[ 占國華 ]——(2013-11-11) / 已閱10695次
行政機關不作為是指基于公民、法人或者其他組織的符合條件的申請，行政機關依法應該實施某種行為或履行某種法定職責，而行政機關無正當理由拒絕作為的行政違法行為。分為消極的不作為與積極的不作為，消極的不作為是行政機關延遲履行法定職責的行為，積極的不作為是明示拒絕履行法定職責的行為。《行政訴訟法》第十一條第一款（四）項規定“認為符合法定條件申請行政機關頒發許可證和執照，行政機關拒絕頒發或者不予答復的”，第（五）項規定“申請行政機關履行保護人身權、財產權的法定職責，行政機關拒絕履行或者不予答復的”，公民、法人和其他組織向人民法院提起行政訴訟，人民法院應當受理。行政不作為的成立必須具備相應的構成要件，準確理解和把握行政不作為的構成要件是行政審判實踐中正確審理行政不作為案件的關鍵。
行政不作為有以下四個構成要件：
1、行政不作為的主體必須是行政主體。行政主體是指享有國家行政權力、能以自己的名義從事行政管理活動，并能獨立承擔由此產生的法律責任的組織。成為行政主體必須具備四個條件：其一必須享有行政權力，其二必須能以自己的名義從事行政管理活動，其三必須能夠承擔由于實施行政活動而產生的責任，其四行政主體必須是組織，個人不能成為行政主體。根據行政法的理論，行政主體包括行政機關和法律、法規授權的組織。受委托的組織由于不能以自己的名義從事行政活動，并且其行為后果也是由委托者承擔，所以不能成為行政主體。行政機關和法律、法規授權組織的工作人員不是行政主體，但是行政主體的行政管理活動離不開其工作人員，它們之間是一種職務委托關系，行政主體工作人員履行職務所產生的后果和責任，要由行政主體承擔，所以行政機關、法律法規授權的組織及其工作人員不履行行政義務的行為屬于行政不作為行為。
2、行政主體具有作為的行政義務。行政主體的義務既有法定義務，也有非法定義務，但無論哪種義務，由于行政主體身份的特殊性，都屬于必須履行的行政義務。如果行政主體不存在必須履行的行政義務，則談不上行政不作為。
3、行政主體在客觀上具有不履行行政義務的事實。行政主體不履行行政義務在司法實踐中一般表現為兩種形式：一種是行政主體在接到相對人的申請或依職權發現相對人的人身權或財產權需要獲得保護的情形后，根本沒有啟動行政程序，屬于完全的行政不作為。另一種形式是行政主體雖然啟動了行政程序，但在法定的或合理的期限內沒有全部完成行政程序，屬于不完全的行政不作為，也可以說拖延履行義務。例如在頒發許可證或執照的行政案件中，行政主體雖然接受了相對人的申請，也進行了必要的審核，但在法定的或合理的期限內既沒有向相對人發放許可證或執照，也未向相對人告知不予發放及其理由，即屬于這種情況。法定期限比較好掌握，有法律、法規的明確規定，如何掌握合理期限，司法實踐中沒有統一的標準，雖然最高法院《關于執行〈中華人民共和國行政訴訟法〉若干問題的解釋》規定了兩個月的期限，但有些情況下不能適用兩個月的規定，所以應當具體情況具體分析，司法審查既要有利于保護相對人的合法權益，提高行政效率，又要照顧行政主體的實際情況。
4、行政主體有履行行政義務的可能性。雖然行政主體負有行政義務，但是由于客觀條件的限制、意外事件以及不可抗力，導致行政主體及其工作人員由于非主觀的原因而不能及時履行行政義務，便不能認定為行政不作為。如公安機關在接到受害人的報警后立即出動趕赴現場，但由于路途中堵車，沒有及時到達現場，導致受害人受到侵害，同樣也不能認為是行政不作為。因此只有在行政主體具有履行義務的可能性，而由于故意或過失沒有在法定的或合理的期間作為的，才能構成行政不作為。綜上所述，行政主體的行為必須同時符合上述四個構成要件，才能構成行政不作為。
行政不作為具有以下幾個方面的特征：
（一）違法性
行政不作為在本質上是對公共利益維護和分配權的放棄。這種放棄將構成對國家所負作為義務的放棄，其后果是直接損害和侵犯了公共利益和個人利益。無論是對公共利益維護權的放棄還是對公共利益分配權的放棄，都會造成一定的危害后果，所以它是一種違法行為。
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行政不作為的消極性在主觀上表現為行政主體對其行政職權的放棄，在客觀上表現為不履行或拖延履行所承擔的行政義務。行政主體的行政職權來源于法律的授權，行政主體只能嚴格依照法律規定行使權利，履行義務；行政主體既不能放棄義務，也不能放棄權利，否則即意味著失職，意味著行政不作為。
（三）隱蔽性
由于行政不作為表現為事實上沒有積極明確做出，而是消極無為，因而具有一定的隱蔽性，危害后果難以明顯呈現出來。一般情況下，只有行政不作為直接侵犯了相對人的合法權益，引起行政爭議訴諸法院時，行政主體承擔的法律后果才會確定下來。尤其是對侵害公共利益的行政不作為，隱蔽性更大，國家法律監督機關一般很難對此類不作為取證查處，只有到了出現嚴重后果，構成犯罪的時候才由司法機關給予懲罰性的制裁。
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行政不作為在客觀上具有一定的隱蔽性，其危害性與行政作為的危害性相比有過之而無不及。從某種意義上說，行政不作為就是失職、瀆職，造成政府職能錯位，人為地削弱了行政職權的效力，嚴重損害了法律的嚴肅性和政府形象，侵害公民、法人和其他組織的合法權益，損害社會公共利益。增加社會矛盾的加劇，而且極易引起社會沖突，導致群體性事件的發生。嚴重危害社會的安定和諧，不僅沒有保護和協調好社會各方面的利益，還很大程度的造成社會資源的浪費，表面上不作為節省了眼前的成本，但是實際上浪費了更多的社會人力，物力，還造成了政府形象的傷害，其造成的損失是不可估量的。
（作者單位：江西省鄱陽縣人民法院）
