[ 馮興吾 ]——(2003-12-28) / 已閱47726次
信訪內容的多樣性必然要求司法行政工作的創新，充分發揮律師、公證、基層法律服務的各項職能。信訪人的合法權益受到侵害，向主管機關陳述理由，要求復議，改變或撤銷紀律處分、行政處罰或民事、刑事處罰決定的各類信訪事項，有關主管機關都必須為信訪人提供法律幫助。對不服公安部門的裁決、人民檢察院的起訴、人民法院的判決的信訪，應分別由公安、檢察、法院處理；對不服市場管理處理的應由工商部門或質量監督部門處理。以上問題的解決，無一不是依照法律、法規處理信訪案件的結果。在任何一個環節都可以看到律師、公證員、基層法律服務工作者的作用。
4、從信訪的職責分析
信訪部門的職責包括：⑴為黨和政府的中心工作服務；⑵按照黨和政府的有關政策規定，實事求是地處理人民群眾的信訪問題；⑶向黨和政府及領導人反映信訪情況，提供有價值的信訪信息；⑷正確處理人民內部矛盾，調整信訪關系，促進信訪矛盾的消化，維護社會安定團結；⑸發揚社會主義民主，維護人民群眾的合法權益；⑹根據信訪工作機構的權限來決定辦理事項的方式。
司法行政在信訪工作中有多方面的職責，通過律師、公證、基層法律服務向信訪工作中延伸，更好地發揮法律服務功能、法制宣傳教育功能、法律參謀助手功能、維護社會穩定功能。有利于鞏固和促進生產力發展，有利于發展繁榮包括法律文化在內的社會主義文化，有利于提升基層群眾生活質量。同時，隨著人民生活質量的提高，勞動就業的擴大，社會保障的完善，環境保護的加強，又必然會涉及方方面面十分復雜的利益關系，社會關系的調整。要做到信訪與經濟協調發展，解決經濟發展中各種信訪矛盾，促進信訪問題公正、安全、文明、健康解決，最有效、最具有普遍意義、最能從根本上解決的辦法，就是健全完善信訪與法律服務的結合來引導和規范。
5、從信訪的特點分析
隨著改革開放的深入和民主法治建設的進步，信訪活動也發生了許多變化。一是信訪總量上升。2000年全國縣級以上三級信訪部門受理的群眾信訪總量是1995年的2.13倍。1996年至2000年，全國縣以上信訪部門受理的群眾集體上訪批次和人次分別是第四次全國信訪工作會議前13年的2.06倍和2.75倍；二是信訪內容也發生了很大的變化，主要是改革發展過程中的一些問題。涉及群眾政治、經濟、生活等切身利益的問題大幅上升；三是信訪群眾要求解決問題的心情急切，有的甚至表現較激烈，集體上訪、越級上訪有所增多。出現信訪問題的，既有改革開放所面臨的問題，更有工作不到位甚至失誤的地方。而信訪工作與律師、公證、基層法律服務相結合讓人耳目一新，律師、公證員、基層法律工作者從事的法律服務工作反映了真實的社情民意，及時化解各類社會矛盾，密切加強了政府與人民群眾之間的聯系。因此，信訪與法律服務相結合。對推進改革、促進發展、維護穩定等方面都有極其重要的作用。
同時，信訪人反映的涉法問題所占比例較大，呈不斷上升趨勢。且有些矛盾又不便于行政途徑解決，更適合于走司法途徑。但是，信訪人還不習慣于尋找司法途徑解決。即使信訪部門工作人員依據《信訪條例》行使告知義務，也難以收到顯著的效果。實踐證明，奉法者強則信訪易，奉法者弱則信訪難。什么時侯忽視了法律，忽視了信訪工作中的法律服務，就會使信訪工作受到挫折和失敗。如有的信訪工作人員，法律意識談薄，不懂得用法律的手段解決問題是極大缺陷。還有的地方信訪工作人員工作簡單，造成信訪人情緒不穩定，從而導致纏訪、鬧訪等違法行為的發生，這不僅擾亂了正常的信訪工作程序，還使信訪人的問題也得不到根本解決。要根本解決這些問題，則必然需要從事法律服務的律師、公證員、基層法律服務工作者與信訪部門工作人員一道艱苦不懈地工作和努力，走信訪與法律服務結合之路。
二、信訪與法律服務結合的可行性
1、指導思想
以“依法治國”方略為總綱，以鄧小平理論和“三個代表”重要思想為指導，以《信訪條例》等相關法律、法規和政策為依據，以加速推進實現社會法治化為目標，以依法做好信訪工作為重點，以提高依法行政、依法決策、公正司法，切實維護信訪人的合法權益為目的，堅持法制宣傳教育與依法疏導、法律服務相結合的方法，充分發揮律師、公證、基層法律服務的職能作用，擴大法律咨詢、法律宣傳、法律援助等法律服務的覆蓋面，積極探索信訪與法律服務相結合的新路子，促進司法公正和完善社會保障方面的積極作用，推動依法信訪，推進依法行政，維護社會穩定，為經濟和社會事業的發展創造良好的社會環境。
2、機構設置
�、沤⒎深檰柺摇嵤┧痉ㄐ姓ぷ髀蓭�、公證、基層法律服務“大服務”的戰略，在各級信訪部門建立信訪法律顧問室工作機構，司法行政機關選派政治素質高、業務水平強的律師、公證、基層法律服務人員駐法律顧問室開展工作；
�、平⒎稍�。根據國務院《法律援助條例》第10條第1款規定：“公民對下列需要代理的事項，因經濟困難沒有委托代理人的，可以向法律援助機構申請，法律援助：㈠依法請求國家賠償的；㈡請求給予社會保險待遇或者最低生活保障待遇的；㈢請求發給撫恤金、救濟金的；㈣請求給予贍養費、撫養費、扶養費的；㈤請求支付勞動報酬的；㈥主張因見義勇為行為產生的民事權益的”。在各級信訪部門建立信訪法律援助工作機制，與法律服務室聯合辦公，直接接待和受理法律援助案件。
3、主要職責
�、盘峁┓勺稍兎⻊铡樾旁L人解答相關的法律、法規和有關條款，引導群眾依靠法律、法規解決問題；
�、铺峁┓尚麄鞣⻊�。向信訪人宣傳國家有關法律、法規，有針對性地做好信訪人的思想工作，依法維護其合法權益，規范其信訪行為；
�、翘峁┮婪ㄊ鑼Ш头至鞣⻊铡π旁L人的信訪案件，需要通過調解復議、仲裁、訴訟程序解決的，要積極引導信訪人依法處理；
�、忍峁┓稍⻊�。對符合法律援助條件的信訪人，要認真做好接待登記和審查工作，并依《法律援助條例》的規定組織實施；如沈陽市為依法做好群眾的來信來訪工作，于2003年出臺了《法律援助律師參與信訪工作的實施意見》。
�、商峁┫嚓P法律服務。律師對有訴訟要求、符合律師收案條件的信訪人要告知其到律師事務所，依法辦理委托手續；公證員在主持調處矛盾過程中，雙方當事人協商達成一致意見的，經雙方當事人的申請可以依法辦理協議公證，涉及給付一定貨幣物品或有價證券為內容的債權文書應當賦于強制執行效力，對債務人不履行或不完全履行公證機關賦予強制效力的債權文書的，公證機關可以根據債權人的申請簽發執行證書；基層法律服務工作者依據《鄉鎮法律服務業務工作細則》第3條鄉鎮法律服務所的業務范圍的規定，比照律師的操作程序代理參加民事、經濟、行政訴訟活動，代理非訴訟法律事務。
4、職能劃分
⑴法律顧問室（法律援助部）的工作職能。承擔信訪部門的法律顧問工作，負責對值日的律師、公證員、基層法律服務工作者的日常考核、評價及管理工作；定期向司法行政部門匯報相關工作；對律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作提出意見和建議；探索律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作的有效途徑和辦法等；
⑵值日律師、公證員基層法律服務工作者的職責。依法接待信訪人上訪，提供法律咨詢、法律宣傳和法律服務，依法為信訪人提供切實可行的司法建議；做到熱情接待，周到服務，準確解答；嚴格遵守信訪紀律和司法行政機關制訂的各項制度；
�、切旁L部門在與法律服務結合中的職責。為信訪與法律服務結合中律師、公證員或鄉鎮法律服務工作者提供必要的辦公條件；指派專人負責此項工作，并做好輔助性工作；根據律師、公證員或鄉鎮法律工作者提供的法律咨詢意見和建議，及時分流、疏導和處理相關信訪事項；需要律師、公證員、基層法律服務工作者提供法律論證意見、出具法律意見書或參加案件協調會、聽證會來處理重大疑難信訪案件的，信訪部門則應提前3日向律師、公證員或基層法律服務工作者提供相關資料，以確保其能及時、客觀、公正地提供法律服務；定期通報、總結、交流信訪與法律服務結合的信息；為司法行政機關以及律師、公證員或基層法律服務工作者提供有關的信訪文件和信息資料；
5、保障措施
⑴建立主任負責制度。律師事務所、公證處、基層法律服務所主任要帶頭值日，做出表率，并作為第一責任人，對介入依法信訪負全責，確保工作規范的有序開展，高速運行；
�、平⒖荚u制度。實行律師、公證員、基層法律服務所考勤制，強化對律師、公證員、基層法律服務所值日工作的日常管理；對參與值班的律師、公證員、基層法律服務工作者的考核管理，由各級司法行政機關和信訪部門負責。對不適合參與此項工作的律師、公證員、基層法律服務工作者，要及時調換。
�、墙⑿畔⑼▓笾贫�。司法行政部門要與信訪部門建立正常的信息通報制度，對律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作中所遇到的相關問題，進行協商和處理；
�、冉⑦^錯責任追究制度。律師、公證員、基層法律服務工作者不按要求介入信訪工作，違反職業道德、破壞工作制度，造成不良影響的，司法行政部門要給予紀律處分；
�、山⒐ぷ魑臅鴻n案制度。對律師、公證員、基層法律服務工作者參與處理的信訪案件進行分類歸檔，既可以增強工作人員的責任感和使命感，又可以為以后處理同類涉法信訪案件提供了“判例”參考。
�、式⒔涃M保障制度。積極爭取信訪與法律服務結合的工作經費納入財政預算。經費尚沒有納入政府財政預算的地方，司法行政機關、信訪部門要積極向黨政領導匯報，主動與財政部門溝通，力爭將信訪與法律服務結合工作經費列入各級財政預算，建立起政府對信訪與法律服務結合的最低經費保障。如吉林省就規定：“經費由同級財政撥付”。同時，要保證信訪與法律服務結合工作經費的專款專用。經費應當設立專門的銀行帳戶，接受財政和審計部門的監督，保障經費僅用于信訪與法律服務結合的工作和辦案開支，各級司法行政機關、信訪部門必須嚴格監督和切實保障經費專款專用，不得截留挪用。
三、信訪與法律服務結合的幾點思考
1、充分認識信訪與法律服務結合的長期性、復雜性和重要性，依法確立“三個代表”重要思想的憲法指導思想地位。
貫徹“三個代表”的重要思想關鍵在于“立黨為公、執政為民”。十六大報告中指出：“我們黨的最大政治優勢是密切聯系群眾，黨執政后的最大危險是脫離群眾”。信訪與法律服務相結合的工作直接面對群眾，這項工作做好了，對于加強黨同群眾的血肉聯系，鞏固黨的執政地位，充分發揮執政黨的政治優勢，具有重大意義。
律師、公證員、基層法律服務工作者作為社會主義的法律工作人員，維護社會穩定、維護國家的長治久安是應盡的義務。律師事務所、公證處、基層法律服務所要把信訪與法律服務的結合當作一件大事來抓，要站在講政治、講大局、講宗旨、講道德的高度，盡快把思想統一到“三個代表”上來，必須把“三個代表”重要思想落實好、實踐好，把人民滿意不滿意作為檢驗信訪與法律服務結合工作好壞的直接標準、最高標準。
2、加強和改善行政執法，依法行政。
從近幾年的信訪情況分析，反映基層黨員干部問題最多的是作風不民主和不清正廉潔的問題。少數國家公務人員不能依法行政，甚至違法違紀，侵害群眾利益；有的領導官僚主義、形式主義嚴重，群眾觀念淡薄，對群眾的合理要求或者應該解決的問題，推諉扯皮、敷衍塞責，不能認真及時解決；有時甚至對上訪群眾打擊報復，激起民憤，從而引起大規模群眾上訪。因此，廣大黨員干部要進一步樹立公仆意識，關心群眾疾苦，體察民情民意，提高依法行政的自覺性，從源頭上預防和減少信訪問題的發生，對已發生的信訪問題要依法、依程序、依政策妥善處理；要通過推行政務、村務、廠務、校務和司法警務公開，推進基層民主政治建設，凡涉及群眾利益的重大決策，出臺前必須聽取群眾意見，增加行使權力的透明度。同時還要不斷強化監督和管理，上級機關如發現下級機關不依法行政的，要及時予以制止，如因制止不力，造成嚴重后果的，上級機關要負領導責任。對于不能依法行政，并造成一定后果或影響的干部，要給予批評教育，嚴重的還應給予相應的黨紀政紀處分。
3、要通過廣泛宣傳、普法教育，教育黨員和人民群眾遵紀守法，依法信訪。
要充分運用廣播、電視、報刊、網絡媒體及各方面的宣傳陣地，大力宣傳國務院《信訪條例》、《安徽省信訪條例》等依法信訪的知識。信訪人既有檢舉、控告、申訴的權利，也有舉證的義務，除非舉證責任倒置。但反映問題要以事實為依據，檢舉、控告時線索應盡量具體，可能情況下應寫明違法、違紀問題的時間、地點、參加人、事件起因等內容，以便于信訪問題的調查核實。要把信訪法制宣傳與接訪、回訪工作有機結合起來，對違反程序的信訪人，要從法律、政策的角度指明正確的途徑和方式。要教育廣大黨員干部做依法信訪的帶頭人，維護信訪工作的正常秩序。對違反信訪法規、嚴重擾亂信訪秩序的行為，接訪人員要耐心疏導，向信訪人告知信訪須知以及相關法律、法規、政策，教育信訪者既要正確行使權利，又要履行必要的義務。
信訪人的一切信訪行為都要規范在國家法律允許的范圍內，有理也要守法�！缎旁L條例》第14條規定：“信訪人應當遵守信訪秩序，不得影響國家機關工作秩序，不得損害接待場所的公私財物，不得糾纏、侮辱、毆打、威脅接待人員，不得攜帶危險品、爆炸品以及管制器械進入接待場所”。同時，信訪不得圍堵、沖擊國家機關，不得攔截公務車輛。有的信訪問題有一定道理，但解決起來有一定的難度，或者必須履行法定的程序。因為對于已經生效的人民法院的判決，即使按審判監督程序處理，也還需要待人民法院的院長提交審判委員會處理，前提條件是發現該案在認定事實上或適用法律上確有錯誤。如韓某因土地糾紛一案，不服中級法院的二審判決，多次向省、市人大信訪反映，提出超過信訪部門職能的要求是否妥的。
信訪責任單位要高度重視，認真疏導、教育、引導信訪人按職權分工，依法有序到相關部門進行信訪活動，還要教育引導信訪人相信基層組織，按管轄權限進行信訪活動，依法提出信訪要求，不得以任何方式影響公共秩序和安全，不斷提高信訪人依法信訪、依法維權的意識，提高參與管理社會事務的自覺性。如《信訪條例》第41條規定：“信訪人妨礙信訪秩序的，信訪工作機構可以給予批評教育，也可以建議其所在單位給予批評教育或者依法給予行政處分；違反治安管理的，由公安機關依照《中華人民共和國治安管理處罰條例》予以處罰；構成犯罪的，依法追究刑事責任�！北疚牟毁澇捎行┑胤叫旁L部門采取息事寧人的片面安撫的做法，更不贊成以犧牲法律為代價的所謂息訪。因為，在我們這樣一個法治精神依然薄弱，人治傳統依然強大的社會中，我們應該更多強調對司法救濟本身的完善，而不應過分強化信訪這種非司法救濟的手段，從而避免“小鬧小解決，大鬧大解決”現象的發生。
4、通過制度化、法制化建設，規范信訪行為，依法處理信訪。
依法處理信訪，是推進信訪法制化建設的重中之重，是解決信訪問題的重要途徑。推進信訪法制化進程，必須加強各級執法隊伍建設，建立廉潔、勤政、務實、高效的執法隊伍；建立科學完備的信訪法制化監督機制。近年來，如宣城市委、市政府在由公證員等法律服務人員參與下實施了領導公開接待、信訪公開答復等制度。表面看來，這些強調信訪人權利的作法似乎弱化了辦理機關的權威，束縛了政府的手腳，但是同時也是一種監督機制的信訪，實際上是以信訪人的知情權制約了有關單位或個人的不規范行為，從而形成信訪人和信訪責任主體的良性互動。
信訪部門對群眾的信訪舉報要及時受理；對群眾反映的問題要及時辦結；按期辦結有困難的，要向信訪人說明情況；辦結后，要將處理結果及時答復信訪人；如信訪人對調查結果不滿意，要耐心細致地做好解釋、說服、教育工作，以理服人；對不屬于受理范圍的信訪問題要按照“歸口管理”的原則，及時轉交有關部門處理，并告知信訪人。要切實維護信訪人的權益，嚴禁刁難、侮辱檢舉控告人。對于打擊報復檢舉、控告人的行為，要堅持予以查處。
同時，挖掘現有的司法潛力，應當由法院受理的案件，法院必須受理，而且，結合司法體制改革，擴大法院受案范圍，將一切行政行為納入司法審查的范圍。本文認為，應修改《中華人民共和國法院組織法》等法律規定人民法院無法定理由不得拒絕受理案件，否則，應當追究法官 乃至法院院長的責任；規定三審終審制，讓司法有足夠的權威，公民的救濟渠道更為暢通。
5、信訪和律師、公證、基層法律服務要依法結合。
律師、公證員、基層法律服務工作者只能在法律規定的范圍內執業，信訪與律師、公證、基層法律服務的結合只能在法律規定的范圍內辦理各項業務，而不能直接辦理信訪事項。如安徽省司法廳、省信訪局根據安徽省委辦公廳、省政府辦公廳《關于進一步加強基層信訪工作的意見》等有關文件規定，制定了《關于律師參與政府信訪工作的通知》，初步規范了律師參與政府信訪工作的有關事項。
同時，依法應由信訪部門辦理的非涉法信訪事項，律師、公證員、鄉鎮法律服務工作者也不得介入�！缎旁L條例》第8條第2款規定：“前款第㈡項，第㈢項信訪事項，法律、行政法規對處理程序另有規定的，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序提出，”應屬于涉法案件，律師、公證員、基層法律服務工作者可以介入；信訪工作人員沒有移交的，值班的律師、公證員、鄉鎮法律服務工作者不得擅自接收辦理。如遇有涉法信訪案件，由信訪工作人員填寫“涉法信訪案件移辦單”，交給值班的律師、公證員或基層法律服務工作者辦理。能即時辦理的，如口頭或書面解答法律咨詢，代寫法律文書應立即辦理；訴訟、非訴訟法律事項由律師事務所指派律師或基層法律服務所指派基層法律服務工作者辦理；公證事項則由公證處依據《中華人民共和國公證暫行條例》、《公證程序規則》等法律、法規的規定辦理公證。
6、立規解決實際問題，依法規范信訪與法律服務的結合。
信訪與律師、公證、基層法律服務的結合既有必要性，又有可行性，但是目前卻存在缺乏統一規范，因此，建議司法部與國家信訪局出臺《規范和完善信訪與法律服務結合的若干規定》，對律師、公證員、基層法律服務工作者介入信訪工作的程序、物質、人力、保障、職責等方面作出具體的規定，并在全國實施。同時，設立類似國外的督察專員制度，由中央在優秀的律師、公證員、基層法律服務工作者中選定，派往各地。對于控告監督類信訪，可以幫助啟動行政復議、司法救濟等程序；對于舉報類信訪，可以轉交中紀律、監察部等處理。督察專員本身沒有裁決權，也不干預司法的獨立，但是可以向黨委、人大、政府等部門提出建議，要求修改相應的法律、法規以及政策等。
同時，要加快地方的信訪與法律服務結合立法的步伐，為信訪與法律服務結合的實施提供法律保障。要通過國家與地方立法，基本確立信訪與法律服務結合在我國法律服務體系中的重要地位。如吉林省人民政府辦公廳為了規范律師參與信訪工作，維護信訪人的合法權益，維護社會穩定，依據《中華人民共和國律師法》、《吉林省信訪條例》于2002年3月22日發布了《吉林省律師參與信訪規則（試行）》，明確了律師參與信訪工作的職責范圍、程序與方式、工作紀律、組織領導等內容，在我國尚屬首例。
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