[ 李南 ]——(2013-10-22) / 已閱11898次
黨的十八大報告作出了“全面推進依法治國”的重大決策和戰(zhàn)略部署，依法治國就需要有完善的法律規(guī)定作為基礎(chǔ)。本文即針對我國行政訴訟制度中受案范圍的現(xiàn)狀及存在 的問題進行闡述，并提出完善的措施。我國目前在確定行政訴訟受案范圍的原則上，所實行的不予審查的假定原則是一種不完整的司法審查制度。在受案范圍的確定方式上，主要是概括式、肯定列舉式和否定列舉式，造成受案范圍較窄，除人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)外的其他憲法和法律規(guī)定的一系列合法權(quán)益在受到行政機關(guān)行政行為侵害時得不到保護的現(xiàn)狀。針對這樣的現(xiàn)狀，提出以下完善措施：1、在確定受案范圍的原則上，實行可以審查的假定原則；2、受案范圍的確定方式應(yīng)由概括式的規(guī)定和肯定列舉式、否定列舉式并存的混合式受案范圍確定方式，改為概括式與只存在否定列舉式的混合式確定方式；3、擴大保護相對人合法權(quán)益的范圍，侵犯有關(guān)公民財產(chǎn)權(quán)、人身權(quán)以外的其他權(quán)利的行為也應(yīng)該納入司法審查的范圍；4、擴充可訴行政行為的范圍，將部分抽象行政行為、涉及行政機關(guān)工作人員權(quán)利義務(wù)的內(nèi)部行政行為、行政指導(dǎo)行為、行政終局裁決行為和部分行政確認行為納入行政訴訟的受案范圍。從而切實保護相對人的合法權(quán)益，盡可能完善訴權(quán)，制約日益膨脹的行政權(quán)，努力建立社會主義法治國家。
行政訴訟受案范圍是反映行政權(quán)、司法權(quán)以及公民的權(quán)力關(guān)系的制度設(shè)計，其在本質(zhì)上反映了一個國家政治民主的程度及形式，反映出法治建設(shè)的完善程度。《中華人民共和國行政訴訟法》（以下簡稱《行政訴訟法》）是1990年頒布施行，其將受案范圍限定在比較有限的范圍內(nèi)，是與我國當(dāng)時行政訴訟司法實踐與理論研究相對薄弱、法官隊伍相對素質(zhì)不高的法制狀況相適應(yīng)的。
如今《行政訴訟法》實施二十多年，司法機關(guān)人員素質(zhì)不斷提高，公民的權(quán)力意識和自主意識越來越強，《行政訴訟法》已無法全面應(yīng)對行政主體與行政相對人之間日趨增長的矛盾糾紛，為緩解這種態(tài)勢，勢必要拓寬行政訴訟受案范圍。正如原全國人大常委會副委員長王漢斌在《關(guān)于〈中華人民共和國行政訴訟法（草案）〉的說明》中曾明確指出：“法院受理行政案件的范圍，是行政訴訟法首要解決的重要問題。考慮我國目前的實際情況，行政法還不完備，人民法院行政審判庭還不夠健全，行政訴訟法規(guī)定‘民可以告官’，有觀念更新問題，有不習(xí)慣、不適應(yīng)的問題，也有承受力的問題，因此對受案范圍現(xiàn)在還不宜規(guī)定太寬，而應(yīng)逐步擴大，以利于行政訴訟制度的推行。”
一、行政訴訟受案范圍的概述
行政訴訟受案范圍，又稱“行政審判權(quán)范圍”或者“可訴行為范圍”，它是指法院受理行政爭議案件的界限，即可以受理什么樣的案件，不能受理什么樣的案件，哪些行政活動應(yīng)當(dāng)有法院審查，哪些不能被審查。
受案范圍制度對行政訴訟中的三方人員具有重要意義。“對于相對人而言，受案范圍決定其訴權(quán)的大小，同時也就意味著其尋求司法保護的范圍，只有對屬于人民法院受案范圍內(nèi)的行政行為才能提起行政訴訟，尋求司法救濟；對于作為被告的行政機關(guān)而言，受案范圍意味著受司法監(jiān)督的廣度，也就是說受案范圍決定著行政機關(guān)的哪些行政行為要接受法院的合法性審查，受司法權(quán)的控制；對于訴訟活動的主持者法院而言，行政訴訟受案范圍意味著其審判權(quán)的范圍，即人民法院對哪些行政行為有權(quán)進行合法性審查，對哪些行政爭議可以行使司法主管權(quán)。” 此外，受案范圍對法院正確履行應(yīng)有職責(zé)和對當(dāng)事人正確有效行使訴訟權(quán)利也是一種重要的保障。明確行政訴訟的受案范圍，即明確了法院在受理行政案件上的職責(zé)范圍，它便于法院及時、正確地受案，防止和減少因職責(zé)范圍不清而錯誤受案或推諉受案的現(xiàn)象發(fā)生。同時，明確行政訴訟的受案范圍，也有利于公民、法人或者其他組織在認為自己合法權(quán)益受行政機關(guān)行政行為侵犯后，能及時、有效地行使訴訟權(quán)利。
二、我國行政訴訟受案范圍的現(xiàn)狀
（一）受案范圍的確定標準
我國行政訴訟受案范圍的確定標準符合我國政治制度的特點，即我國是人民民主專政的國家，政體上實行人民代表大會制度，人民代表大會是國家的權(quán)力機關(guān)，行政機關(guān)由權(quán)力機關(guān)產(chǎn)生，受權(quán)力機關(guān)監(jiān)督，對權(quán)力機關(guān)負責(zé)，是權(quán)力機關(guān)的執(zhí)行機關(guān)。基于此，對于憲法和有關(guān)組織法規(guī)定的、屬于權(quán)力機關(guān)職權(quán)范圍內(nèi)的事項，如受理并審查、撤銷行政機關(guān)違憲和違法的行政立法事項，目前就不屬于行政訴訟的受案范圍。
（二）受案范圍的確定方式
根據(jù)現(xiàn)行《行政訴訟法》和最高人民法院2000年3月10日公布的《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》（以下簡稱《解釋》），我國采用了兩種方法規(guī)定法院受理行政案件的范圍，即概括式和列舉式。
1、行政訴訟受案范圍的概括式規(guī)定
概括式是對法院受理行政案件的范圍作出原則性統(tǒng)一的規(guī)定。例如：《行政訴訟法》第2條規(guī)定：“公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)和行政機關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”《解釋》第1條第1款規(guī)定：“公民、法人或者其他組織對具有國家行政職權(quán)的機關(guān)和組織及其工作人員的行政行為不服，依法提起訴訟的，屬于人民法院行政訴訟的受案范圍。”這些規(guī)定都是采用概括的方式規(guī)定了行政訴訟的范圍。
2、行政訴訟受案范圍的列舉式規(guī)定
列舉式是對法院應(yīng)該受理和不能受理的案件從行為的角度加以列舉，包括肯定列舉式和否定列舉式。
肯定列舉式如《行政訴訟法》第11條第1款，列舉了八項具體行政行為作為行政訴訟的受案范圍，包括：對行政機關(guān)行政處罰不服的；對行政機關(guān)行政強制措施不服的；認為行政機關(guān)侵犯法律規(guī)定的經(jīng)營自主權(quán)的；認為符合法定條件申請行政機關(guān)頒發(fā)許可證和執(zhí)照，行政機關(guān)拒絕頒發(fā)或者不予答復(fù)的；認為行政機關(guān)不履行保護人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的法定職責(zé)的；認為行政機關(guān)沒有依法發(fā)給撫恤金的；認為行政機關(guān)違法要求履行義務(wù)的；認為行政機關(guān)侵犯其他人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)的。
否定列舉式如《行政訴訟法》第12條，排除了下列行政行為的可訴性：國防、外交等國家行為；行政法規(guī)、規(guī)章或者行政機關(guān)制定、發(fā)布的具有普遍約束力的決定、命令；行政機關(guān)對行政機關(guān)工作人員的獎懲、任免等決定；法律規(guī)定由行政機關(guān)最終裁決的具體行政行為。《解釋》第1條第2款進一步明確了下列行政行為不可訴：公安、國家安全等機關(guān)依照刑事訴訟法的明確授權(quán)實施的行為；調(diào)解行為以及法律規(guī)定的仲裁行為；不具有強制力的行政指導(dǎo)行為；駁回當(dāng)事人對行政行為提起申訴的重復(fù)處理行為；對公民、法人或者其他組織權(quán)利義務(wù)不產(chǎn)生實際影響的行為。
三、我國行政訴訟受案范圍存在的問題
1、在確定受案范圍的原則上，我國實行不予審查的假定原則，人民法院不享有對政府行為進行審查和監(jiān)督的權(quán)力，除非有明確的法律規(guī)定，不得受理任何行政案件。人民法院可以受理哪些類型的行政案件完全取決于法律的規(guī)定，也有的學(xué)者把它稱之為司法審查法定原則。 在這項原則的指導(dǎo)下，我國建立的是一種不完整的司法審查制度。
2、在受案范圍的規(guī)定方式上，現(xiàn)行規(guī)定實際是限制了行政訴訟的受案范圍。我國采取的肯定列舉和否定排查標準，雖然明白清楚，易于掌握，能夠起到明確界定范圍的作用。但用這種方法規(guī)定受案范圍中應(yīng)當(dāng)受理的案件，無論列舉出多少，總會遺漏，難免出現(xiàn)“掛一漏萬”的問題，肯定性列舉和否定性列舉之間也存在著廣泛的灰色地帶。 而且，《行政訴訟法》第2條雖然規(guī)定對侵犯合法權(quán)益的具體行政行為可以提起訴訟，但是第11條第1款第8項內(nèi)容和之后另外規(guī)定的第2款實際將受案范圍限于保障公民、法人和其他組織的人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)上。很明顯，采用這種不完全的概括和有限的列舉方式必然要留下一片權(quán)利救濟的空白。也就是對于非具體行政行為侵犯相對人權(quán)益的，以及侵犯相對人人身權(quán)和財產(chǎn)權(quán)以外其他權(quán)利的，需等待特別的法律和法規(guī)進一步規(guī)定，在這些法律法規(guī)出臺前，是沒有訴訟救濟途徑的。
3、在確定可訴行政行為的類別上，我國行政訴訟法將抽象行政行為、內(nèi)部行政行為和行政終局裁決行為都排除在行政訴訟受案范圍之外。（1）抽象行政行為的可訴性。我國《行政訴訟法》禁止對抽象行政行為提起訴訟，事實上只能放縱違法和不當(dāng)?shù)某橄笮姓袨椋荒茉黾邮艿角趾Φ漠?dāng)事人糾正違法抽象行政行為的成本，因為要求所有人在適用了抽象行政行為并且等到損害結(jié)果發(fā)生后再通過行政訴訟的方式尋求救濟是不公平的，而且這種救濟只能是個別的，無法改變無法抽象行政行為對普遍人的侵害事實。（2）內(nèi)部行政行為的可訴性。我國《行政訴訟法》第12條第3項規(guī)定，對行政機關(guān)管理內(nèi)部事務(wù)的行政行為，人民法院不予受理。是司法審查至上、行政應(yīng)受監(jiān)督的法治理念下，即便是工作性質(zhì)的內(nèi)部行政行為，也不是完全處于真空狀態(tài)，對公民的合法權(quán)益不造成損害。（3）行政終局裁決行為的可訴性。為實現(xiàn)法治目標與行政訴訟的保障合法行政權(quán)力、制約違法行政權(quán)力功能，也要求改變所謂“終局行政行為不可訴性”的錯誤理念與立法局限，正確理解“終局”只限于行政系統(tǒng)內(nèi)部，明確其可訴性。
4、在確定受案范圍的法治理念上，大陸法系和英美法系國家從充分保障行政相對人權(quán)利的行政法治理念出發(fā)，只對何種行政行為不可訴作出例外規(guī)定，不對可訴行政行為進行繁瑣的列舉式規(guī)定。而我國在確立受案范圍時更多的是注重社會實際。
四、我國行政訴訟受案范圍的完善
現(xiàn)代社會政府職能不斷擴大，國家行使權(quán)力的危險性和不可預(yù)測性與日俱增，因此，制約國家權(quán)力越發(fā)顯得重要。為了防止國家專制的枷鎖降臨到現(xiàn)代社會，無論是在政治國家還是在市民社會領(lǐng)域都必須強化防止權(quán)力壟斷的機制。 對政府權(quán)力進行有效的制約必須通過國家權(quán)力相互制衡和公民權(quán)利對國家權(quán)力的制約來實現(xiàn)。我國《行政訴訟法》頒行二十幾年來，對于保障公民權(quán)利、規(guī)范行政行為、監(jiān)督行政機關(guān)依法行政起到了重要作用。但是，隨著我國法制建設(shè)進程的加快，社會經(jīng)濟不斷發(fā)展，以及行政相對人法律意識的增強，現(xiàn)行的行政訴訟制度在實踐中暴露出一些問題。因此有必要修改完善行政訴訟制度，擴大行政訴訟的受案范圍。
（一）實行可以審查的假定原則
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