[ 呂國華 ]——(2013-8-22) / 已閱7737次
論文概要：房屋承租人的利益規(guī)范在三次行政立法過程中不斷調(diào)整，直至《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》頒布實(shí)施后，房屋承租人的地位和權(quán)益保障遭遇前所未有的尷尬。房屋承租人一方面承擔(dān)著搬遷的義務(wù)，另一方面卻無法享受行政法規(guī)的權(quán)益保障。如何維護(hù)房屋承租人的合法權(quán)益，成為立法、司法、實(shí)務(wù)界面臨的共同課題。筆者從一個(gè)案例說起，希冀拋磚引玉，著力化解由房屋承租人權(quán)利保障缺位引起的社會(huì)矛盾，期許對(duì)未來的立法提供一些參考性的意見。
關(guān)鍵詞：承租人 房屋征收 補(bǔ)償 權(quán)益 保障
正文：
從一個(gè)案例說起
北京某紙業(yè)公司租賃廠房二十間，用于生產(chǎn)經(jīng)營，租期五年。租期屆滿之前，政府決定征收該廠房。政府發(fā)布征收公告之日起，廠房周邊的環(huán)境急劇惡化，生產(chǎn)經(jīng)營無法繼續(xù)下去，且房東多次要求紙業(yè)公司搬遷。紙業(yè)公司認(rèn)為政府征收廠房給自己造成了損失，向征收人主張補(bǔ)償權(quán)益，多次被拒絕，并被威脅強(qiáng)制執(zhí)行。不久，紙業(yè)公司獲知，房東已經(jīng)與政府簽訂了房屋補(bǔ)償協(xié)議，拿到了停產(chǎn)停業(yè)和搬遷費(fèi)等補(bǔ)償。紙業(yè)公司向房東主張損失賠償，也遭到房東拒絕。紙業(yè)公司到多家律師事務(wù)所咨詢，均被告知根據(jù)目前的法律規(guī)定其權(quán)益難以得到維護(hù)。北京市專門辦理房屋征收業(yè)務(wù)的呂國華律師接受紙業(yè)公司的委托，代為向征收人和房屋出租人出具律師函，督促其限期解決承租人的補(bǔ)償問題，無果；旋即將征收人和房屋出租人起訴至法院。呂國華律師就房屋承租人的權(quán)益主張及依據(jù)向法院先后出具三次法律意見，最終在法院的居中調(diào)解下，紙業(yè)公司拿到了全部搬遷費(fèi)和停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償數(shù)額的百分之八十。當(dāng)呂國華律師將存有700多萬補(bǔ)償費(fèi)的銀行卡交給紙業(yè)公司總經(jīng)理時(shí)，她喜極而泣。
房屋承租人權(quán)益保障的立法變遷
1991年，國務(wù)院令第78號(hào)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第三條第二款規(guī)定：“本條例所稱被拆遷人是指被拆除房屋及其附屬物的所有人（包括代管人、國家授權(quán)的國有房屋及其附屬物的管理人）和被拆除房屋及其附屬物的使用人。”該條賦予房屋承租人明確的法律地位——房屋承租人屬于被拆遷人的范疇。據(jù)此，房屋承租人幾乎享有了房屋所有權(quán)人可以享有的一切權(quán)益。國務(wù)院令第78號(hào)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第二十四條、第二十七條、第二十八條、第三十條、第三十一條、第三十二條、第三十三條和第三十四條從各個(gè)方面對(duì)保障房屋承租人的合法權(quán)益進(jìn)行了規(guī)定。房屋承租人不僅享有獲得補(bǔ)償?shù)臋?quán)益，而且享有被安置的權(quán)益，不僅可取得搬遷費(fèi)和安置補(bǔ)助費(fèi)，而且可獲得停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償。歷史的車輪向前推進(jìn)了十年，2001年，國務(wù)院令第305號(hào)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第四條第三款規(guī)定：“本條例所稱被拆遷人，是指被拆遷房屋的所有人。”該條款排除了房屋承租人成為被拆遷人的可能，其法律地位開始下降。但是，該法規(guī)對(duì)房屋承租人的保護(hù)仍稱得上比較全面。國務(wù)院令第305號(hào)《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》第十三條第二款、第十六條、第二十七條第二款、第三十一條和第三十三條對(duì)房屋承租人各種權(quán)益進(jìn)行了規(guī)定。據(jù)此，房屋承租人可以和拆遷人簽訂房屋拆遷補(bǔ)償安置協(xié)議，可以向房屋拆遷管理部門申請(qǐng)行政裁決，可以繼續(xù)租賃產(chǎn)權(quán)調(diào)換的房屋，可以取得搬遷補(bǔ)助費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，可以取得停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償?shù)取v史的車輪又向前推進(jìn)了十年，2011年，國務(wù)院令第590號(hào)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第一條規(guī)定：“為了規(guī)范國有土地上房屋征收與補(bǔ)償活動(dòng)，維護(hù)公共利益，保障被征收房屋所有權(quán)人的合法權(quán)益，制定本條例。”國務(wù)院令第590號(hào)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二條明確規(guī)定：“為了公共利益的需要，征收國有土地上單位、個(gè)人的房屋，應(yīng)當(dāng)對(duì)被征收房屋所有權(quán)人（以下稱被征收人）給予公平補(bǔ)償。” 據(jù)此，房屋承租人不再屬于補(bǔ)償?shù)膶?duì)象，不再是此次行政立法保護(hù)的對(duì)象。根據(jù)國務(wù)院令第590號(hào)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，房屋承租人無法保護(hù)自己的合法權(quán)益。
房屋承租人在征收過程中的尷尬現(xiàn)狀
房屋承租人在征收過程中地位尷尬。房屋承租人的合法權(quán)益在征收過程中受到損害，是不爭的事實(shí)。征收不僅給房屋承租人造成搬遷和臨時(shí)安置的損失，而且會(huì)造成停產(chǎn)停業(yè)損失；不僅會(huì)造成改善或增設(shè)他物的損失，而且可能造成承擔(dān)違約責(zé)任的損失，甚至造成可得利益方面的損失。但是，根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償決定》的規(guī)定，房屋承租人不是征收行為的相對(duì)人，不屬于被征收人的范疇。《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償決定》只調(diào)整征收人與被征收人的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，既不調(diào)整征收人與房屋承租人的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系，也不調(diào)整被征收人與房屋承租人的權(quán)利、義務(wù)關(guān)系。既然房屋承租人不是征收當(dāng)事人，其無法根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的任何一個(gè)條款主張自己的權(quán)益。房屋承租人面臨不知該向何方主張權(quán)益以及如何主張權(quán)益的窘境。房屋承租人向征收人主張權(quán)益，征收人往往以房屋承租人不是所有權(quán)人且向其支付補(bǔ)償款沒有法律依據(jù)為由予以拒絕。房屋承租人向房屋所有權(quán)主張權(quán)益，房屋所有權(quán)人往往以合同沒有約定且無法律依據(jù)為由予以拒絕。
房屋承租人在征收過程中的權(quán)益保障之必要性
房屋所有權(quán)人將房屋出租的同時(shí)，已經(jīng)將房屋的部分收益權(quán)能讓渡給房屋承租人，房屋承租人受讓該部分收益全能之后，其合法權(quán)益理應(yīng)受到法律保護(hù)。征收給房屋承租人造成損失的，應(yīng)予以補(bǔ)償。征收導(dǎo)致房屋承租人產(chǎn)生搬遷、臨時(shí)安置的需要，甚至帶來停產(chǎn)停業(yè)的后果，卻不予任何補(bǔ)償，而對(duì)未因征收產(chǎn)生搬遷、臨時(shí)安置需要的房屋所有權(quán)人支付搬遷費(fèi)和臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)，明顯有悖公平。按照現(xiàn)有的法規(guī)，房屋所有權(quán)人取得全部補(bǔ)償之后，房屋承租人一般仍會(huì)根據(jù)《中華人民共和國合同法》的相關(guān)規(guī)定追究房屋所有權(quán)人的違約責(zé)任，與其在另一個(gè)訴訟中定紛止?fàn)帲蝗缫粤⒎ǖ男问綄?duì)房屋承租人的合法權(quán)益予以保護(hù)。依法成立的合同本應(yīng)受法律保護(hù)，即使征收當(dāng)事人就補(bǔ)償達(dá)成了一致意見，但根據(jù)買賣不破除租賃的原則，房屋承租人的利益也應(yīng)當(dāng)?shù)玫骄S護(hù)。房屋出租人因征收產(chǎn)生損失卻無法順利主張自己的合法權(quán)益，往往對(duì)征收產(chǎn)生抵制。即使征收當(dāng)事人達(dá)成了補(bǔ)償協(xié)議，一旦房屋出租人拒絕搬遷，仍會(huì)引發(fā)矛盾。因此，征收需要房屋承租人的配合，為了減少征收可能造成的對(duì)抗風(fēng)險(xiǎn)，避免濫用司法執(zhí)行資源，從現(xiàn)實(shí)需要的角度來看，也應(yīng)當(dāng)對(duì)房屋承租人的合法權(quán)益予以維護(hù)。
房屋承租人在征收過程中的權(quán)利之救濟(jì)
我國于1997年簽署的聯(lián)合國《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利公約》第十一條第一款規(guī)定：“本公約締約各國承認(rèn)人人有權(quán)為他自己和家庭獲得相當(dāng)?shù)纳钏疁?zhǔn),包括足夠的食物、衣著和住房,并能不斷改進(jìn)生活條件。各締約國將采取適當(dāng)?shù)牟襟E保證實(shí)現(xiàn)這一權(quán)利,并承認(rèn)為此而實(shí)行基于自愿同意的國際合作的重要性。”聯(lián)合國經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利委員會(huì)于1991年12月12日通過《第4號(hào)意見》，該《第4號(hào)意見》第8條在“使用權(quán)的法律保障”部分特別強(qiáng)調(diào)：“使用權(quán)的形式包羅萬象,包括租用(公共和私人)住宿設(shè)施、合作住房、租賃、房主自住住房、應(yīng)急住房和非正規(guī)住區(qū),包括占有土地和財(cái)產(chǎn)。不論使用的形式屬何種,所有人都應(yīng)有一定程序的使用保障,以保證得到法律保護(hù),免遭驅(qū)逐、騷擾和其他威脅。締約國應(yīng)立即采取措施,與受影響的個(gè)人和群體進(jìn)行真誠的磋商,以便給予目前缺少此類保護(hù)的個(gè)人與家庭使用權(quán)的法律保護(hù)。”由此可見，保障征收過程中房屋承租人的合法權(quán)益有明確的國際法依據(jù)。《中華人民共和國物權(quán)法》對(duì)房屋承租人的利益保護(hù)作出了明確規(guī)定。《中華人民共和國物權(quán)法》第一百一十七條規(guī)定：“用益物權(quán)人對(duì)他人所有的不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)，依法享有占有、使用和收益的權(quán)利。” 《中華人民共和國物權(quán)法》第一百二十一條規(guī)定：“因不動(dòng)產(chǎn)或者動(dòng)產(chǎn)被征收、征用致使用益物權(quán)消滅或者影響用益物權(quán)行使的，用益物權(quán)人有權(quán)依照本法第四十二條、第四十四條的規(guī)定獲得相應(yīng)補(bǔ)償。”《中華人民共和國物權(quán)法》第四十二條規(guī)定：“為了公共利益的需要，依照法律規(guī)定的權(quán)限和程序可以征收集體所有的土地和單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)。征收集體所有的土地，應(yīng)當(dāng)依法足額支付土地補(bǔ)償費(fèi)、安置補(bǔ)助費(fèi)、地上附著物和青苗的補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用，安排被征地農(nóng)民的社會(huì)保障費(fèi)用，保障被征地農(nóng)民的生活，維護(hù)被征地農(nóng)民的合法權(quán)益。征收單位、個(gè)人的房屋及其他不動(dòng)產(chǎn)，應(yīng)當(dāng)依法給予拆遷補(bǔ)償，維護(hù)被征收人的合法權(quán)益；征收個(gè)人住宅的，還應(yīng)當(dāng)保障被征收人的居住條件。任何單位和個(gè)人不得貪污、挪用、私分、截留、拖欠征收補(bǔ)償費(fèi)等費(fèi)用。”顯然，房屋承租人作為用益物權(quán)人，其因征收導(dǎo)致用益物權(quán)消滅的有權(quán)獲得相應(yīng)補(bǔ)償。我國尚處于法治的初級(jí)階段，各地的司法狀況不容樂觀，司法人員的素質(zhì)參差不齊，枉法裁判更是層出不窮，對(duì)同一法律的理解和適用也時(shí)有偏差。因此，筆者建議，在寄希望于通過法律規(guī)范“公力救濟(jì)”的同時(shí)，房屋承租人也應(yīng)當(dāng)“自力救濟(jì)”，即房屋承租人簽訂租賃合同時(shí)應(yīng)當(dāng)對(duì)征收造成的損失補(bǔ)償或賠償進(jìn)行明確約定。如在合同中約定租賃期間，因征收導(dǎo)致承租人無法繼續(xù)使用租賃房屋的，出租人應(yīng)當(dāng)從所得或應(yīng)得補(bǔ)償款中對(duì)承租人進(jìn)行補(bǔ)償。其中，涉及承租人裝飾、裝修部分歸承租人；搬遷補(bǔ)助和臨時(shí)安置補(bǔ)助歸承租人；另外，也可以約定停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償?shù)姆窒肀壤７课莩凶馊藨?yīng)當(dāng)以利害關(guān)系人甚至原告的身份積極參與相應(yīng)的訴訟。根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》的規(guī)定，房屋承租人無權(quán)參與征收決定和補(bǔ)償決定的程序，無權(quán)取得相應(yīng)的征收補(bǔ)償，但這并不意味著房屋承租人與征收人作出的征收決定或者補(bǔ)償決定不具有利害關(guān)系。事實(shí)上，征收人作出的征收決定或者補(bǔ)償決定為房屋承租人設(shè)置了相應(yīng)的義務(wù)，與其具有法律上的利害關(guān)系。如果房屋所有權(quán)人以被征收人的名義起訴征收決定或者補(bǔ)償決定的，房屋承租人可以積極申請(qǐng)作為第三人參加訴訟；如果房屋所有權(quán)人未以被征收人的名義起訴征收決定或者補(bǔ)償決定的，房屋承租人也可以嘗試以原告的身份直接起訴。《中華人民共和國行政訴訟法》第二條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”《中華人民共和國行政訴訟法》第六十七條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益受到行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯造成損害的，有權(quán)請(qǐng)求賠償。公民、法人或者其他組織單獨(dú)就損害賠償提出請(qǐng)求，應(yīng)當(dāng)先由行政機(jī)關(guān)解決。對(duì)行政機(jī)關(guān)的處理不服，可以向人民法院提起訴訟。賠償訴訟可以適用調(diào)解。”《中華人民共和國行政訴訟法》第六十八條明確規(guī)定：“行政機(jī)關(guān)或者行政機(jī)關(guān)工作人員作出的具體行政行為侵犯公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成損害的，由該行政機(jī)關(guān)或者該行政機(jī)關(guān)工作人員所在的行政機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)賠償。行政機(jī)關(guān)賠償損失后，應(yīng)當(dāng)責(zé)令有故意或者重大過失的行政機(jī)關(guān)工作人員承擔(dān)部分或者全部賠償費(fèi)用。”據(jù)此，房屋承租人可以直接要求征收人依法予以賠償。另外，房屋承租人也可以援引《中華人民共和國合同法》的相關(guān)規(guī)定主張自己的合法權(quán)益，鑒于篇幅所限，在此就不展開論述了。
面向未來的立法建議
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》對(duì)房屋承租人的權(quán)益未作出任何規(guī)定，已引發(fā)了大量社會(huì)矛盾。為減少新的社會(huì)不穩(wěn)定因素，發(fā)揮立法對(duì)社會(huì)的引導(dǎo)功能，筆者建議對(duì)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》予以修改，增補(bǔ)有關(guān)保障房屋承租人合法權(quán)益的條款。如在《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》規(guī)定：“征收人和被征收人應(yīng)當(dāng)尊重和保障房屋承租人的合法權(quán)益。征收出租房屋的，出租人與承租人就解除租賃協(xié)議達(dá)成一致意見的，對(duì)出租人予以補(bǔ)償；未達(dá)成一致意見的，向承租人支付搬遷費(fèi)、臨時(shí)安置補(bǔ)助費(fèi)和停產(chǎn)停業(yè)補(bǔ)償。”最高人民法院也可以作出相應(yīng)的司法解釋，尤其是對(duì)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》第二十三條的規(guī)定在實(shí)踐中如何理解和適用，作出司法解釋，也能達(dá)到事半功倍的效果。最高人民法院就如何理解和適用《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》的具體條款，先后作出多個(gè)司法解釋，發(fā)揮了很好的效果，完全可以把這個(gè)優(yōu)良傳統(tǒng)繼續(xù)發(fā)揚(yáng)光大。另外，國務(wù)院和省級(jí)政府也可以頒布《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施細(xì)則，在實(shí)施細(xì)則中對(duì)房屋承租人的權(quán)益保障作出相應(yīng)的規(guī)定。如北京市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委員會(huì)、北京市人力資源和社會(huì)保障局、北京市工商行政管理局根據(jù)《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》制定了《北京市國有土地上房屋征收停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償暫行辦法》，規(guī)定：“生產(chǎn)經(jīng)營者承租房屋的，依照與被征收人的約定分配停產(chǎn)停業(yè)損失補(bǔ)償費(fèi)；沒有約定的，由被征收人參照本辦法規(guī)定的標(biāo)準(zhǔn)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營者給予適當(dāng)補(bǔ)償。”再如《寧波市市區(qū)國有土地上房屋征收補(bǔ)償若干規(guī)定》對(duì)八類房屋承租人作出了相應(yīng)的補(bǔ)償規(guī)定。
結(jié)語：二十多年來，房屋承租人的利益規(guī)范在三次行政立法過程中不斷調(diào)整，直至《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》實(shí)施后，房屋承租人的地位和權(quán)益保障遭遇前所未有的尷尬。房屋承租人一方面承擔(dān)著搬遷的義務(wù)，另一方面卻無法享受行政法規(guī)的權(quán)益保障。如何保障房屋承租人的合法權(quán)益，已經(jīng)成為立法、司法、實(shí)務(wù)界面臨的共同課題。筆者從一個(gè)案例說起，希冀拋磚引玉，著力化解由房屋承租人權(quán)利保障缺位引起的社會(huì)矛盾，期許對(duì)未來的立法提供一些參考性的意見。鑒于時(shí)間、篇幅和能力所限，紕漏之處在所難免，望各位同仁不吝提出批評(píng)和建議，筆者不勝感激。
參考文獻(xiàn)：
《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與文化權(quán)利公約》
《中華人民共和國憲法》
《中華人民共和國物權(quán)法》
《國有土地上房屋征收與補(bǔ)償條例》
作者簡介：呂國華，北京專職律師，山東人，畢業(yè)于北京大學(xué)，法律碩士，長期定向從事集體土地上房屋征收和國有土地上房屋征收等不動(dòng)產(chǎn)征收法律服務(wù)，聯(lián)系電話：13811168718，QQ：545852153。
