[ 王冠華 ]——(2014-2-13) / 已閱11117次
告知政府信息獲取途徑未使申請人權利實現應視為行政機關積極不作為----政府信息公開行政案件若干問題探析(二)
王冠華
【摘要】
郭某等四人位于河北省某縣的合法房屋被政府相關部門偷拆，在法律調查過程中，郭某等四人向該縣城鄉規劃局申請獲得擬在其房屋所在區域土地上進行建設的建設項目選址意見書及申報材料、建設用地規劃許可批準文件（包括但不限于項目用地紅線圖）及申報材料和建設工程規劃許可批準文件及申報材料。該縣城鄉規劃局于2013年11月作出答復，稱該縣城鄉規劃局網站是對外信息公開的平臺，要求申請人登陸該網站自行查詢。因不服該等答復，郭某等四人向石家莊市城鄉規劃局提起行政復議申請并由該局受理。經審理，石家莊市城鄉規劃局作出行政復議決定書，責令某縣城鄉規劃局對郭某等四人的信息公開申請重新作出答復。
【關鍵詞】
房屋征收；政府信息公開；告知獲取途徑；行政復議；重新答復
一、案情簡介
郭某等四人在湖北省某縣擁有合法房屋，2013年8月被政府相關部門偷拆。為維護自己的合法權益，尋求法律上的支持和救濟，委托我所并由我所指派，由趙健律師、王冠華律師(即筆者)、王炳峰律師擔任本案的代理人。
在對房屋征收行為法律調查中，2013年11月，郭某等四人通過特快專遞方式向某縣城鄉規劃局郵寄郵件提出政府信息公開申請，申請獲得擬在其房屋所在區域土地上進行建設的建設項目選址意見書及申報材料、建設用地規劃許可批準文件（包括但不限于項目用地紅線圖）及申報材料和建設工程規劃許可批準文件及申報材料。其后，某縣城鄉規劃局作出答復，稱該縣城鄉規劃局網站是對外信息公開的平臺，要求申請人登陸該網站自行查詢。郭某等四人認為，申請獲取政府信息是《政府信息公開條例》賦予公民、法人或者其他組織的權利，行政機關應當及時、準確地公開政府信息，這也是《政府信息公開條例》為行政機關設定的義務；對申請公開的政府信息，行政機關應當根據《政府信息公開條例》第二十一條等規定作出答復；被申請人作出的答復既不符合申請人在申請中要求的內容，也不符合法律、法規規定和申請人要求的適當形式，一方面與申請人申請獲取的政府信息不具任何關聯性，另一方面也違反了《政府信息公開條例》第二十一條等相關法律法規和規范性文件的規定，答復違法，也侵犯了申請人的知情權等合法權益。故郭某等四人依法向石家莊市城鄉規劃局提起行政復議申請。石家莊市城鄉規劃局受理復議申請后，經審理，認為某縣城鄉規劃局“告知申請人其申請的信息屬主動公開事項，并告知申請人查詢的方式及途徑，即自行登錄某縣規劃局網站查詢，經查詢后確認該查詢途徑無法查到該政府信息”，故作出行政復議決定，責令某縣城鄉規劃局對郭某等四人的信息公開申請重新作出答復。
二、律師評析
筆者從律師的角度對本案涉及政府信息公開案件的相關法律問題予以評析如下：
(一)行政機關主動公開信息的范圍以及行政機關不依法履行主動公開政府信息義務時公民、法人或者其他組織合理的處理方式
《政府信息公開條例》第九條規定：“行政機關對符合下列基本要求之一的政府信息應當主動公開：(一)涉及公民、法人或者其他組織切身利益的；(二)需要社會公眾廣泛知曉或者參與的；(三)反映本行政機關機構設置、職能、辦事程序等情況的；(四)其他依照法律、法規和國家有關規定應當主動公開的。”在此基礎上，該條例在第十條、第十一條、第十二條進一步規定了縣級以上各級人民政府及其部門、設區的市級人民政府、縣級人民政府及其部門、以及鄉(鎮)人民政府重點主動公開的政府信息的范圍。其中，“行政許可的事項、依據、條件、數量、程序、期限以及申請行政許可需要提交的全部材料目錄及辦理情況”是縣級以上各級人民政府及其部門重點主動公開的政府信息。本案中，“建設項目選址意見書及申報材料、建設用地規劃許可批準文件（包括但不限于項目用地紅線圖）及申報材料和建設工程規劃許可批準文件及申報材料”均為行政許可事項及其依據，石家莊市城鄉規劃局認為該等信息“屬主動公開事項”，無疑是非常正確的，某縣城鄉規劃局不僅應予主動公開，而且應予重點公開。
對于主動公開的政府信息，行政機關不予公開或者拒絕公開時，公民、法人或者其他組織應如何處理，《政府信息公開條例》以及相關國家政策未具明文。《最高人民法院關于審理政府信息公開行政案件若干問題的規定》（法釋[2011]17號，以下簡稱《政府信息公開規定》）第三條：“公民、法人或者其他組織認為行政機關不依法履行主動公開政府信息義務，直接向人民法院提起訴訟的，應當告知其先向行政機關申請獲取相關政府信息。對行政機關的答復或者逾期不予答復不服的，可以向人民法院提起訴訟。”從條文文義來看，對于該等問題的處理，最高人民法院在《政府信息公開規定》中提供了一個轉化方式，即行政機關不依法履行主動公開政府信息義務，公民、法人或者其他組織可以向該行政機關申請獲取該等政府信息。筆者以為，由于信息主動公開行為，并非針對一個特定的個人作出，因此這種行為具有抽象行政行為的特征，直接對該等行為提起行政復議或者行政訴訟缺乏程序法上的依據，故在國家法律法規和規章未進一步明確的前提下，最高人民法院提供的轉化方式應成為公民、法人或者其他組織處理行政機關不依法履行主動公開政府信息義務時的合理方式和適當途徑。本案中，在某縣城鄉規劃局不履行公開其行政許可事項和相關依據時，依申請獲取該等文件顯然是適當的。
(二)某縣城鄉規劃局告知信息獲取途徑是否構成積極不作為？
《政府信息公開條例》第二十一條第(一)項規定：對申請公開的政府信息，屬于公開范圍的，行政機關應當告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑。本案中，某縣城鄉規劃局告知了郭某等四人該縣規劃局網站是對外信息公開的平臺，要求郭某等四人登陸該網站自行查詢，似乎符合《政府信息公開條例》第二十一條第(一)項規定的“行政機關主動公開無需再向申請人單獨公開”的制度。顯然這是一種片面的理解或者說是一種誤解。執行“行政機關主動公開無需再向申請人單獨公開”這一制度的前提是：主動公開的政府信息必須及時、充分、方便、到位。本案中，某縣城鄉規劃局對于郭某等四人申請公開的政府信息，尚未主動公開，正如石家莊城鄉規劃局經審理查明的那樣，“經查詢后確認該查詢途徑無法查到該政府信息”，因此，其以該縣規劃局網站是對外信息公開的平臺、要求郭某等四人登陸該網站自行查詢為由拒絕郭某等四人的公開申請，顯然不符合本項制度的本意。
在政府信息公開語境下，行政機關“積極不作為”，是指行政機關對依法應當公開的政府信息拒絕或者部分拒絕公開，以及行政機關提供的政府信息不符合申請人要求的內容或者法律、法規規定的適當形式兩種情形。在行政機關未向公眾公開的前提下，其所謂的“告知獲取途徑”，必然會導致特定的當事人請求獲取行政文件權利不能實現。故某縣城鄉規劃局作出前述答復，也就必然使得其提供的政府信息不符合郭某等四人要求的內容，故構成積極不作為。
需要進一步指出的是，即便政府信息已經主動公開，對于公民、法人或者其他組織的信息公開申請，行政機關也不能簡單置之不理，還是要做出答復，并告知其獲取該政府信息的方式和途徑，這是《政府信息公開條例》規定的義務，也是一項國際慣例。本案中，某縣城鄉規劃局雖告知郭某等四人信息獲取途徑，但是建立在應主動公開而未公開的基礎上，顯然是違法的。
(三)不能僅僅因為行政機關告知信息獲取途徑，就理所當然地認為其已經履行了信息公開的法定職責
這里還有一個問題，如果申請人地處農村，存在無法上網的情由，行政機關雖然在其網站上已主動公開并告知獲取途徑，但申請人仍然無法獲取申請的政府信息；或者雖能上網，但不會上網，行政機關雖然在其網站上已主動公開并告知獲取途徑，但不具體、不明確，沒有提供該文件的鏈接頁面，導致申請人無法查詢獲得該等政府信息，是否可以認為行政機關信息公開答復滿足《政府信息公開條例》第二十一條第(一)項規定。筆者以為，對于該等答復，仍不能認定行政機關已經履行了法定職責。因此，對于行政機關的答復，在審查時，一是關注主動公開的方式是否充分；二要關注告知申請人獲取該政府信息的方式和途徑是否便于申請人權利的實現。
關于這一點，筆者更傾向于最高人民法院《政府信息公開規定》第一條第(二)項確定的標準，即符合申請人在申請中要求的內容或者法律、法規規定的適當形式。換言之，對于申請人的信息公開申請，對于提供的信息內容，應當尊重申請人的要求，而對于信息提供形式，則應當以法律、法規規定為標準。《政府信息公開條例》第二十六條規定，“行政機關依申請公開政府信息，應當按照申請人要求的形式予以提供；無法按照申請人要求的形式提供的，可以通過安排申請人查閱相關資料、提供復制件或者其他適當形式提供。”從字面上看，這包括兩層含義：一是要盡量滿足申請人的要求，按照其要求的形式提供信息；二是無法滿足申請人的要求時，也應當采取適當的形式提供信息。比如說，有些信息的原始文件是珍貴的歷史文物，不加限制地查閱、復印或者拍照可能導致破損甚至滅失，此時行政機關可以拒絕申請人提出的查閱、復印或者拍照要求，但不能拒絕提供信息，而應變通為提供相關資料供其查閱或者提供復制件等其他適當形式，歸根結底就是看申請人要求的公開形式是否適當，該形式能否得到滿足。因此，從上述角度看，《政府信息公開條例》第二十一條應是行政機關作出答復并提供政府信息的一般要求，而《政府信息公開條例》第二十六條則是行政機關依申請提供政府信息的特別規定。對于公民、法人或者其他組織依申請公開的政府信息，行政機關優先應適用《政府信息公開條例》第二十六條予以提供。
【作者簡介】北京京平律師事務所專職律師，法學博士，國際注冊高級法律顧問師。
