[ 趙克 ]——(2013-9-3) / 已閱13251次
內(nèi)容摘要：隨著行政權(quán)的擴(kuò)張、行政理念的轉(zhuǎn)換，行政的作用領(lǐng)域、活動(dòng)范圍顯著擴(kuò)大，行政行為日益多元化，行政權(quán)越來越多的介入直接調(diào)整民事行為，使得人民法院受理的行政案件逐漸呈現(xiàn)出法律關(guān)系多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。行政訴訟和民事訴訟各有局限性，單純依靠任何一種訴訟程序解決法律關(guān)系相互交織、關(guān)聯(lián)的案件都難以達(dá)到理想效果。因此，尋找一種符合中國(guó)實(shí)際的解決辦法已成為一個(gè)亟待解決的問題。本文從行政附帶民事訴訟的必要性、條件、范圍以及的程序中的具體問題入手，擬對(duì)于行政附帶民事訴訟展開法理思考。
關(guān)鍵詞：行政附帶民事訴訟 范圍 條件 具體問題
當(dāng)某一主體的行為分別影響到兩個(gè)或兩個(gè)以上的法律部門所調(diào)整的社會(huì)關(guān)系時(shí)，客觀上就會(huì)形成兩種或兩種以上不同的法律關(guān)系，產(chǎn)生兩種或兩種以上不同性質(zhì)的爭(zhēng)議。在我國(guó)現(xiàn)行司法體制之下，由于不同性質(zhì)的爭(zhēng)議分別由同一法院內(nèi)部不同的審判庭適用不同的規(guī)則來審理，因此必然會(huì)發(fā)生不同性質(zhì)訴訟之間的交織與關(guān)聯(lián)。(1)實(shí)踐中，行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議相互交織的案例歷來有之，近年來隨著行政權(quán)的擴(kuò)張，行政理念的轉(zhuǎn)換，行政的作用領(lǐng)域、活動(dòng)范圍顯著擴(kuò)大，行政行為的日益多元化，行政權(quán)越來越多的介入直接調(diào)整民事行為，使得人民法院受理的行政案件逐漸呈現(xiàn)出法律關(guān)系多元化、復(fù)雜化的特點(diǎn)。在這一背景下，行政附帶民事訴訟作為一種新的訴訟模式逐漸為實(shí)務(wù)界探索適用，但由于缺乏明確的法律依據(jù)，人民法院在操作時(shí)往往左右為難、無所適從。
一、我國(guó)民行交叉案件的處理現(xiàn)狀
由于沒有明確的法律規(guī)定，學(xué)界也認(rèn)識(shí)不一，人民法院對(duì)于行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議交織的案件處理方式形態(tài)各異。多數(shù)情況下，民事審判部門在審理民事爭(zhēng)議過程中查明關(guān)聯(lián)有具體行政行為時(shí)奉行“先行后民”原則，如涉及房屋權(quán)屬糾紛案件，民事法官在審理中一旦查知一方持有房屋產(chǎn)權(quán)證便中止民事訴訟，告知當(dāng)事人先行就房屋產(chǎn)權(quán)登記進(jìn)行行政訴訟，待行政訴訟終結(jié)后再行恢復(fù)民事訴訟。也有在行政審判過程實(shí)行“先民后行”，如房屋行政登記訴訟案件中，行政庭法官查明當(dāng)事人因作為房屋登記基礎(chǔ)行為的共有、買賣、贈(zèng)與、繼承等民事法律關(guān)系存在爭(zhēng)議的，便終中止行政訴訟，告知當(dāng)事人先行解決民事爭(zhēng)議。實(shí)踐中還存在分別裁判互不影響的情形，但這種模式存在裁判結(jié)果不一致或相互矛盾而使法院陷入被動(dòng)的可能。行政訴訟和民事訴訟各有局限性，單純依靠任何一種訴訟程序解決法律關(guān)系相互交織、關(guān)聯(lián)的案件都難以達(dá)到理想效果。因此，尋找一種符合中國(guó)實(shí)際的解決辦法已成為亟待解決的問題，也就有了很多法院開始對(duì)行政附帶民事訴訟模式進(jìn)行探索和嘗試。
二、行政附帶民事訴訟的立法依據(jù)解讀
行政訴訟與民事訴訟有許多相同之處，我國(guó)在《行政訴訟法》實(shí)施之前，對(duì)行政案件的審理均適用民事訴訟程序。兩種訴訟雖有千絲萬縷的聯(lián)系，但在我國(guó)《行政訴訟法》中卻并不存在行政附帶民事訴訟這一概念。1999年《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國(guó)行政訴訟法>若干問題的解釋》第61條規(guī)定：被告對(duì)平等主體之間民事爭(zhēng)議所作的裁決違法，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人要求人民法院一并解決相關(guān)民事爭(zhēng)議的，人民法院可以一并審理。該條采用了“一并審理”的措辭，而沒有使用“行政附帶民事訴訟”這一用語，可以說學(xué)術(shù)界和理論界所討論的行政附帶民事訴訟的提法及相關(guān)程序沒有被最高人民法院所認(rèn)可。(1)筆者認(rèn)為，該條文規(guī)定略顯簡(jiǎn)單狹窄，“僅限于行政裁決可適用一并審理”，發(fā)布至今歷時(shí)十多年，很難適應(yīng)并解決實(shí)踐中行政訴訟與民事訴訟聯(lián)系日益緊密的現(xiàn)實(shí)問題。但透過該條文，我們可以了解最高人民法院如此規(guī)定是基于以下幾個(gè)方面考慮：第一，方便當(dāng)事人訴訟，節(jié)省訴訟成本，也即符合訴訟程序效益原則的要求。以波斯納為代表的經(jīng)濟(jì)分析法學(xué)派認(rèn)為在訴訟程序中，各主體的行為如同市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)一樣，彼此地位平等、機(jī)會(huì)相同，同時(shí)都要做出成本支付，才能獲得相應(yīng)的收益。恰當(dāng)?shù)膶徟谐绦虿粌H應(yīng)當(dāng)通過裁決使資源分配達(dá)到效益極大化，而且審判程序本身必須做到盡可能減低成本、提高判決收益。(2)行政訴訟同樣必須遵循效益原則，以行政裁決為例，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人以行政裁決違法提起行政訴訟，法院判決維持行政裁決，則民事爭(zhēng)議仍然存在；法院判決撤銷行政裁決或責(zé)令重作，則民事爭(zhēng)議也并未得到實(shí)際解決。在法院的審理過程中，已經(jīng)對(duì)作為事實(shí)依據(jù)的民事爭(zhēng)議進(jìn)行了審理或已查清了事實(shí)，卻對(duì)此不作裁判，而僅針對(duì)行政裁決部分裁判，這是明顯不符合訴訟效益原則的。第二，提高行政審判效率，避免行政與民事審判結(jié)果相矛盾，意即保持法院裁判的一致性。從司法權(quán)威性的角度不難理解，司法權(quán)威性是司法能夠有效運(yùn)作并發(fā)揮其作用的基礎(chǔ)。司法本質(zhì)上是一種自由裁量權(quán)，而如何確保司法裁判的最終性和一致性必然是樹立司法權(quán)威的重要話題。實(shí)踐中不同法院、甚至同一法院不同部門先后作出相互矛盾的裁判也常有出現(xiàn)，這無疑極大的動(dòng)搖了司法的權(quán)威性。行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議關(guān)聯(lián)日益緊密已經(jīng)成為趨勢(shì)現(xiàn)象，人民法院在實(shí)踐中將關(guān)聯(lián)緊密的兩種爭(zhēng)議一并審理，行政附帶民事訴訟無疑是一個(gè)很好的選擇，也能夠切實(shí)的確保裁判的一致性。第三，徹底解決糾紛，維護(hù)法律關(guān)系與社會(huì)秩序的穩(wěn)定性。行政訴訟與民事訴訟各有其局限性，依靠任何一種訴訟程序都難以理想地解決行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議相關(guān)聯(lián)地案件。在實(shí)踐中存在的行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議相關(guān)聯(lián)的案件中，當(dāng)事人表面是訴訟具體行政行為，背后卻必然存在一個(gè)難以化解的民事糾紛，而且其目的也多是意欲通過行政訴訟為解決其民事糾紛。人民法院若只單純的審查行政行為的合法性，是無法徹底解決當(dāng)事人之間爭(zhēng)議的。同時(shí)，如果對(duì)當(dāng)事人之間的民事糾紛完全置之不理，也勢(shì)必難以解決行政爭(zhēng)議。因此，對(duì)行政與民事爭(zhēng)議一并審理解決有助于徹底化解糾紛。由此，我們不難看出，在構(gòu)建科學(xué)完善的行政訴訟制度過程中，這一尚留有余地的條文無疑將可能成為把行政附帶民事訴訟納入法律明文規(guī)定的重要依據(jù)。
三、行政附帶民事訴訟的概念界定及使用范圍
（一）行政附帶民事訴訟的概念界定
如何界定行政附帶民事訴訟的概念呢？筆者認(rèn)為可以借鑒刑事附帶民事訴訟制度進(jìn)行思考。刑事附帶民事訴訟是指司法機(jī)關(guān)在刑事訴訟過程中，在追究被告人刑事責(zé)任的同時(shí)，附帶解決因被告人的犯罪行為所引起的物質(zhì)損失，由被害人提起請(qǐng)求賠償?shù)脑V訟活動(dòng)。(1)同一行為可能觸犯刑法，同時(shí)也構(gòu)成侵權(quán)，本屬于兩種不同性質(zhì)的法律責(zé)任，在實(shí)踐中為提高訴訟效率而將兩個(gè)訴訟合并。附帶訴訟，是指人民法院在解決某一糾紛時(shí)，就案件事實(shí)所涉及的另一性質(zhì)的法律關(guān)系同時(shí)予以解決的制度。是為了節(jié)約時(shí)間、增加效率、確保同類案件裁判一致性而進(jìn)行的一種特殊訴訟形式。結(jié)合刑事附帶民事訴訟的定義和所表現(xiàn)的特征，我們可以這樣界定行政附帶民事訴訟：在行政訴訟過程中人民法院根據(jù)當(dāng)事人或利害關(guān)系人的請(qǐng)求，受理與被訴具體行政行為密切相關(guān)的民事爭(zhēng)議，將民事爭(zhēng)議與行政爭(zhēng)議合并處理的訴訟制度。(2)根據(jù)這一定義，實(shí)踐中仍然難以作為準(zhǔn)確適用的標(biāo)準(zhǔn)，其外延仍不明確，其關(guān)鍵在于“密切相關(guān)”這一標(biāo)準(zhǔn)難以具體把握。由此，研究行政附帶民事訴訟的適用范圍和條件成為推廣這一制度的必需。
（二）行政附帶民事訴訟的適用范圍、條件
行政附帶民事訴訟有一定的范圍限制，由于缺乏統(tǒng)一明確的標(biāo)準(zhǔn)，司法實(shí)踐中對(duì)于適用行政附帶民事訴訟的范圍和條件各不相同。在理論界，對(duì)于行政附帶民事訴訟的范圍也存在不同的意見：一種認(rèn)為應(yīng)包括行政處罰和行政裁決案件；(1)一種認(rèn)為僅包含行政裁決案件，而不包括行政處罰案件；(2)一種認(rèn)為行政頒證行為和行政裁決引起行政爭(zhēng)議的案件，而對(duì)于行政處罰案件只是選擇適用(3)。對(duì)于具體范圍的確定，各國(guó)法院方法不一，有的由法院判例確定，有的由法律規(guī)定。并且范圍的寬窄也不盡相同，窄到僅限于行政行為造成的損害賠償，寬則涵蓋所有與行政相關(guān)的民事爭(zhēng)議。參考大多數(shù)學(xué)者的觀點(diǎn)以及司法實(shí)踐中所累積的案例，筆者嘗試對(duì)行政附帶民事訴訟的適用范圍作如下匯總列舉：
1、行政處罰類案件。并不是所有行政處罰案件均可適用，只有存在侵權(quán)行為被害人的行政處罰案件方可適用行政附帶民事訴訟。被處罰的行政相對(duì)人的行為既違反了相關(guān)法律法規(guī)又構(gòu)成民事侵權(quán)，既要承擔(dān)行政法律責(zé)任也要承擔(dān)民事責(zé)任，兩種責(zé)任基于同一行為產(chǎn)生。如被處罰人不服行政處罰決定和行政機(jī)關(guān)要求其承擔(dān)的民事責(zé)任而提起訴訟；或是受害人不服該處罰決定所涉及的民事賠償內(nèi)容，要求增加賠償而提起訴訟；或是被處罰人和被害人均不服而提起訴訟。
2、行政裁決類案件。即一方當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)就民事爭(zhēng)議部分所作的行政裁決，在提起以行政機(jī)關(guān)為被告，請(qǐng)求法院撤銷行政裁決的行政訴訟的同時(shí)附帶提起以對(duì)方當(dāng)事人為被告請(qǐng)求法院重新就民事爭(zhēng)議作出的行政裁決的民事訴訟。行政裁決不同于一般行政行為，需以存在民事爭(zhēng)議為前提，而行政相對(duì)人訴請(qǐng)撤銷行政裁決的本意在于解決其民事爭(zhēng)議，其中包括權(quán)屬糾紛裁決、侵權(quán)糾紛裁決、損害賠償裁決等。如甲乙兩村因土地權(quán)屬發(fā)生爭(zhēng)議，縣政府依申請(qǐng)作出裁決土地歸一方所有，另一方不服提起訴訟。其訴訟的本意并不在撤銷裁決，而意圖通過法院撤銷裁決并認(rèn)可自己的土地權(quán)屬。
3、行政確認(rèn)類案件。行政確認(rèn)是指行政主體依法對(duì)行政相對(duì)人的法律地位、法律關(guān)系、法律事實(shí)等事項(xiàng)依據(jù)職權(quán)或者依當(dāng)事人的申請(qǐng)進(jìn)行判斷、甄別、并在此基礎(chǔ)上做出證明、認(rèn)可、確定的一種具體行政行為。(1)當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)決定，認(rèn)為應(yīng)歸屬于自己某項(xiàng)權(quán)利被行政機(jī)關(guān)確認(rèn)給他人而提起的訴訟，另一方則要求獲得民事賠償?shù)脑V訟；或是一方當(dāng)事人不服行政機(jī)關(guān)的確認(rèn)決定，要求撤銷行政確認(rèn)決定并責(zé)令對(duì)方當(dāng)事人承擔(dān)民事責(zé)任的訴訟。
4、行政許可類案件。并非所有行政行可案件均可適用行政附帶民事訴訟，應(yīng)限定于行政相對(duì)人實(shí)施行政機(jī)關(guān)已經(jīng)許可的某種行為時(shí)，第三方認(rèn)為其侵犯了自己的民事權(quán)益而產(chǎn)生爭(zhēng)議，而行政相對(duì)人以其行為經(jīng)過行政機(jī)關(guān)許可為抗辯的情形。如規(guī)劃管理部門許可甲在某處建房，乙得知后認(rèn)為影響其通行而阻止甲建房，并提行政訴訟并要求解決保護(hù)其通行權(quán)利或甲在乙提起行政訴訟時(shí)以排除妨礙為由向法院提起民事訴訟，人民法院均可一并審理。
通過對(duì)實(shí)踐中適用行政附帶民事訴訟制度案例的積累，利用歸納方法匯總，筆者嘗試性的推導(dǎo)出行政附帶民事訴訟制度的一些特征和適用條件：首先需以行政訴訟成立為前提。行政訴訟是主訴訟，行政訴訟不成立，就不存在附帶民事訴訟之說，當(dāng)事人就只能提起單獨(dú)的民事訴訟。第二必須具有關(guān)聯(lián)性，既指行政訴訟與民事訴訟之間存在關(guān)聯(lián)性，也指行政爭(zhēng)議與民事爭(zhēng)議之間存在關(guān)聯(lián)性。關(guān)聯(lián)性是行政附帶民事訴訟的本質(zhì)特征，然而對(duì)其把握應(yīng)在實(shí)踐中視具體情況嚴(yán)格審查。第三必須是民事爭(zhēng)議當(dāng)事人在一審中提出。民事爭(zhēng)議當(dāng)事人可自主選擇是否提起行政附帶民事訴訟，若不選擇附帶訴訟方式，則應(yīng)充分尊重其訴權(quán)。附帶民事訴訟只能在一審中提起實(shí)際是保護(hù)的當(dāng)事人對(duì)附帶民事部分的上訴權(quán)，若在二審中提起則有可能因二審終審而造成附帶民事部分一審終局。
四、審判實(shí)務(wù)中適用行政附帶民事訴訟中的具體問題
審理行政附帶民事訴訟案件在適用法律和遵循的法律程序上具有雙重性，除適用行政訴訟法有關(guān)規(guī)定，遵循行政訴訟法的基本原則外，還要適用民事訴訟法，遵循民事訴訟法的基本原則。然而二者對(duì)于訴訟規(guī)則的規(guī)定不盡相同，在發(fā)生法律沖突時(shí)，我們不得不思索如何才能在保護(hù)當(dāng)事人的訴訟權(quán)利、維護(hù)程序正義等方面處理得當(dāng)。筆者列舉以下問題略作分析。
1、主體問題。行政訴訟部分的當(dāng)事人是明確的，附帶民事訴訟部分的當(dāng)事人只能是民事爭(zhēng)議的主體雙方，即行政訴訟附帶民事訴訟只能由行政訴訟的原告或者第三人提起，行政機(jī)關(guān)不能作為附帶民事訴訟部分的一方當(dāng)事人。附帶民事訴訟本質(zhì)仍是民事訴訟，應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格遵循“不告不理”的原則，如果民事爭(zhēng)議的當(dāng)事人在行政訴訟過程中并沒有提出民事訴訟請(qǐng)求，則法院不能依職權(quán)主動(dòng)對(duì)民事爭(zhēng)議加以審理并作出裁判。民事爭(zhēng)議當(dāng)事人對(duì)于是否提起附帶民事訴訟擁有選擇權(quán)，如果不選擇附帶民事訴訟的方式，則法院只對(duì)行政爭(zhēng)議做出裁判，這是基于對(duì)當(dāng)事人訴權(quán)的尊重，也是民事權(quán)利自由處分原則的體現(xiàn)。
2、提起訴訟的時(shí)間問題。行政附帶民事訴訟是在行政訴訟的本質(zhì)還是屬于行政訴訟，涉及民事爭(zhēng)議部分的訴訟應(yīng)處于從屬地位。同時(shí)，既是附帶訴訟，意即是需在同一訴訟程序中進(jìn)行。那么民事爭(zhēng)議應(yīng)在何時(shí)提起更為合理？有學(xué)者認(rèn)為民事爭(zhēng)議當(dāng)事人可以在行政訴訟的一審判決作出前提起附帶民事訴訟。(1)筆者以為可參照《民事訴訟法》關(guān)于反訴、第三人參加訴訟的相關(guān)原理，將提起附帶民事訴訟的時(shí)間限定在審理終結(jié)前，具體操作則應(yīng)明確為庭審辯論終結(jié)之前。之所以這樣規(guī)定，目的在于便于人民法院將兩個(gè)訴訟合并審理，而行政附帶民事訴訟本旨亦是如此，因此將在行政訴訟中提起附帶民事訴訟的事件限定在一審法庭辯論終結(jié)之前是符合訴訟法原理的。而對(duì)于是否可以在二審中提出附帶民事訴訟，可參照民事訴訟中關(guān)于在二審程序中提出反訴或增加訴訟請(qǐng)求的規(guī)定，針對(duì)民事爭(zhēng)議進(jìn)行調(diào)解而不宜徑行判決，若能達(dá)成調(diào)解則完全可能一并化解行政爭(zhēng)議，節(jié)省司法資源。若調(diào)解不成，則告知當(dāng)事人另行提起民事訴訟。
3、審理的問題。雖然行政訴訟在很多方面借鑒了民事訴訟的規(guī)定，但究其本質(zhì)還是兩種性質(zhì)不同的訴訟，在某些具體方面的規(guī)定也是不盡相同的，也就不可避免的會(huì)出現(xiàn)具體規(guī)則相沖突的問題。如舉證質(zhì)證及期限、審判組織、審理期限、審理方式、是否適用調(diào)解方面均存在或多或少的規(guī)則沖突。
首先是證據(jù)問題，行政訴訟與民事訴訟對(duì)于舉證責(zé)任的規(guī)則明確，可按照既定規(guī)則運(yùn)行。在舉證期限方面，民事訴訟的舉證期限一般明顯長(zhǎng)于行政訴訟，筆者認(rèn)為在具體操作中應(yīng)視具體情況區(qū)別處理，即若在開庭之前提出附帶民事訴訟，在法院給予合理舉證期限的前提下，民事爭(zhēng)議當(dāng)事人應(yīng)在庭審開始前或庭審中提供證據(jù)；若在庭審開始后提起附帶民事訴訟，則應(yīng)遵從民事訴訟關(guān)于民事訴訟舉證期限的規(guī)定，或由當(dāng)事人協(xié)商，或由人民法院指定，但此期限不宜過長(zhǎng)，否則可能因此違背合并審理提高程序效益和效率的初衷。
其次是審判組織問題。《民事訴訟法》規(guī)定民事案件可以審判員、人民陪審員組成合議庭審理，也可以由審判員獨(dú)任審理。《行政訴訟法》僅規(guī)定了合議庭審理的模式，排除了簡(jiǎn)易程序獨(dú)任審理的適用。實(shí)踐中，人民法院正逐步推行行政審判適用簡(jiǎn)易程序獨(dú)任審判的嘗試性工作，因此在行政附帶民事訴訟中逐步嘗試簡(jiǎn)易程序的適用并非絕無可能。隨著行政訴訟程序的日益完善，行政附帶民事訴訟在審判組織的問題上可以隨著簡(jiǎn)易程序在行政審判領(lǐng)域的適用而迎刃而解。
第三是審理方式問題。附帶訴訟的審理方式一般有三種：一是一并審理、一并判決；二是分開審理、一并判決；三是分開審理、分開判決。筆者認(rèn)為對(duì)于行政附帶民事訴訟不必太過拘泥于某一種審理方式，可以視具體情況而定：對(duì)于事實(shí)清楚、關(guān)系簡(jiǎn)單的可以一并審理和裁判，而對(duì)于案情和法律關(guān)系復(fù)雜的案件可以分開審理和裁判。靈活運(yùn)用審理方式既可提高效率，也可以準(zhǔn)確解決爭(zhēng)議。
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