[ 董剛 ]——(2004-1-16) / 已閱42511次
論行政聽證程序的意義
內容提要：行政聽證制度是行政程序制度的核心和靈魂，在西方國家已有很長的歷史。我國近年來借鑒了其中的部分內容，初步形成了行政聽證程序制度，這對我國法制化進程起了推動作用。本文將從五個不同的角度分析其意義，同時也對該程序的完善提出幾點建議。
關鍵詞： 行政聽證 正當法律程序 法治 成本 WTO
一、行政聽證程序的含義、法律基礎和主要內容
行政聽證程序是指行政機關在做出重大的、影響相對人權利義務關系的決定之前，聽取當事人陳述、申辯和質證，然后根據雙方質證、核實的材料做出行政決定的一種程序。[1]行政聽證程序的目的在于弄清事實、發現真相，給予當事人就重要的事實表現意見的機會。其本質便是公民運用法定權利抵抗行政機關可能的不當行政行為，縮小公民這類“弱勢群體”與行政機關之間地位不平等所造成的巨大反差。
一般認為，行政聽證程序來源于英國法中的“自然公正原則”（natural justice），而美國憲法所確立的“正當法律程序”使其進一步深化。這種程序要求在行政領域內實行通知、聽證、當事人理由之申辯三項程序，而聽證程序是其核心內容。大陸法系國家的行政聽證程序一般認為來源于其法治國理論。
我國1996年頒布的《行政處罰法》正式引入了行政聽證程序。《行政處罰法》第42條規定“行政機關做出責令停產停業、吊銷許可證或執照，數額較大的罰款等決定之前，應告知當事人有要求舉行聽證的權利；當事人要求聽證的，行政機關應當組織聽證。”1998年5月1日起實施的《中華人民共和國價格法》也對價格聽證做了明確的規定。2000年通過的《立法法》又規定：在行政法的起草過程中為廣泛聽取意見可以采取聽證會的形式。一般認為，行政聽證是行政行為司法化的標志，具有“準司法性”。各國的行政聽證程序大體可以分為正式聽證程序、非正式聽證程序；事前聽證、事后聽證等幾種類型。縱觀西方行政程序較為發達國家的行政聽證程序一般涉及以下幾項內容：（1）聽證主持人；（2）當事人制度；（3）聽證范圍；（4）證據制度；（5）案卷制度；（6）代理人制度；及具體行政聽證程序，涵蓋了行政立法、執法等各個領域。
二、行政聽證程序的意義
（一） 從理論角度看行政聽證程序的意義
人們經常將權利分為兩種：公權和私權。行政權顯然是屬于公權的一種。狄驥說過“不存在一種因國家權利存在而不同于私權的所謂公法精神，法只有一種精神，那就是公平精神。”而在法律體系中，維系這種公平精神，平衡公權力與私權利的法律大體可分為兩類。一類是實體法，另一類是程序法。實體法用以規范當事人之間的權利義務關系，程序法則使這種權利義務關系得以實施。一個國家即使實體法律再健全，沒有嚴格的程序予以保障也等于零。前些年，與西方國家重視法律程序的現象相比照，我國的法學家在考察法制建設時，過多地強調令行禁止，側重于法的實體性方面，而對于在現代法制中理應占據重要地位的法律程序卻缺乏應有的關注與理解。[2]
因此，行政聽證程序制度的設立，使行政相對人的權益免受侵犯。同時，也保障了行政管理目標的實現。將行政主體納入相對人監督的范圍內，以防止行政專權和武斷。最大限度的限制了行政主體公權力的濫用，在公權利與私權利之間找到了一個最佳平衡點。
( 二 )從經濟學角度看行政聽證程序的意義：
產權經濟學家科斯認為, 生產者的目標就是試圖節省交易費用，以最低的成本換取最大的利潤。同樣，在行政法領域仍然存在著成本問題，即行政效率。行政法之所以產生，從經濟學角度講，可以歸因于理性配置社會資源。[3]行政活動的效率取決于各種因素：行政行為方式的選擇、環節的合理安排、過程的科學組合。最重要的當屬程序的設置。表面上看，行政聽證程序的設置非但沒有減少成本，反而增加了行政機關的負擔。然而事實并非如此，“秩序是協商而定的，而非通過服從贏得。”[4]一項行政決定對一部分人利益的剝奪，必須得到相對人的理解和認可，使相對人在程序完成之后，能夠情愿地服從決定。行政聽證程序在行政機關違法案件調查承辦人員和相對人的參加下，由行政機關對其決定的依據進行舉證，當事人質證。通過雙方舉證責任的合理分擔和當事人對其意見的陳述、申辯，進一步核實證據，查清事實。這樣，相對人可能了解到一些此前自己并不清楚的事項，對整個行政行為的合法性、合理性有了更清楚的認識。當相對人認識到自己確實違反了相關行政法律規定時，便可能放棄行政復議或訴訟，這并非意味著對相對人權利的限制，而是在保留了當事人原有的行政救濟權利的同時，大大提高了行政效率。同時，由于行政機關在做出最終行政決定之前，通過聽證程序進一步查清事實，對相對人的合法權益進行事前救濟，將相對人權益的保障提高到一個新的水平，也盡可能地避免了因違法行政而導致國家賠償造成的不必要的成本增加。也就是通過提前支付較少的交易成本，置換更大的因違法行政而耗費的交易成本，同時，有效的推動了行政管理目標的實現，有助于行政預期的增值。
（三） 行政法律體系的角度看行政聽證的意義
整個行政法律制度大致可分為四類：行政許可制度、行政處罰制度、行政強制制度和行政程序制度。其中行政程序制度可分為行政立法程序、行政機關做出具體行政行為的程序和對行政行為的司法審查程序。行政立法程序主要由《立法法》規定；司法審查程序主要由《行政訴訟法》加以調整，而對中間的一部分具體行政行為程序的規定我國尚不健全。行政聽證程序無疑是行政程序制度的核心部分，是行政程序公開原則的具體體現。行政公開原則一般要求：（1）事前公開：即行政機關事前要公布有關的行政法規、規章以約束相對人的行為；（2）事中公開：主要就是指行政處理活動中采用的聽證程序和資信（情報）公開程序；（3）事后公開：即行政決定要向相對人和社會公眾公開。由此可見，行政聽證程序是行政程序制度中必不可少的一環，行政聽證程序的缺漏必將導致整個行政法律體系的重大破壞。
（四）從我國依法治國的角度看行政聽證程序的意義
在我國依法治國的方略中，依法行政是核心。如果抽去依法行政的內容，依法治國就會變的空洞和殘缺。有法可依固然重要，但現代法治國家，行政相對人的權益之所以能受到一定程度的保障，在很大程度上歸功于程序法治。如果一個國家出現了“有法不依、執法不嚴”的現象，就應當認真審視其程序法治是否健全。聽證是程序民主化的產物，在沒有設立行政聽證程序之前，大部分行政處罰決定都是在行政機關調查之后直接做出，加之行政復議、行政訴訟固有的局限性，很容易導致行政機關工作人員“暗箱操作”，腐敗得以滋生。通過行政聽證程序，行政過程的公開性、透明度得以增加。在有效地保障相對人權益的同時，政府的聲譽也得到提高，在行政主體與相對人之間架構起一個雙方能夠溝通與合作、引導與接受的空間。更重要的是在依法治國的進程中，公民和行政執法人員的法律意識得到了加強。
（五） 我國加入WTO與國際化接軌角度看行政聽證程序的意義及完善
隨著我國加入WTO，行政法制如何與國際接軌變得十分重要。WTO規則主要就是行政法規則，其三大基本原則之一就是透明度原則（transparent principle），這就要求我國行政聽證程序的范圍應進一步擴大，不能僅限于行政處罰方面，而應擴展到行政立法、行政許可等多項制度當中。同時，聽證程序在規范程度上應進一步加強以適應國際化的需要。
1．行政聽證參加人范圍的擴大：目前，我國行政程序的當事人僅限于行政機關和相對人，而在西方國家一切與該處理決定有厲害關系的人均可參加，這對于相對人權益的保障和行政管理目標的實現更為有利。
2．聽證筆錄制度：《行政處罰法》第二條僅規定“聽證應當制作筆錄，筆錄交當事人審核無誤后簽字或蓋章。”至于筆錄當中應當涉及哪些事項未予規定，這樣寬泛的自由度無疑會使聽證程序形同虛設。而西方國家對此做了明確的說明。以《美國聯邦行政程序法》為例，其第556條規定聽證筆錄應包含下列事項：（1）任何口頭的、書面的或其他形式證據的記錄；（2）行政機關擬定的事實的裁定、法律結論的裁決；（3）聽證程序中提出的全部文書，申請書[5]。這樣明確的規定無疑為此后的行政決定奠定了基礎。
3．案卷制度：在我國，行政機關做出最終處理決定時的依據是什么，是限于聽證筆錄中的內容還是要結合其他內容，法律未予明確。美國聯邦行政程序法明確規定的“案卷排他”原則值得我們借鑒。即“聽證筆錄、證物以及在該程序中提出的全部文書、申請書是做出裁決的唯一依據”.正像伯納德·施瓦茨所說的那樣：“在依法舉行的聽證中，行政庭做出裁決時，不得考慮審訊記錄以外的任何材料。若不遵守這一原則，受審訊的權利就毫無價值了。”[6]因此，在我國的行政聽證程序中明確這一點非常必要，是其準司法性的體現。
4．在行政許可和行政強制制度中建立聽證程序：行政機關在實施許可行為時，應允許利害關系人提出自己的觀點、陳述自己的理由。以防止行政機關在行政許可中的偏私。此外，在行政強制中，如果對行政機關濫用行政強制的行為不采用事前的預防，不但給事后的救濟（行政復議、行政訴訟）增加負擔，也會使處于弱勢地位的行政相對人造成不可彌補的損失。
總之，行政聽證程序決不是一個孤立的程序，必須將其置于整個行政程序制度，整個行政法律體系、整個社會發展過程的各個領域中考慮其意義，這樣才能發揮其應有的價值。
Abstract: The administrative hearing system is the core of administrative procedural system. It has a long history in western countries. We transplanted some parts of it into our legal system. And it has played a great importance in the process of propelling China’s legalization. I will analyze its significance from five angles, and give my several suggestions to make the procedure more perfect.
Key words: administrative hearing due process of law rules of law cost WTO
