[ 韋京辰 ]——(2013-12-13) / 已閱10456次
隨著我國社會經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，各類行政案件的相繼出現(xiàn)，使得受案范圍也在實(shí)踐中逐漸顯現(xiàn)出了它的缺陷與不足，并對行政訴訟的有效實(shí)施產(chǎn)生了一定的影響。我國現(xiàn)行行政訴訟受案范圍存在著一系列的局限，在實(shí)踐也制約著行政訴訟的施行，因此，為了更好的發(fā)揮行政訴訟受案范圍的作用，應(yīng)對其進(jìn)行全面的認(rèn)識，并找出相應(yīng)的問題所在，提出解決措施，進(jìn)而完善行政訴訟受案范圍。
關(guān)鍵詞：受案范圍 行政行為 主要局限 完善
一、 行政訴訟受案范圍的基本含義
“行政訴訟受案范圍是指人民法院受理行政訴訟案件、解決行政爭議的范圍，也就是說法院對于哪些案件予以受理，哪些案件不予以受理。”[1]它既關(guān)系著行政相對人行使訴訟權(quán)利的范圍，也關(guān)系著人民法院行使司法審查權(quán)的范圍。
我國《行政訴訟法》第2條規(guī)定“公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。”這一規(guī)定從總體上指明了行政訴訟受案范圍的判斷標(biāo)準(zhǔn)，也即法院受理的是行政機(jī)關(guān)做出的涉及侵害行政相對人的合法權(quán)益的具體的行政行為。而《行政訴訟法》第11條又明確規(guī)定了具體行政行為的審理范圍，包括：“行政處罰行為、行政強(qiáng)制措施、侵犯法定經(jīng)營自主權(quán)的行為、頒發(fā)許可證和執(zhí)照的行為、涉及保護(hù)公民人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)的不作為的行為、發(fā)放撫恤金的行為和違法要求行政相對人履行義務(wù)的行為等。”
二、 我國行政訴訟受案范圍存在的主要問題
隨著我國法制建設(shè)的進(jìn)步和社會經(jīng)濟(jì)的飛速發(fā)展，原有的法律、法規(guī)關(guān)于行政訴訟受案范圍的規(guī)定已經(jīng)不再適應(yīng)現(xiàn)實(shí)的需要，并且逐漸暴露出了它的不足。
行政訴訟法律明確規(guī)定法院受理的行政訴訟案件是涉及相對人利益的具體行政行為的案件，而把抽象行政行為的案件排除在司法審查的范圍之外。抽象行政行為是指行政機(jī)關(guān)做出的行為，是針對不特定的公民、法人或其他組織的，它具有普遍的約束力。具體行政行為產(chǎn)生的影響是針對個(gè)別的、具體的行政相對人而言的，而抽象的行政行為則是針對大眾的、廣泛的社會群體而言的；不合法的具體行政行為造成的損失是局部的、有限的，而不合法的抽象行政行為造成的損失則是大范圍的、多層次的。如果法院不對違法的抽象行政行為進(jìn)行合理有效的審查與監(jiān)督，那么就很有可能因?yàn)檫`法的抽象行政行為而造成大范圍的侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)益。因此，也可以說，不合法的抽象行政行為的危害性更大。
我國行政訴訟法明確規(guī)定，“法院管轄受理行政機(jī)關(guān)侵犯公民、法人或其他組織的人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的具體行政行為，除了法律、法規(guī)的特別規(guī)定外，法院不受理侵犯其他的權(quán)利的行政行為。”[2]人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利是公民所享有的權(quán)利中的最基本的權(quán)利，但是在訴訟中，如果只對公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)予以規(guī)定，而忽視對其他權(quán)利的規(guī)定保護(hù)，則會造成公民的其他權(quán)利得不到保護(hù)。也即當(dāng)公民的其他合法權(quán)利受到行政機(jī)關(guān)的侵害時(shí)，卻不能尋求司法救濟(jì)，得不到司法救濟(jì)的保護(hù)，不利于更大限度的保護(hù)公民的合法權(quán)利。
在審查行為上法院只審查外部行政行為，而不對內(nèi)部行政行為進(jìn)行審查。
行政訴訟法在行為審查的規(guī)定上，同樣的對行政行為的范圍作了規(guī)定，即只審查外部的行政行為，而不對內(nèi)部行政行為進(jìn)行審查。“內(nèi)部行政行為主要有兩種：一種是具有人事性質(zhì)的，也即行政機(jī)關(guān)對內(nèi)部的工作人員在工作、業(yè)務(wù)、表現(xiàn)等情況下的獎(jiǎng)懲、任免等決定；還有一種是涉及工作性質(zhì)上的行為，比如說上級公務(wù)員領(lǐng)導(dǎo)對下級公務(wù)員發(fā)布的批示、命令或是對下級的報(bào)告的審查、批準(zhǔn)等。”[3]兩類不同性質(zhì)的行政行為，在行政訴訟受案范圍的規(guī)定上也有差別。第一類具有人事性質(zhì)的行為，雖然不直接涉及相對人的利害關(guān)系，但是卻牽涉到了行政機(jī)關(guān)內(nèi)部工作人員的利益問題；第二類具有內(nèi)部工作性質(zhì)的行為，幾乎完全不涉及行政相對人的利益。我國司法領(lǐng)域完全排除了對內(nèi)部行政行為的監(jiān)督審查，不利于保護(hù)由于其內(nèi)部的決定而侵犯到的公民的利益，因?yàn)樵趯?shí)踐中，在很多情況之下，行政機(jī)關(guān)所做出的內(nèi)部行政行為和其所做的外部行政行為并沒有很大的差別，而且，有些內(nèi)部行政行為也直接或間接的影響著行政相對人的利益，如果簡單的把行政機(jī)關(guān)所做出的內(nèi)部行政行為排除，將可能會導(dǎo)致一些涉及內(nèi)部行政行為的外部行政行為或是涉及外部行政行為的內(nèi)部行政行為被排除，不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益，也不利于完善我國的司法救濟(jì)程序。比如說，2002年重慶郵電學(xué)校的兩名同學(xué)因?yàn)橥党越鴮?dǎo)致懷孕，隨后學(xué)校給予了勒令退學(xué)的處分，同年底，由于兩名同學(xué)不服學(xué)校勒令退學(xué)的處分，便向該市南岸區(qū)法院提起訴訟，要求法院判決撤銷學(xué)校的決定，但是這兩人的訴訟請求被駁回。隨后，兩人便向該市一中院提起上訴，但是該市一中院經(jīng)過審理之后，以重慶郵電學(xué)院對兩名同學(xué)的處分屬于法律、法規(guī)、規(guī)章所授權(quán)的內(nèi)部行政行為，而不屬于行政處罰行為，不具有可訴性為由做出駁回上訴、維持原裁定的終審裁定。這個(gè)案件從實(shí)踐說明了法院對有些內(nèi)部行政行為不進(jìn)行審查，就會侵害公民、法人或其他組織的合法權(quán)利，不利于保護(hù)相對人的權(quán)利。因此，在實(shí)踐中應(yīng)該適當(dāng)增加內(nèi)部行政行為的可訴范圍。
沒有對公益訴訟的規(guī)定
行政訴訟法對可以提起訴訟格的原告做了嚴(yán)格的限制，只有認(rèn)為行政機(jī)關(guān)所做出的具體的行政行為涉及到了自身的合法權(quán)益時(shí)，才有權(quán)提起行政訴訟。但是當(dāng)違法的行政行為侵害的利益主體是不特定的時(shí)候，則被侵害的不特定的相對人便沒有權(quán)利，也無法向法院提起訴訟以保護(hù)、救濟(jì)自己的權(quán)益；或是當(dāng)具體的行政行為侵害的相對人是特定的、具體的時(shí)候，但由于相對人訴權(quán)意識的薄弱或是不具有與行政機(jī)關(guān)相抗衡的能力時(shí)，這時(shí)的相對人沒有提起訴訟，也沒有使自己的權(quán)利得到保護(hù)，國家或社會處于保護(hù)公眾的權(quán)益或是保護(hù)社會弱者的利益，應(yīng)該代替其提起訴訟，來保障相對人的權(quán)利。
三、完善我國行政訴訟受案范圍的一些思考
逐步將抽象行政行為規(guī)定在受案范圍之內(nèi)
由于抽象行政行為針對的是不特定的相對人，所以它產(chǎn)生的實(shí)際影響遠(yuǎn)遠(yuǎn)大于具體行政行為對相對人產(chǎn)生的實(shí)際影響，但我國行政訴訟法在受案范圍的規(guī)定上，基本上排除了法院對抽象行政行為受理的可能性，這樣既不利于更大范圍內(nèi)保護(hù)相對人的合法權(quán)益，也不利于法院對行政機(jī)關(guān)在行使權(quán)力過程中的監(jiān)督，因此，擴(kuò)大行政訴訟的受案范圍，逐步把抽象行政行為納入行政訴訟的受案范圍是理論與現(xiàn)實(shí)的需要。
擴(kuò)大受案范圍對權(quán)利的保護(hù)范圍
“雖然法律賦予了我國公民的廣泛的合法權(quán)利，但在行政訴訟中，法律卻只規(guī)定審查、受理侵犯人身權(quán)、財(cái)產(chǎn)權(quán)的行為，忽視了對其他權(quán)利的救濟(jì)，而行政訴訟又是行政法律體系中最主要的救濟(jì)方式。”[4]如果在救濟(jì)方面，行政訴訟只局限于保護(hù)人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)，而對其他的合法權(quán)利不予保護(hù)，就不能充分發(fā)揮行政訴訟的司法作用，不利于保護(hù)相對人的合法權(quán)益，不利于有效的監(jiān)督行政機(jī)關(guān)權(quán)力的行使。
把內(nèi)部行政行為納入受案范圍之內(nèi)
國外的許多國家在審理行政訴訟的受案范圍時(shí)，并沒有區(qū)分內(nèi)部與外部行政行為，而我國《行政訴訟法》在對行政訴訟的受案范圍的內(nèi)容上卻做了明確的規(guī)定，規(guī)定法院只審查行政機(jī)關(guān)的外部行政行為，而把行政機(jī)關(guān)涉及內(nèi)部工作人員的內(nèi)部行政行為加以排除。在對待內(nèi)部行政行為時(shí)應(yīng)該分情況來確定，對涉及工作性質(zhì)的行為，如果完全沒有涉及到侵犯相對人的權(quán)利時(shí)，可以排除在行政訴訟受案范圍之外，而對涉及到內(nèi)部工作人員的利益問題上時(shí)，應(yīng)承認(rèn)侵害內(nèi)部工作人員的合法權(quán)益的事實(shí)。
適當(dāng)增加公益訴訟
《行政訴訟法》對提起行政訴訟的相對人的嚴(yán)格限制忽略了我國的具體情況，使得當(dāng)行政行為侵害不特定的當(dāng)事人時(shí)，被侵害的不特定的相對人卻沒有權(quán)利提起訴訟，也無法通過司法的角度獲得權(quán)利的保護(hù)，間接的損害了大多數(shù)人的合法權(quán)益。同時(shí)，還有一部分人由于自身的能力問題或是經(jīng)濟(jì)狀況而無法提起行政訴訟，以救濟(jì)自己的受損的合法權(quán)益，其他有能力或有條件的人又沒有權(quán)利提起訴訟，這樣就損害了相對人權(quán)利救濟(jì)的實(shí)現(xiàn)。因此，應(yīng)該逐步擴(kuò)大公益訴訟的可能性，以使得合法權(quán)益能得到更好、更大范圍的保護(hù)。
（作者單位：廣西河池市金城江區(qū)人民法院）
參考文獻(xiàn)
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