[ 陳春林 ]——(2013-8-7) / 已閱8981次
一、問題的提出
我國(guó)的公證工作于四十年代中期在哈爾濱、沈陽、上海等地先后開展，建國(guó)初期有所發(fā)展，后曾一度停頓，1980年恢復(fù)重建。隨著1982年《中華人民共和國(guó)公證暫行條例》（以下簡(jiǎn)稱《條例》）①的頒布實(shí)施，我國(guó)的公證制度得到了迅速發(fā)展。2005年8月28日《中華人民共和國(guó)公證法》（以下簡(jiǎn)稱《公證法》）的頒布，標(biāo)志著我國(guó)公證制度的建設(shè)和發(fā)展進(jìn)入了一個(gè)新的階段。回顧這段歷史，可以發(fā)現(xiàn)一個(gè)有趣的現(xiàn)象，公證實(shí)踐和立法出現(xiàn)了嚴(yán)重的偏離。我們的立法對(duì)公證的定性都非常明確，無論是《條例》第二條②還是《公證法》第三條③，雖然在表述上略有出入，但有一點(diǎn)是共同的，即公證是依法證明法律行為、有法律意義的文書和事實(shí)的真實(shí)性合法性的活動(dòng)。二者在定性時(shí)都把真實(shí)性置于合法性之前，亦即真實(shí)性是合法性的基礎(chǔ)，可見在公證活動(dòng)中真實(shí)性的重要。但在相當(dāng)長(zhǎng)的一段時(shí)間內(nèi)，公證實(shí)踐卻出現(xiàn)了重大偏差，即只重視公證合法性審查，而忽略了真實(shí)性審查，忽略了核實(shí)手段的運(yùn)用，公證所依據(jù)的證明材料絕大多未經(jīng)核實(shí)即予采信，導(dǎo)致錯(cuò)假證頻出，公證的公信力受到嚴(yán)重影響。
二、公證核實(shí)的發(fā)展與現(xiàn)狀
為保障公證的真實(shí)性實(shí)現(xiàn)，《條例》和《公證法》都賦予公證機(jī)構(gòu)一定的權(quán)力，《條例》賦予公證機(jī)構(gòu)的是調(diào)查權(quán)④，這個(gè)權(quán)力看似很大，但在《條例》生效實(shí)施期間，以筆者近30年的公證工作經(jīng)歷來看，很少有公證機(jī)構(gòu)和公證員認(rèn)真行使過這項(xiàng)權(quán)力。對(duì)當(dāng)事人提交的證明材料，基本是由公證員“自由心證”，公證的真實(shí)性無法得到保障。2005年8月28日通過并于2006年3月1日施行的《公證法》賦予公證機(jī)構(gòu)的是核實(shí)權(quán)，修訂后的《公證程序規(guī)則》也據(jù)此對(duì)核實(shí)做了一些新規(guī)定，但這些規(guī)定都過于原則，尤其對(duì)公證核實(shí)的范圍沒有規(guī)定，是否需要核實(shí)仍由公證機(jī)構(gòu)和公證員決定，因此可操作性不強(qiáng)。2008年以后，隨著中國(guó)公證協(xié)會(huì)《辦理房屋委托書公證的指導(dǎo)意見》等7個(gè)指導(dǎo)意見的出臺(tái)，公證核實(shí)進(jìn)入了具體可操作的層面。在這7個(gè)指導(dǎo)意見中，對(duì)涉及委托書公證處分房屋的權(quán)屬憑證、具有強(qiáng)制執(zhí)行效力債權(quán)文書公證出具公證書前，對(duì)債務(wù)人（擔(dān)保人）不履行或者不適當(dāng)履行債務(wù)的事實(shí)、繼承權(quán)公證涉及的親屬關(guān)系證明以及對(duì)死亡證明和財(cái)產(chǎn)權(quán)屬證明有疑義的、自然人身份的核實(shí)都做了明確的規(guī)定。安徽省公證協(xié)會(huì)最近出臺(tái)的關(guān)于辦理批量公證業(yè)務(wù)的指導(dǎo)意見等7個(gè)指導(dǎo)意見，以及之前出臺(tái)的關(guān)于辦理委托書公證若干問題的指導(dǎo)意見等4個(gè)指導(dǎo)意見，其中有6個(gè)指導(dǎo)意見⑤對(duì)公證核實(shí)做了明確規(guī)定。尤其是安徽省公證協(xié)會(huì)關(guān)于公證核實(shí)的指導(dǎo)意見，更是專門就公證核實(shí)所制定的指導(dǎo)意見。該指導(dǎo)意見的制定和實(shí)施，在安徽公證乃至中國(guó)公證發(fā)展史上具有重要的意義，對(duì)保證公證的真實(shí)性將起到積極的作用。
三、公證核實(shí)面臨的制約
（一）思想認(rèn)識(shí)的制約。盡管各級(jí)公證行業(yè)協(xié)會(huì)已出臺(tái)了一批關(guān)于公證核實(shí)方面的指導(dǎo)意見，但仍有相當(dāng)多的公證機(jī)構(gòu)和公證員未對(duì)此引起高度重視，仍習(xí)慣于“自由心證”，對(duì)當(dāng)事人提供的證據(jù)實(shí)行“信任”原則予以直接采信。
（二）物質(zhì)和人力條件的制約。公證核實(shí)，需要一定的物質(zhì)和人力條件。我國(guó)縣域公證機(jī)構(gòu)占絕大多數(shù)，目前大多不具備做好公證核實(shí)所需要的物質(zhì)和人力條件。
（三）信息不共享和不對(duì)稱的制約。目前公證行業(yè)與相關(guān)行業(yè)如公安、民政、房地產(chǎn)、教育等部門沒有實(shí)現(xiàn)信息共享、信息不對(duì)稱，公證核實(shí)只能實(shí)行單兵作戰(zhàn)，效率較低，成本較大。
四、加強(qiáng)引導(dǎo)，重視公證核實(shí)，構(gòu)建公證質(zhì)量評(píng)價(jià)體系
（一）加強(qiáng)公證質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中有關(guān)公證核實(shí)的地位和分值。《公證質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》把公證質(zhì)量評(píng)價(jià)等級(jí)分為合格、基本合格和不合格。其中合格和基本合格標(biāo)準(zhǔn)和情形都涉及公證核實(shí)，這是公證質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)的一個(gè)新突破，對(duì)加強(qiáng)公證核實(shí)具有很大的推動(dòng)作用。但在三十六條列舉的8種不合格情形卻未涉及公證核實(shí)，這不能不說是《公證質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)（試行）》的一大缺憾。《安徽省公證卷宗質(zhì)量檢查評(píng)定標(biāo)準(zhǔn)》第九條第五款規(guī)定：“對(duì)當(dāng)事人提供的證明材料，按照有關(guān)辦證規(guī)則需要核實(shí)或者證明材料有疑義，未進(jìn)行核實(shí)的扣10份，雖經(jīng)核實(shí)但核實(shí)不當(dāng)?shù)目畚宸帧薄Ｋ鄯种堤停蛔阋砸饦I(yè)界對(duì)公證核實(shí)的重視。
（二）加強(qiáng)公證核實(shí)理論研究與培訓(xùn)，使行業(yè)上下重視公證核實(shí)成為一種自覺和共識(shí)。
（三）提高現(xiàn)有的公證收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)。加強(qiáng)公證核實(shí)后，公證成本大幅增加，現(xiàn)有的常規(guī)性的公證項(xiàng)目收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)偏低，不利于公證事業(yè)健康發(fā)展，應(yīng)適當(dāng)予以提高。
五、結(jié)束語
筆者在前面說過，真實(shí)性是合法性的基礎(chǔ)，沒有真實(shí)性，合法性及公證質(zhì)量都無從談起，而公證核實(shí)對(duì)保障公證真實(shí)性的作用是毋庸置疑的。但各級(jí)公證行業(yè)協(xié)會(huì)在制定公證質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)時(shí)，卻有意或無意忽略了公證核實(shí)在公證質(zhì)量評(píng)價(jià)標(biāo)準(zhǔn)中的地位和分值，這實(shí)在是不應(yīng)有的疏忽。筆者認(rèn)為，高度重視公證核實(shí)工作，加強(qiáng)公證核實(shí)在公證質(zhì)量評(píng)價(jià)體系中的地位和分值，構(gòu)建公證質(zhì)量評(píng)價(jià)體系刻不容緩。
注：①《條例》雖已廢止，但它在公證發(fā)展史上起過重要作用，不可回避，本文將在以后還要提到。
②《條例》第二條：公證是國(guó)家公證機(jī)關(guān)根據(jù)當(dāng)事人的申請(qǐng)，依法證明法律行為、有法律意義的文書和事實(shí)的真實(shí)性、合法性，以保護(hù)公共財(cái)產(chǎn)，保護(hù)公證身份上、財(cái)產(chǎn)上的權(quán)利和合法權(quán)益。
③公證法第三條：公證是公證機(jī)構(gòu)根據(jù)自然人、法人或者其他組織的申請(qǐng)，依照法定程序?qū)γ袷路尚袨椤⒂蟹梢饬x的文書和事實(shí)的真實(shí)性、合法性予以證明的活動(dòng)。
④《條例》 第十九條：公證處對(duì)當(dāng)事人提供的證明，認(rèn)為不完備或有疑義時(shí)，有權(quán)通知當(dāng)事人作必要的補(bǔ)充或者向有關(guān)單位、個(gè)人調(diào)查，索取有關(guān)證件和材料。有關(guān)單位、個(gè)人有義務(wù)給予協(xié)助。
⑤6個(gè)指導(dǎo)意見分別是《安徽省公證協(xié)會(huì)關(guān)于辦理委托公證若干問題的指導(dǎo)意見》、《安徽省公證協(xié)會(huì)關(guān)于辦理繼承公證若干問題的指導(dǎo)意見》、《安徽省公證協(xié)會(huì)關(guān)于審查自然人身份若干問題的指導(dǎo)意見》、《安徽省公證協(xié)會(huì)關(guān)于公證核實(shí)的指導(dǎo)意見》、《安徽省公證協(xié)會(huì)關(guān)于公證證明材料收集審查的指導(dǎo)意見》、《安徽省公證協(xié)會(huì)關(guān)于辦理具有強(qiáng)制執(zhí)行效力債權(quán)文書公證書及出具執(zhí)行證書若干問題的指導(dǎo)意見》。
本文作者：
陳春林 池州市九華公證處
方賢淮 池州市司法局
