[ 高軍 ]——(2013-7-26) / 已閱7258次
[摘要] 城鎮化可以拉動內需，推動經濟結構戰略性調整，促進城鄉一體化發展，為農業走向產業化、規模化經營創造條件，意義重大。但城鎮化同時也面臨著諸多嚴峻的問題，特別是在當前土地財政格局下有可能被扭曲成“房地產化”，成為地方政府強拆的借口。必須警惕借城鎮化打農民土地的主意，警惕實踐中演變成一種運動。推進城鎮化建設過程中必須保障農民的土地權利；必須尊重農民的自主選擇權；必須保障農民平等的享有市民的權利；必須保障農民的救濟權。城鎮化建設應當是一個自然演進的系統化工程，而不能作為GDP增長的主要手段，不能為城鎮化而城鎮化。城鎮化過程中，政府主要任務是提高公共服務水平，創建法治政府，搭建要素市場平臺，解除約束農民進城的制度性束縛，因勢利導，至于城鎮化的具體過程則應交給市場主體，由人的趨利避害的本性來用腳投票做選擇。
[關鍵詞] 城鎮化 權利 土地財政
中國的城鎮化建設早在10年前就已經開始并一直在推進。十一五規劃中即專辟第21章“促進城鎮化健康發展”，十七屆三中全會通過的《中共中央關于推進農村改革發展若干重大問題決定》指出“堅持走中國特色城鎮化道路”，十八大把城鎮化提升至國家發展戰略的高度，報告全篇提及城鎮化多達7次。筆者認為，從國際的視野來考察，城鎮化是工業化之后的必由之路。將城鎮化確立為中國未來發展的主方向之一，符合當前經濟與社會的發展規律。但與西方國家內生型城鎮化進程不同的是，目前我國的城鎮化主要是一種依靠政府力量來推動的外生型模式。歷史經驗提醒我們，依靠行政力量來推動一種社會改造措施，如果缺少有效的制度性約束與權利保障機制，地方官員出于政績攀比的沖動，實踐中往往容易異化成一種強制性的運動，特別是在目前存在土地財政格局，地方政府可以從征地中獲得巨大利益的情況下，相信這樣的擔心絕非多余。當前，對于如何推動城鎮化尚缺乏詳細的頂層論證和規劃，但從由國家發改委牽頭編制的《全國促進城鎮化健康發展規劃(2011～2020年)》來看，城鎮化建設將涉及到全國20多個城市群、180多個地級以上城市和1萬多個城鎮的建設。[1]可以說，城鎮化規模之大為人類歷史上所罕見， 無疑將對社會產生極大的影響，因此必須慎之又慎，防止實踐中被扭曲成一種公權力侵犯農民土地權利的強制性運動�，F代社會的基石是權利，法治的核心是權利保障，在“依法治國，建設社會主義法治國家”、“國家尊重和保障人權”入憲的今天，實有必要從權利保障的視野對城鎮化建設進行審視。
一、城鎮化建設過程中必須保障農民的土地權利
城鎮化建設無法回避當前地方政府土地財政的現實。1994年分稅制產生的一個重要問題是：造成了央地之間財權與事權的不均衡，中央財多而事少，地方財少而事多，地方主政官員普遍面臨巨大的財政壓力。在中央政府的默許下，地方政府找到了一條通過土地牟利的“捷徑”，地方政府土地財政遂興。當前，我國農村土地集體所有制實踐中造成了土地實際產權人的缺位，由于政府壟斷了土地交易一級市場，農村土地無法直接上市交易，必須經過政府征收變更為國有土地之后才可以進入交易環節，在此過程中由于農民沒有土地所有權，加之征地的過程缺乏民主和監督，致使農村土地出讓的大量增值收益被地方政府占有。 近年來，很多地方政府賣地收入通常占到地方財政收入的半數以上甚至更高，遂形成土地財政格局并陷入路徑依賴而尾大不掉。實踐中，地方政府利用行政權力強征農民土地甚至強拆農民房屋侵犯農民土地產權的現象普遍存在。
筆者認為，當前城鎮化的核心問題是農民土地權利保護的問題，城鎮化目標最終能否順利實現的關鍵也在于此。目前的農村土地集體所有制與征地制度，缺陷明顯：首先，土地產權不明晰，農民不能將其擁有的土地參與土地市場交易，無法分享自己應得的土地增值收益，使得城鄉貧富差距繼續拉大。其次，由于農村土地無法實現市場價值，大批農民進城后，還占著農村的宅基地，造成“城里的房子買不起，鄉下的房子賣不掉”的不合理現象。第三，農村土地征收補償過少，土地使用成本過低，無法實現土地價格的資源配置作用，導致了大量浪費土地的短期行為。第四，政府儼然演變成贏利的公司，加劇了基層政府的腐敗，因補償過低而引發了大量農民與基層政府的矛盾乃至對抗，誘發大量群體性事件。眾所周知，城鎮化的目的是為了農民生活得更富足、更幸福，而客觀上土地是農民最主要的財富，只有實現土地的資本化與財富化，農民才能富裕。從世界范圍的工業化和城市化進程來看，農民的收入增長主要有三個來源：出售農產品的收入、打工的收入以及分享地租上漲的收入。我國改革開放以來，農民得到了農產品買賣和打工的權利，但絕大多數農民還是很少能分享到城市化帶來的地租收益。[2]因此，城鎮化的前提是必須保障農民的土地收益。
城鎮化建設過程中必須警惕地方政府以城鎮化為借口進行圈地，警惕城鎮化被扭曲為“房地產化”、“房地產下鄉”。實踐證明，現行的農村土地集體所有制事實上相當于官員所有制，征地由權力決定與主導，權利被排斥。在當前土地財政格局下，地方政府只要將農地一倒手即可從中賺取巨大的差價， 大利當前，任何宏大的意識形態說教、嚴厲的黨紀政紀處分等均無法阻擋地方政府強征、強拆的沖動。事實上，保護土地產權最困難之處，并非私人之間的沖突，而是政府以及政府內部掌握權力的人利用公權力侵奪民田。在傳統中國，為維護社會的穩定，任何一個正常的朝代都會嚴格制止皇親國戚侵奪土地。如唐律中即明確規定了“禁止在官侵奪私田。倚仗職權侵奪私人土地者，一畝以下杖六十，三畝加一等，至杖一百以上，五畝加一等，最重徒二年”。清代初年，清王朝及時制止了滿洲貴族的“圈地運動”，康熙八年曾下詔“令自后圈占民房地永行停止。今年已圈者，悉令還民間”。這些措施在一定程度上保護了土地產權制度，奠定了王朝經濟政治穩定的基礎。[3]而反面事例在中國歷史上亦不絕于書，例如，王莽改制以王田制為名恢復井田制，將耕地重新分配，南宋末年宋理宗實行了名為出錢購買，實為強取豪奪民田而歸官家所有的政策，均導致民怨沸騰最終加速了王朝的滅亡。因此，城鎮化建設過程中必須防范地方政府對農民土地權利的侵犯，如果不能有效地保護農民的土地權利，政府將面臨更加激烈的社會抗爭，流失合法性資源。
筆者認為，保護農民的土地權利，根本的途徑在于把土地這一最重要的生產要素產權歸還給農民，通過法律的形式明確農民對土地的財產權，遵循市場經濟規律，通過市場交易的方式來提高這種財產權的變現價格，讓農村的資源要素和城市更加平等地進行交換。
1、徹底解決農村土地問題的方案是賦予農民土地所有權。所有權是社會文明與社會穩定的基石，目前我國實行的土地雙軌制是農村發展緩慢的重要根源。農村土地集體所有制事實上造成了所有權的虛置，使得農民土地歸屬預期不明朗、博弈能力底下。一方面，由于農村土地無法自由買賣，農民擁有的土地這一最重要的財產無法變現，以致投資和金融都無戲可作。另一方面，造成了城鎮化的紅利被主導土地流轉的地方政府占有，農民失去進城的初始資本變現的機會，農民沒有能力融入城市生活。事實上，那種擔心農民擁有土地所有權之后會廉價出售自己的土地，將造成土地兼并、產生大量流民的景象僅僅是一種不切實際的幻覺。正如城市居民大都擁有房產，但并未大量發生市民將房產出售用來揮霍消費以致無家可歸的情形一樣，必須承認農民是經濟人、理性人，農民決定是否放棄農地使用權，首先考慮的是出售農地是否比其自用更“值”，只有在其認可的價格條件下才有可能出售其土地。事實上，如果農民擁有了土地所有權，就可以有效地通過土地出售價格來制約城市化進程。目前，由于農民沒有土地的定價權，農用土地向城市轉化的利益大部分被地方政府所占有，普遍催生了地方官員只注重短期行為而根本不顧長期后果的現象。
2、中間方案是允許農地直接入市交易。目前的征地制度是先將農村的集體土地轉為國有后才能進入市場，由于農民無權參與討價還價，因此無法實現從土地增值中獲得充分的利益，這實際上是一種地方政府利用公權力剝奪農民土地增值收益的方式而不是等價交換，實踐中制造了大量的社會沖突和矛盾。在目前直接賦予農民土地所有權尚在意識形態和憲法上無法實現的情況下，可以考慮開放壟斷的土地一級交易市場，即農地不必經過國有環節而直接入市，這實際上就給予了農民對集體土地的處置權，而處置權則為所有權最核心的內容。事實上，早在2008年中共十七屆三中全會就提出了集體土地和國有土地“同地、同價、同權”，但具體落實的步伐尚比較緩慢。
3、第三種方案是維持現行土地產權和交易制度，加大對失地農民的補償力度。這是一種不改變現行農村土地產權、農村集體土地交易主體、土地交易流程，不具有制度變革意義的折衷思路。目前我國政府采取的正是這一思路，2012年11月28日，國務院常務會議討論通過的《中華人民共和國土地管理法修正案（草案）》，對農民集體所有土地征收補償制度作了修改，大幅度提高了征地補償數額，而呼聲甚高至今尚未出臺的《農村集體土地征收補償條例》，就目前來看采取的仍然是這一思路。該方案的缺點在于仍然基于“政府父愛主義”的立場，由行政權力所主導，忽視了農民對土地的權利以及市場經濟規律的作用。
以上三種方案，其作用主要在于農民可以通過獲得土地增值收益的途徑實現資本積累，這樣既可以縮小日益嚴重的貧富差距，也可以推進其更好更快地融入城市，從而進一步提高城鎮化的質量，城鎮化建設中依靠內需拉動經濟增長這一最重要的目的才可能會實現。另外，還可以提高城鎮化推進的成本，逼迫各地在推進城鎮化過程中注重土地的集約使用，提高土地的使用效率，在價格信號的指導下，土地資源必然流向更有效的地方。三種方案中，相比較而言，第一、二種方案具有制度變革的意義，更尊重權利、符合市場經濟規律，如果實行無疑將釋放出大量的財富與社會活力，但由于第一種方案目前面臨憲法以及意識形態上的阻力較大，因此筆者傾向于第二種方案。
二、城鎮化建設過程中必須尊重農民的自主選擇權
城鎮化建設是當前我國人口與資源紅利逐漸消失，土地資源日益緊張，經濟陷入困境的情形下所采取的應對之策，通過推動城鎮化建設，可以拉動內需，消化過剩產能、推動經濟結構戰略性調整，促進城鄉一體化發展，為農業走向產業化規模化經營創造條件，保證經濟的持續增長，其意義非常重大。但是，在論述城鎮化的意義時必須認識到：從歷史上看，城鎮化是世界各國工業化進程中必然經歷的歷史階段，它是農村人口不斷向城鎮轉移，第二、三產業不斷向城鎮聚集，從而使城鎮數量增加，城鎮規模擴大的一種歷史過程，這一過程是經濟發展的結果，是遵循市場價格規律的自發、自然演進的過程。當前城鎮化建設過程中，必須認識到城鎮化本身并不是目的，它只是為了實現人的幸福的手段，不能為了城鎮化而城鎮化，為了GDP而城鎮化，特別是不能違背廣大農民群體的意愿，農民進不進城，不能靠外力的強迫，就像改革開放之初農民進城務工一樣，無非是由于城市農村收入的巨大差距所推動。因此，地方政府應當在保護農民土地產權的基礎上，以經濟手段促進土地自由流轉集中經營，以城鎮化的魅力而不是用行政力量來吸引農民的聚集。農民進城定居的理由很簡單，城里有賺錢和發展的機會，能夠使其個人和家庭生活得更幸福、更有尊嚴。雖然總體上看，城鎮化是中國工業化發展的必然趨勢，但各地是否推進城鎮化以及推進城鎮化的進度如何，應當根據各地的具體情況，遵循社會、經濟發展的規律來決定，絕不能演變成一場強制性的經濟與社會運動。
但是，令筆者憂慮的是，近年來在我國幾乎每一項政策的出臺，都會立即產生權力利益。在當前的體制下，由于中央高層大力提倡城鎮化建設，經驗告訴我們：這很容易在實踐中演變成為各級官員“政治正確”的命題，甚至有可能會被制訂為考核官員政績的重要指標，各級官員在“為民做主”的思維下，整體中執行一個崇高的命令，“有條件的要上，沒有條件的創造條件也要上”，容易演變成一種運動式的城鎮化。特別是，在目前的土地財政格局下，“城鎮化”很容易被一些地方政府利用，將中央的城鎮化決策簡單的理解為蓋樓、“圈地造城”，最終城鎮化被扭曲成“房地產化”，甚至淪為一些地方政府暴力拆遷的借口。筆者相信這種擔憂絕非多余，早在2008年，國土資源部頒布了《城鄉建設用地增減掛鉤管理辦法》，提出“鼓勵農村建設用地整理，城鎮建設用地增加要與農村建設用地減少相掛鉤”，即所謂的“增減掛鉤”政策之后，地方政府遂利用這項政策作為以地生財的新途徑，紛紛打著“城鄉統籌”、“城鄉一體化”、“新農村建設”、“舊村改造”、“小城鎮化”等口號，各地紛紛上演了規模浩大的拆村運動，推出諸如“村改社”、“宅基地換房”、“土地換社�！钡鹊日�，低價征收農民宅基地，甚至以暴力手段強拆民房，逼迫農民上樓，將農民的宅基地復墾，用增加的耕地換取城鎮建設用地指標，由此導致了不少被拆遷人自焚慘劇以及與拆遷者暴力抗爭等群體性事件。
地方政府如此熱衷于威逼利誘讓農民集中上樓居住，根本原因還是地方政府的逐利需求，而不是為了讓農民生活得更美好。以上現象被學界形象的稱為“新圈地運動”，其實質是一種滿足土地財政與開發商需要的侵民運動，目的是通過“侵占農民利益來填補城市政府深不見底的財政虧空”。 政策制訂者們幾乎篤定都認為農民渴望住樓房，“政府父愛主義”、“政府包辦一切”往往是很多官員頭腦中的固化思維，城鎮化過程中發生的很多強征農民土地、強拆農民房屋現象，往往還是打著“為農民好”的名義進行�？赊r民到底是如何想的呢？現實情況又是如何的呢？在目前的農村征地補償機制下，農民是利益受損者而非受益者，相當一部分農民因為失地淪為貧困者，政府在城鎮化中通過征地再出售獲益最大，其作用只能是抬高房價，使中國的經濟發展越來越畸形化、泡沫化，面對城市高昂的房價，很多“被城鎮化”的農民境況不但得不到改善，甚至可能淪為背負高額債務的“房奴”。
因此，必須警惕實踐中出現運動式的城鎮化，必須尊重農民的自主選擇權。理由很簡單：首先，從知識論角度出發，由于缺乏精確的、細致入微的信息，任何人、機構和團體都沒有能力對復雜的社會進行全方位的規劃和改造，試圖按照人為的計劃來大規模改造一個社會，結果往往是悲劇性的。斯科特對俄羅斯的集體化、坦桑尼亞、莫桑比克和埃塞俄比亞的強制村莊化的失敗進行了研究，指出，在計劃之初“他們特別相信，隨著科學地掌握自然規律，人們可以理性地設計社會的秩序”，但是在這些國家市民社會如此軟弱，這使得公民沒有能力來抑制政府的行為，這些計劃最終失敗。[4]其次，必須承認每個人是自治的、深刻地了解其自身的利益并為之而奮斗的個體�！皩τ谝粋�人的福祉，本人是關切最深的人；除在一些私人聯系很強的情事上外，任何他人對于他的福祉所懷有的關切，和他自己所懷有的關切比較起來，都是微薄而膚淺的�！盵5]康德指出，“人永遠都是目的，而不能成為手段”，黑格爾指出，“法律的基本命令是：成為一個人，并尊重他人為人”。事實上，正是思想和生活方式的多元，才構成了豐富多彩的世界。任何人和機構不能以“集體利益”、“更高目的”這樣的名義強迫別人，每個人的幸福由自己把握，國家必須尊重個人偏好及個性化的需求，尊重個人的選擇自由。就城鎮化而言，農民進不進城，不能依靠行政手段來強制，“為農民好”不能成為強制的理由，更何況所謂的“為農民好”往往也只是決策者認為的“好”，農民是理性人，是不是好要靠農民自己來判斷，農民最清楚自己的需求——如果農民不想自己做地，只要政策允許且經濟上有足夠的利益，農民自然會流轉農地，市場這一只看不見的手會自發的促成土地優化集中經營的局面。另外，農民有了錢在哪里生活會自己做出理性的選擇，無需任何人替其決定。因此，必須去除政府父愛主義、“為民做主”的主客體際思維，城鎮化進程中勿需政府包辦一切，政府必須尊重農民的自主選擇權，城鎮化必須是農民自愿的選擇，必須守住土地自愿流轉這條底線，這條底線實際是權利底線，這條底線不僅關乎農民的尊嚴，更關乎農民的生存，如果被公權力所強行突破，將動搖社會穩定的基礎。
三、城鎮化建設過程中必須保障農民平等的享有市民的權利
城鎮化并不是一個單純的人口從農村到城市遷移的過程，如果在城鎮沒有就業支撐和服務保障，失去土地的農民將無法生存。因此，必須改變過去“要地不要人”的舊城鎮化模式，通過以權利平等、社會進步為內容的各項配套改革，保障農民平等的享有市民的權利，實現從作為生產要素的勞動力城鎮化向以人口、家庭為主的城鎮化的轉變，以此來實現人的城鎮化，促進社會的文明與進步。
1、保障進城農民的居住權。我國土地財政催生了房價的高昂，每年雖有上億的農民進城務工，但其中絕大多數無法在城市購房落戶，無法實現以家庭為單位的城鎮化，超高的房價已經嚴重的阻礙了中國城鎮化進度。筆者認為，解決城鎮化過程中進城農民居住問題，必須通過市場的辦法來進行，將希望寄托在政府大包大攬的保障房上是非常危險的，因為政府既無足夠的資金和管理能力，也不可能準確的預見人口流動的方向和聚集地點。保障房很可能建成沒人住，而有人愿意去住的，又可能在行政性分配過程中產生大量的尋租腐敗。[6]城鎮化過程中，一方面，必須降低房價，使房子回歸居住的基本功能，另一方面，應當賦予農民土地所有權或至少允許農地直接入市交易，使農民獲得資產性收入，完成資本積累，這樣一方面可以進城買房，另外也可以促進其自主創業。
2、保障進城農民的就業權。城鎮化的基礎是工業化，是工業發展到一定程度后，人口自然聚集的過程。當前很多地方的所謂城鎮化，往往是一種以發展經濟為名，行掠取土地利益之實的“人為城鎮化”、“偽城鎮化”，特征就是將農民的地征掉，一次性補償一筆征地款，再將農民趕上樓。事實上，城鎮化建設的關鍵就在于解決城市產業支撐的問題，沒有工業化做基礎的城鎮化就是無源之水、無本之木。但是長期以來，政府一直以做大GDP為任務，采取的是“投資性拉動經濟”策略，大搞各種基礎設施建設，這種不顧產出的惡性投資導致經濟效率低下，腐敗現象日益嚴重，嚴重擠壓了民生。由于大型國企、金融行業的壟斷、房地產行業的畸形發展，使得大量社會資金和資源轉向投機性行業，民營企業承擔的稅收過高，加上名目繁多的收費、罰款、行政審批、年審、檢查等，民營企業不堪重負，民營企業日益被擠占侵蝕�？梢哉f，中國近年來經濟發展的過程，其實質是逆城市化的過程。目前城鎮化建設，政府必須回歸民生經濟，完善企業經營的法治環境，改善民營企業的生存投資環境，逐步減少政府管制，打破金融行業與國企的行政壟斷，讓民營企業平等參與市場競爭，通過減稅來鼓勵創業，尤其是創辦小微企業，讓資金回歸到投資實業的正途而不是蜂擁到投機性的房地產行業。只有民營企業得到長足的發展，才能創造更多的城鎮就業機會。
3、改革戶籍制度，實現公共服務均等化。當前，我國戶籍制度是限制人身自由的最大障礙，附加于戶籍之上的教育、住房、工作、社會福利等的差異，無不是阻礙農民進城的絆腳石。進城農民由于沒有城市戶口，享受不了城市人的教育、醫療、養老等公共服務，甚至連買房、買車都受到種種限制。長期以來，農民進城打工所遺留的留守兒童、空巢老人、春運大遷徙等現象，都和這些限制有關，形成一個人性被撕裂的社會悲劇。要實現真正的城鎮化，必須從人格上平等對待農民，讓他們用最小的成本，實現做城市人的夢想。因此，必須取消戶籍制度，讓農民工享有與城鎮居民同樣的社會保障和社會服務，由此而產生的公共設施與服務的投資需求，通過財政改革來解決，不能以地方財政難以承受為名，繼續保持歧視性的戶籍制度，阻礙勞動力的流動。
四、城鎮化建設過程中必須保障農民的救濟權
當前，土地財政的格局已然形成且漸趨固化，尚未看出有根本變革的跡象，地方政府普遍負債累累，對土地財政已形成深深的依賴，在央地財政格局未作根本調整之前，僅靠黨性自覺或上級的督察，無法阻止地方政府通過剝奪農民土地權利而牟利的強烈沖動。目前如何保障城鎮化建設不被地方政府扭曲為強征、強拆的借口？如何保障農民的土地權利不被侵犯？近年來，實踐中發生的一些因征地、拆遷權利被侵害的農民以死抗爭的極端事件，往往都是當事人在窮盡了一切公力救濟途徑而不得之后才采取的。因此，為防止城鎮化建設變形走樣，必須暢通權利被侵害者公力救濟的途徑，加強對地方政府各種形式強制土地流轉行為的監督，使農民有冤能訴，以此來對抗地方政府或村官的侵權行為。
1、實現司法獨立。法治國必為司法國，法院在民主多元社會中擔當整合的功能，法官是公民權利和法律的維護者，司法必須獨立是法治社會的一項基本的常識，“沒有這種獨立，就無法防止立法權力和行政權力的濫用，也不能防止強化行政權力的強制力量的濫用。”[7]目前，我國司法存在的一個重大缺陷就是獨立性差，事實上依附于地方黨委、政府，司法的地方化現象嚴重，其所造成嚴重后果之一就是遇到以地方政府為被告的案件，法院往往拒絕立案，這使得《行政訴訟法》的相關條款空轉，公眾求訴無門，往往被迫走上漫漫的“上訪”之路，積累了社會矛盾，造成諸多嚴重的社會問題。因此，必須賦予司法機關獨立的地位，保護公眾的訴權，以此來限制地方政府亂作為。
2、保障表達自由。在現代社會，言論自由對政府決策具有重大的作用，它可以匯聚分散在民間的智慧，彌補個人、政治集團知識結構上存在的盲區，從而有效的避免政府決策的失誤。我國憲法雖然規定了公民享有言論、出版、集會、結社、游行、示威等自由，但在“穩定壓倒一切”的思維模式下，公民行使這些憲法基本權利受到了較大的限制。在當前“維穩”模式下，基層為達成某種行政目的，往往不擇手段，“維穩”往往在現實中已淪為“維腐”。[8]因此，必須果斷的放棄“維穩”的思維，確立維權、維護法律的尊嚴就是最大的維穩的觀念，以此觀念為指導，首先，制訂《新聞法》，去除新聞媒體的地方化，保障新聞自由，暢通體制內外的信息反饋機制；其次，放松對新興媒體網絡的管制，使基層的問題能得到及時的暴露，使上層能夠傾聽到來自民間的真實的聲音，使網絡成為反腐的利器和社會矛盾的減壓閥；第三，放松對社會團體登記的限制，培育公民社會，使公民社會能發出自己的聲音，以公民社會的力量來限制地方政府的亂作為。
結語：
我國的城鎮化與西方歷史上的城鎮化過程主要存在以下差異：1、西方私有產權明晰，私有產權得到法律嚴格的保護，但我國特殊的農村集體所有的土地制度，造成農民土地權利的虛化，農民無法通過流轉土地使用權、出賣宅基地及其上的房屋實現土地權利的資本化；2、西方不存在制度化的二元對立的城鄉體制，公民享有居住、遷徙自由，但在我國二元對立體制下，附著于戶籍之上的教育、社會保障等制度，使得農民僅僅成為進城出賣勞動力的“農民工”，而無法實現家庭的城市化，嚴重束縛了城鎮化進程；3、西方有完善的市場化機制，城鎮化是自生自發的市場所推動的，是伴隨著產業變化的人口分布的自然變化過程，我國城鎮化和土地財政、房地產行業糾纏在一起，地方政府在其中享有巨大的土地利差的利益，使得過程更為復雜，伴隨著失地農民的抗爭。筆者認為，依靠政府推動的城鎮化進程，存在著巨大的經濟、政治風險，歷史經驗告訴我們，舉國體制的優勢在于可以集中力量辦大事，但問題是如果辦了錯事或在實踐中走偏了方向，糾正起來亦會十分困難。避免城鎮化風險的辦法在于：政府應認識到開放社會中“人的無知”，即任何人、任何政府組成人員均存在著知識結構上的局限性，確立“治大國如烹小鮮”、“不以智治國”的理念，放棄政府包攬一切的思路，尊重自生自發的秩序，尊重人權、人的自主性，無為而治、順其自然、因勢利導。在城鎮化建設的過程中，政府的主要任務是提高公共服務水平，創建法治政府，搭建要素市場平臺，解除約束農民進城的束縛，保障農民土地權利，取消戶籍制度，讓人民自由流動，而城鎮化的具體過程則應交給市場主體，由人的趨利避害的本性來用腳投票做選擇。
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本文已刊發在《云南民族大學學報》2013年第4期，轉載、引用請注明出處，謝謝！
[作者簡介] 高軍，江蘇淮安人，法學博士，江蘇理工學院副教授，江蘇華東律師事務所兼職律師
