[ 周厚昆 ]——(2013-7-29) / 已閱9597次
選擇管轄多引起管轄權異議，不當的選擇起訴如得到確認，不僅會造成地域管轄原則的畸形，而且將使后訴難以迅速進行，并帶來裁判的合法性、既判力等一系列問題，而管轄權異議的功能是糾正不當的管轄。行政訴訟法及相關司法解釋對起訴選擇權與指令受理及管轄權異議三者的聯系未明確規定，導致司法實踐產生爭議。筆者簡要提出自己觀點，以期能引起對行政訴訟管轄問題的關注。
一、指令立案受理不具有指定管轄的功效
指令受理與指定管轄并非同一概念。“指令立案受理”解決的是管轄權問題；“指定管轄”是案件的轉移，不涉及管轄權。前者是對案件應當受理而不受理作出的；后者則是針對無權管轄或因有共同管轄權發生爭議，或者因特殊原因不能行使管轄權的情形下作出。指令審理則是針對起訴權作出，處理的是起訴是否符合條件問題，與指令立案受理、指定管轄不是一個層面上的問題。
《行政訴訟法》第41條第（4）項規定“屬于人民法院受案范圍和受訴人民法院管轄”是管轄權異議提起的來源。行政訴訟與民事訴訟有著不同的價值目標，行政訴訟以維護合法權益與監督依法行政為目的，因而管轄權在行政訴訟中有著特別重要的意義。針對形勢發展，最高人民法院在《關于行政案件管轄若干問題的規定》中采取當事人起訴和人民法院決定相結合，以指定管轄為主，提級管轄為輔措施，力圖排除因司法轄區與行政區域設置重合而造成干擾公正審判的因素，在其第7條規定“對指定管轄裁定有異議的，不適用管轄異議的規定”。這明確表明：行政訴訟管轄異議僅適用于地域管轄，不適用指定管轄。盡管這種設計不是解決問題的根本辦法，但在一定程度上可防止當事人濫用訴權，克服地方干擾，實現公正審判。該司法解釋未對案件在被指令立案受理的后訴中，當事人有無權提出管轄權異議作出明確規定，使受理法院在當事人的訴權與上級法院的權威上面臨抉擇困境，是為一缺陷。
上級法院雖然就管轄權已作出司法意見，但在指令立案受理的后訴中，訴訟法和司法解釋并未對當事人提出管轄權異議作限制性規定。指令立案受理與指定管轄雖然都是上級法院的司法決定，應當得到尊重，但指令立案受理與指定管轄有著本質的不同：前者分析的是管轄權，后者考慮的是公正審判。
二、不當的選擇管轄使“原告就被告”設置目的落空
管轄制度是法院案件審理權限的分配制度，而管轄權是審判權行使的前提。管轄是指法院之間及法院內部機構之間受理第一審案件在縱向和橫向上的分工和權限。管轄制度的確定，與當時的立法觀念緊密相聯。借用民事訴訟管轄的“兩便”精神，《行政訴訟法》關于地域管轄的一般規定中，規定行政案件的管轄由最初作出具體行政行為的行政機關所在地法院管轄，即被告住所地法院管轄。此種設計，除考慮司法轄區與行政區域重合外，也考慮到多數法規、規章及其他規范性文件的區域性特點。
與民事訴訟管轄相比，行政訴訟管轄制度對保證法院公正審判顯得尤為重要。眾所周知的原因，行政審判遠比民事審判受干擾大，法院的實際地位并未如法律所言，行政案件審判更是左右為難，且司法權對行政權運行的監督應保持在一個有限的范圍內，因而，合理的管轄規定具有引導訴訟程序開始的程序意義，更具有保障裁判結果公正的實體價值。
行政訴訟的保護、監督與維護等作用無不是在有管轄權的前提下才得以有效進行。“隨著形勢的發展和法治的進步，行政行為的方式不斷豐富，行政管理領域不斷拓展，人民群眾的司法需求不斷增長，行政爭議的特點不斷變化”，行政訴訟地域管轄制度在一些案件管轄上顯現沖突：“原告就被告”管轄造成“司法地方化”明顯、人口的頻繁流動使“兩便原則”難以體現、行政訴訟案件不同的特點沖擊地域管轄規定。 典型的如工傷保險待遇行政訴訟案件和行政不作為案件的管轄。
多數情況下，保險基金統籌地與用人單位不在同一地，有時用人單位住所地與工傷事故發生地也不在一地。工傷認定與保險基金統籌是配套的法律制度，工傷認定是保險基金支付的前提條件。按《工傷保險條例》第11條“工傷保險基金逐步實行省級統籌”的規定，目前，保險基金統籌是地、州、市級社會保險行政部門，如《云南省實施〈工傷保險條例〉辦法》即規定“全省工傷保險基金實行州（市）級統籌管理”和“用人單位參加工傷保險，實行屬地管理，由所在統籌地區社會保險經辦機構規定的機構辦理參保登記及處理有關業務”，而保險基金統籌地與企業登記注冊地有可能不在同一地，即用人單位所在地并非保險基金統籌地。這種沖突在工傷認定中尤為突出，如條例規定的工傷認定“根據屬地原則由用人單位所在地的設區的市級社會保險行政部門辦理”用人單位如是跨地區或者跨省的，問題更為復雜。鑒于部分地區工傷保險實行縣級統籌，市、縣（區）兩級工傷保險機構職責劃分不明確的情況，2010年3月15日人力資源和社會保障部在《關于推進工傷保險市級統籌有關問題的通知》第2條中提出“建立工傷保險市級統籌，核心是實現工傷保險基金統籌，關鍵是基金在全市范圍統籌調劑使用，基礎是統一參保繳費辦法、待遇支付等項政策標準和規范工傷認定、勞動能力鑒定、工傷預防、工傷醫療和工傷康復等項管理服務”建立統一工傷保險待遇支付標準。有的規范性文件將縣（區）級人保部門確定為負責本縣（區）工商機關登記注冊的用人單位工傷保險工作，使工傷保險待遇行政職權職責混亂，導致行政主體出現問題。該問題在訴訟上涉及起訴和受理條件，并帶來選擇管轄上的問題。
選擇管轄是地域管轄的補充。在行政不作為案件中，起訴人在許多情況下是將一系列的相關行政機關作為被告起訴，并不區分應當作為而不作為的行政機關是誰，不考慮“職權職責”的存在是不作為案件的前提，不管被起訴的行政機關是否適格，僅考慮訴訟的方便，便向與自己距離最近的行政機關所在地法院起訴。此種情況下，法院能否按“兩便原則”對待當事人的選擇起訴？在訴訟法上，行政不作為是擬制的行政行為，根據行政職能劃分，一項職權不可能由多個行政機關擁有或者多個行政機關的職權交叉重疊，每一個行政機關的職權都由法律、法規明確賦予。所以，行政不作為案件的被告，是擁有該項職權應當作為的行政機關，管轄應由應作為而不作為的行政機關所在地法院管轄，不能僅依訴狀所列的與起訴人最近的行政機關住所地法院確定管轄。如依起訴人訴狀所列被告確定就近所在地法院管轄，在審理后，如查明該被告不適格，而不在本院司法轄區內的其他被告又是適格被告主體時，受理法院能否對實體進行裁判？此裁判不得不考慮管轄權。
確定行政訴訟被告主體，往往需要與實體法緊密聯系。如同訴的聲明并不能完全清楚界定訴訟標的，還需要借助事實關系來界定一樣，行政訴訟的被告是訴訟請求所指向的對象，并能對其行為承擔法律責任的行政機關。《行政訴訟法》第41條規定了受理的必要條件，此外尚須符合復議前置、期限等規定的充分條件。因行政案件的特殊性，受理應堅持“法律標準”而不能放寬或提高。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第19條至第22條對被告的確定中，即反映了行政訴訟被告的實質特征。
正如《最高人民法院〈關于依法保護行政訴訟當事人訴權的意見〉》中指出的“行政案件立案專業性較強”不同類型的行政案件有不同的性質和特點，其受理條件也不盡相同。行政案件的受理問題涉及眾多利益之間的關系，如司法權與行政權、公權與私權、國家利益與個體利益、公共利益與私人權益等等，其復雜性是民事訴訟不能相比的。考慮的因素越多，解決紛爭之門檻自然也就越高、越窄， 逐步擴大行政訴訟受案范圍的指導思想也是基于此。
審查案件是否受理時，有些受理條件與實體審查很難明確區分開。從《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第23條“原告所起訴的被告不適格，人民法院應當告知原告變更被告；原告不同意變更的，裁定駁回起訴”規定中，也可以看出法院對行政起訴是否符合條件的審查強度，并印證了在行政訴訟中訴訟法與實體法的緊密度。
對不在同一行政區域內的多個被告的起訴中，以不適格被告住所地法院來確定管轄法院，不符合《行政訴訟法》關于選擇法院提起訴訟的前提條件。適用《行政訴訟法》第20條“兩個以上人民法院都有管轄權的案件，原告可以選擇其中一個人民法院提起訴訟。原告向兩個以上有管轄權的人民法院提起訴訟的，由最先收到起訴狀的人民法院管轄”的前提是兩個以上法院都有管轄權，如“二擇一”中的一法院無管轄權時，則當事人無選擇余地。
如同民事訴訟起訴人將與案件無事實上或無法律上聯系的人一并作為被告起訴從而擁有選擇權一樣，行政訴訟現實的情況是：只要可以選擇，當事人總是會選擇有利于自己訴訟的法院管轄，甚至還會以沒有管轄權的法院作管轄法院。建立“無漏洞”保護體系是法律的理想，但訴權保護不能讓選擇權成為當事人規避管轄制度的“利器”，使“原告就被告”管轄設置旁落、起訴條件虛置。
三、管轄權異議不應受指令立案受理裁定拘束
管轄權異議是否受指令立案受理裁定拘束。這是一個涉及當事人訴權與既判力或上級法院的權威的問題，行政訴訟法卻未作規定。
指令立案受理裁定是否具有拘束力？
既判力的實質在于維護國家法治的安定性和司法終局裁判的權威性。《布萊克法律詞典》對既判力的解釋是“已判決的事項或案件。其效力規則是有完全事物管轄權的法院作出的終局判決對當事人及其利害關系人的權利具有決定作用，同時該判決絕對地阻止他們就同一請求和訴因再行起訴。”通說認為，既判力是指確定判決對訴訟標的之判斷對法院和當事人產生的約束力。
首次明確提出行政判決既判力的，是2007年4月24日的《最高人民法院關于加強和改進行政審判工作的意見》。該意見第20條規定“充分尊重生效裁判的既判力，防止對同一事實或者同一法律問題作出不同裁判。無論是行政案件還是民事案件，在裁判發生法律效力后未經法定程序改判之前，對當事人、司法機關以及其他主體都具有拘束力，其他法院均不得作出與生效裁判不一致的裁判。”雖然針對的是“交叉案件”，但明確將訴訟標的納入既判力范圍。按我國理論界的觀點和實務上的態度，既判力的客觀范圍是判決主文，即結論部分，而不及于訴訟程序。《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第44條第1款第(十)項規定“訴訟標的為生效判決的效力所羈束的”即明確指明范圍是“訴訟標的”。
指令立案受理裁定，解決的是啟動審判程序，不處理實體法律關系，且既判力的時間基準點是在當事人言詞辯論終結時。否則，管轄權異議就無存在的空間，更談不上對管轄權異議的審查。
從程序參與的時間段方面考察，指令立案受理裁定也不應具有既判力。案件受理之前的階段，是受理審查活動階段，被起訴方及第三人并未參與程序，也不知曉，不予受理起訴的裁定和指令立案受理裁定也只送達起訴人，處理的是一審行政案件的權限分工問題。而在案件受理、通知應訴后，對另一方當事人來講，程序才真正開始。被告自此可依照行政訴訟法規定的時間提出答辯狀及證據，在此期間并有權就地域管轄提出異議，否則，管轄權異議于此種情況下無設置的必要，《最高人民法院關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》第10條“當事人提出管轄異議，應當在接到人民法院應訴通知之日起10日內以書面形式提出。對當事人提出的管轄異議，人民法院應當進行審查。異議成立的，裁定將案件移送有管轄權的人民法院；異議不成立的，裁定駁回”的規定也將名存實亡。
“在程序構造及運作過程中要確立訴訟當事人的主體性，在保障審判權有效運作的同時，更要保障訴訟當事人的訴訟權利的實現。惟有如此，方能保證裁判過程及其結果建立在共識性和合法性的基礎上，以獲得更高的權威性。”為保障當事人訴權，指令立案受理裁定對在其后訴中提出管轄權異議應無拘束力，案件受理法院對管轄權異議的審查也不應受指令受理裁定的拘束。管轄權問題是評價行政訴訟程序正當性和判決有效性的標準。我國行政訴訟對選擇管轄和管轄權異議規定較為粗略，“行政案件的立案受理和管轄涉及的問題往往比較復雜” 有待于理論界深入研究，特別是實務界在豐富的審判實踐中提出有價值的案例、見解，以解決這一長期被行政訴訟所忽略的問題。
注釋
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