力，一般由政府計(jì)劃管理部門掌控，某些領(lǐng)域（如電信、民航等）則由計(jì)劃管理部門與產(chǎn)業(yè)管理部門分享。根據(jù)《價(jià)格法》的規(guī)定，近年來各級計(jì)劃管理部門在確定價(jià)格之前紛紛采取了聽證會形式。然而，這種形式的聽證會應(yīng)有一定的限制性，當(dāng)涉及有關(guān)部門究竟應(yīng)該繼續(xù)維持價(jià)格管制還是實(shí)行市場定價(jià)這樣的根本性問題時(shí)，仍由掌控有價(jià)格管制權(quán)的部門來主持聽證會。由于“自己當(dāng)自己案件的法官”和先判后審的原因，聽證會實(shí)際上很難對政策制定產(chǎn)生實(shí)質(zhì)性的影響，甚至使人們對流于形式的聽證會產(chǎn)生排斥情緒。
傳統(tǒng)上，民航、鐵路、電信與電力等行業(yè)均被視為政府應(yīng)該加以管制的行業(yè)，而在政府管制框架中，最為重要的管制手段是事先的價(jià)格與準(zhǔn)入控制。對價(jià)格的改革，可以說是管制方式改革的啟動點(diǎn)，對市場結(jié)構(gòu)、政府管理方式、政府機(jī)構(gòu)、執(zhí)法手段、競爭政策、管制框架、公共事業(yè)的發(fā)展、消費(fèi)者權(quán)益等都帶來很大的影響，如近年來市場上激烈的價(jià)格競爭和政府管制政策的調(diào)整。
雖然我國基礎(chǔ)設(shè)施行業(yè)傳統(tǒng)管理體制的弊端近年來屢遭學(xué)術(shù)界與社會各界的批評，國務(wù)院也開始對壟斷行業(yè)進(jìn)行全面的改革，并相繼出臺了改革的指導(dǎo)文件，但是就聽證制度而言，只是孤立地在就價(jià)格論價(jià)格，只是在考慮政府指導(dǎo)價(jià)的浮動范圍問題。由于聽證會的范圍被人為地預(yù)先劃定，使我們失去了對傳統(tǒng)壟斷行業(yè)進(jìn)行通盤改革的思考機(jī)會，也使聽證會失去了應(yīng)有的作用。至于行業(yè)重組、脫鉤與監(jiān)管機(jī)構(gòu)改革等問題則被放在其他的環(huán)境下分別單獨(dú)處理，這樣，不但人為加大了改革的成本，也使各種制度之間失去了聯(lián)動改革的機(jī)會，容易造成彼此之間的矛盾與沖突。
2、行政處罰聽證會
自《行政處罰法》第一次確立了聽證制度以來，中國學(xué)界就開始建立和完善行政聽證制度，如近年來立法者對“制定一部統(tǒng)一的行政程序法”的呼聲越來越強(qiáng)烈，為聽證制度的發(fā)展提供了一個(gè)契機(jī)。
目前，僅有《行政處罰法》中規(guī)定了行政聽證制。《行政處罰法》第42條規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)做出責(zé)令停產(chǎn)停業(yè)、吊銷許可證或者執(zhí)照、較大數(shù)額罰款等行政處罰決定之前，應(yīng)當(dāng)告知當(dāng)事人有要求舉行聽證的權(quán)利。當(dāng)事人對限制人身自由的行政處罰有異議的依照治安管理處罰條例有關(guān)規(guī)定執(zhí)行。”可見，聽證在適用范圍上規(guī)定過窄，但從“等”字的規(guī)定來看，它在規(guī)定之初就留有了相當(dāng)?shù)牧⒎ㄓ嗟亍Ｎ覀兺耆梢钥紤]在今后的立法和實(shí)踐中將聽證程序的適用范圍擴(kuò)展到其他的具體行政行為，乃至抽象行政行為。
2000年3月15日由九屆全國人大第三次會議通過的《中華人民共和國立法法》第58條明確規(guī)定：“行政法規(guī)在起草過程中，應(yīng)當(dāng)廣泛聽取有關(guān)機(jī)關(guān)、組織和公民的意見。聽取意見可以采取座談會、論證會、聽證會等多種形式。”這已表明我國法律已經(jīng)確定了行政立法應(yīng)當(dāng)有“聽取公民意見”的過程及相應(yīng)的形式。
在《行政處罰法》實(shí)行后，有些地方的行政主管部門開始了對某些行政行為進(jìn)行聽證的實(shí)踐，甚至做出了有關(guān)聽證的具體規(guī)定，特別是關(guān)于強(qiáng)制拆遷的賠償數(shù)額方面。如：江蘇省物價(jià)局于1998年制定了專門的《江蘇省公用事業(yè)價(jià)格決策聽證暫行辦法》。
三、我國聽證制度中存在的問題和完善
（一）聽證制度中存在的問題
由于過去一段時(shí)間內(nèi)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)在國內(nèi)占主導(dǎo)地位，反映在行政領(lǐng)域就表現(xiàn)為政府的指令性計(jì)劃或命令性計(jì)劃等，這也影響了行政機(jī)關(guān)長期以來輕視行政相對人在行政法律關(guān)系中的地位及作用的觀點(diǎn)。伴隨著中國法治的發(fā)展，“依法治國”的思想已深入人心，人們開始對行政機(jī)關(guān)的行政行為是否遵循有關(guān)法律規(guī)定及于關(guān)注，知情權(quán)作為公民享有的一項(xiàng)基本權(quán)利，顯得越來越重要。但由于行政機(jī)關(guān)長期以來形成的錯(cuò)誤認(rèn)識，聽證制度作為公民了解政府有關(guān)信息的制度性保障，在實(shí)踐中未得到有效執(zhí)行。存在的問題主要有：
1、正式的聽證制度僅在《行政處罰法》中有所規(guī)定
正式的聽證制度僅在《行政處罰法》中有所規(guī)定，其余尚處于立法實(shí)踐階段，這就使得有些行政機(jī)關(guān)對其持漠視的態(tài)度，該聽證的未聽證，或者無故拖延聽證等情況時(shí)有發(fā)生，再加上對行政相對人的輕視態(tài)度，聽證制度在我國行政機(jī)關(guān)的執(zhí)行狀況不理想。
2、行政首長制在聽證過程中仍占主導(dǎo)地位
目前，學(xué)者們的爭議焦點(diǎn)主要集中在“聽證筆錄是否作為行政機(jī)關(guān)做出行政決定的唯一依據(jù)”，從西方的案件排它性原則來看，聽證筆錄為行政機(jī)關(guān)做出行政決定的唯一依據(jù)。但就中國的國情而言，行政機(jī)關(guān)系統(tǒng)長期奉行行政首長制，在聽證結(jié)束后，行政決定的最終形成還有賴于行政首長的裁決。另一方面，聽證后采納證據(jù)、認(rèn)定事實(shí)仍不能避免，原因在于中國公民的法律意識不強(qiáng)、總體素質(zhì)較低，要完全依賴于聽證過程中質(zhì)證的證據(jù)做出行政裁決尚不可能作到。
3、公民聽證意識有待相對較低
近年來全國各地掀起的“聽證會熱”為我國聽證制度作了一次廣泛的宣傳。不盡人意的是這些聽證會在舉行過程中存在著不少違反聽證程序的做法，媒體對聽證制度認(rèn)識上存在誤區(qū)從而導(dǎo)致了錯(cuò)誤報(bào)道，混淆了廣大人民對聽證制度的認(rèn)識，誤將聽證會等同于一般的座談會，這對聽證制度在我國的發(fā)展是極為不利的。因此進(jìn)一步規(guī)范聽證會的制度刻不容緩。同時(shí)加強(qiáng)全民的普法教育，提高全民總體素質(zhì)也十分必要。
4、對聽證主持人缺乏相應(yīng)的制度性保障
聽證程序的實(shí)施質(zhì)量如何，在相當(dāng)程度上取決于聽證主持人，他與程序公正緊密相關(guān)。正如美國學(xué)者伯納德•施瓦茨教授所強(qiáng)調(diào)的，“由公正、超黨派的審訊官主持的公正聽證是行政裁決程序的精髓。如同法院的法官所做的裁決一樣，行政官員在聽證中所做的裁決也必須由公正、超黨派的審訊官做出。如果審訊官或者行政機(jī)關(guān)受到法律偏見的影響，那么行政裁決則是無效的。”為了確保聽證主持人的獨(dú)立性，首先必須在制度上確保其能獨(dú)立地行使有關(guān)聽證的權(quán)利，這就有待于在今后的立法中加強(qiáng)和確保聽證主持人法律獨(dú)立性的相關(guān)法律制度，實(shí)現(xiàn)聽證主持人制度化。而另一方面，提高行政官員隊(duì)伍自身的整體素質(zhì)也是不可或缺的條件。
（二）對聽證制度的一些完善
1、廣泛開展全民聽證制度的宣傳活動
有關(guān)政府部門應(yīng)積極組織行政庭工作人員深入群眾，宣傳法律法規(guī)。認(rèn)真聽取群眾意見，并將意見即時(shí)反饋給主管政府。一方面可以解決聽證代表制中存在的不具廣泛代表性的難題，另一方面聽證主持人可針對雙方當(dāng)事人爭議的焦點(diǎn)提前做好準(zhǔn)備，從而在聽證過程中正確地引導(dǎo)聽證會的順利進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)行政聽證制度的公正與效率的。
2、建立相應(yīng)的違反聽證程序的救濟(jì)制度與之相配合
有權(quán)利就有救濟(jì)，否則權(quán)利難以得到及時(shí)、合理的保障。在實(shí)踐中違反聽證程序有兩種情形：一是應(yīng)當(dāng)聽證而未聽證；二是在聽證中違反聽證程序的法律規(guī)定。針對此，筆者建議，可在今后的《行政訴訟法》和《行政復(fù)議條例》中增加相應(yīng)的條款規(guī)定，完善其相應(yīng)的救濟(jì)法律制度。
3、確保行政聽證制度法制統(tǒng)一性
程序的價(jià)值在于落實(shí)法律的執(zhí)行，在以《行政處罰法》為突破口的各種單行行政法律、法規(guī)中分別規(guī)定相應(yīng)的聽證制度，在實(shí)踐中具有較強(qiáng)的可操作性。然而由于出發(fā)點(diǎn)不同，會出現(xiàn)相互矛盾的情況，因此在將來要修定的《行政程序法》中對行政聽證制度的定義、基本原則、基本步驟等做出詳細(xì)的明確規(guī)定顯得十分必要。
四、從憲政角度對聽證制度的認(rèn)識
憲政的核心思想是限制公權(quán)力，保障公民基本權(quán)利，本文正是從這個(gè)角度，以文章上部分為基礎(chǔ)，對我國聽證制度做一個(gè)簡單的評價(jià)。
（一）聽證會和公民基本權(quán)利
舉行聽證會，不僅僅是為了保障公民的知情權(quán)。理由如下：大部分行政行為會對公民基本權(quán)利產(chǎn)生限制，合法的行政行為意味著在憲法和法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行了限制。從法理上說，法律應(yīng)盡可能擴(kuò)大公民的自由，對其的限制是迫不得已的。就公法和私法而言，公法應(yīng)該充分當(dāng)事人的自由選擇，表現(xiàn)為對當(dāng)事人權(quán)利和自由的尊重，同時(shí)由于公權(quán)力本身的局限，特別在經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域，需要注重個(gè)人自治。聽證會制度，在行政權(quán)力擴(kuò)張的背景下，無疑成為克服公權(quán)力運(yùn)行缺點(diǎn)，保障個(gè)人權(quán)利和發(fā)揮個(gè)人作用的重要制度。
（二）公權(quán)力和公民基本權(quán)利的協(xié)調(diào)
盡管聽證會體現(xiàn)了政府決策的民主化，但是聽證會本身并不等同于民主。民主是建立在一人一票、機(jī)會均等、多數(shù)決定原則之上的決策程序，而聽證會只是政府機(jī)關(guān)決策前的一種征求意見程序，聽證會本身并不決策。正因?yàn)槿绱耍犠C會的運(yùn)作過程與民主的運(yùn)作過程存在著很大的差別。比如，民主決策過程由投票產(chǎn)生代表，每名代表有同樣的投票權(quán)，而聽證會的參加人由政府機(jī)關(guān)選擇，參加人以其專業(yè)知識而不是投票權(quán)影響決策；民主必須根據(jù)多數(shù)人的意見決策，而聽證會完全有可能采納少數(shù)派的意見。這樣，聽證會的參加人構(gòu)成及其專業(yè)素質(zhì)對于聽證會的成功與否就具有決定性的作用。以搖號、抓鬮、抽簽或者選舉等“民主”方式選擇聽證會的參加人，首先就是對聽證會程序與民主程序的一種誤讀和錯(cuò)誤嫁接。
實(shí)際上在聽證制度中以民主的方式過于追求對公權(quán)力的限制，不僅降低了行政效率，對個(gè)人自治的過分張揚(yáng)，也不利于對公共利益的保護(hù)，以此，必須注重權(quán)力和權(quán)利的協(xié)調(diào)。協(xié)調(diào)主要有以下兩種方式：違憲審查制度和聽證制度。在違憲審查中，判斷某一個(gè)涉及對基本權(quán)利可能做出限制的公權(quán)力行為是否違憲，通常采取的標(biāo)準(zhǔn)是比例原則和利益衡量理論，即在正當(dāng)目的前提下（通常是公共利益需要），最低限度基礎(chǔ)上，把對某一項(xiàng)基本權(quán)利進(jìn)行限制所獲得的利益和由于該限制所喪失的利益進(jìn)行比較，在可以判斷前者的價(jià)值高于后者的情形下，才對該項(xiàng)權(quán)利做出適當(dāng)?shù)南拗啤Ｔ诼犠C制度中，主要通過聽證程序的設(shè)置和聽證者的意見對行政決策的拘束力來實(shí)現(xiàn)的。
（三）聽證程序的意義
即使在一個(gè)高度法治化的國家里，由于人性和利益的驅(qū)動，我們很難確定的說某個(gè)行政行為完全排除了不合理因素的干擾。如盧梭所說，“一個(gè)國家官員代表了三種意志，一是他本人的，一是他所在集團(tuán)的，一是國家的”。行政權(quán)本身就含有大量的自由裁量權(quán)，它的擴(kuò)張必然引起人們的擔(dān)憂。由于違憲審查的事后救濟(jì)和非專業(yè)化特點(diǎn)，聽證制度迅速發(fā)展起來。但另一面，與違憲審查相比，聽證制度中對公權(quán)力的限制理性化較低，在聽證中權(quán)利對權(quán)力的約束不同于司法。即在違憲審查中，被法院認(rèn)為合法和合理的行政行為，有可能在聽證中被否決（當(dāng)然聽證參加者不具有決定權(quán)），原因在于聽證結(jié)果是意志自由選擇下的結(jié)果。
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