[ 周啟明 ]——(2014-4-23) / 已閱24044次
《中華人民共和國人民法院組織法》 第九條規定： 人民法院審判案件，實行合議制。三大訴訟法分別在相應的章節就合議庭這一審判組織的法律地位及適用作了相應規定。十八屆三中全會《決定》在健全司法權力運行機制部分指出：完善主審法官、合議庭辦案責任制，讓審理者裁判、由裁判者負責。最高人民法院在下發的關于深化司法公開、審判權運行機制改革試點方案中要求：建立符合司法規律的審判權運行機制，……嚴格落實獨任法官、合議庭、審判委員會的辦案責任，做到“權責統一”。河南省高級人民法院確定新型合議庭改革大原則是：把審判權集中到優秀法官手中，構建以主審法官為中心的審判團隊，……實現讓審理者裁判、由裁判者負責。由此可見，完善主審法官、合議庭辦案責任制，既有相應的法律、政策依據，也是當前司法改革的現實需要。本文擬就完善主審法官、合議庭辦案責任制相關問題進行分析。
一、為什么要完善主審法官辦案責任制
“合而不議”、“責任不明”，是當前合議庭工作中存在的最為突出的問題。這是為什么要完善主審法官、合議庭辦案責任制的直接且現實的原因。
“合而不議”的主要表現有：庭審前未告知當事人合議庭組成人員，開庭時則臨時“拉郎配”，有時雖提前告知，但人員變動時仍逕行開庭；合議庭成員不參與庭審或不能全程參與庭審，庭審開始時尚能悉數到場，庭審結束時僅剩承辦法官一人，連合議的基本形式也不能堅持完整；合議過程流于形式，承辦法官權力過大，其他合議庭成員被邊緣化，“形合實獨”，往往是案卷材料一直掌握在承辦法官手中，其他法官同樣只對自己承辦的案件負責，都遵循著由承辦法官草擬合議筆錄，其他合議庭成員簽名的做法，甚至是判決生效后，書記員按裁判文書編造一份合議筆錄，合議庭成員簽名即告結束，承辦法官成了名符其實的辦案“個體戶”、“承包戶”。稍好的情況是，對疑難復雜的案件，合議庭成員，尤其承辦人會主動在共同工作、相處期間，把案件拿出來議議，但往往是非正式的，討論不充分，發表意見憑感覺，也沒有書記員記錄。如果是人民陪審員參與組成合議庭，流于形式的情況更為嚴重。
“責任不明” 的主要表現有：庭審過程中，審判長履行職責不夠，有時僅僅宣布開庭后即離開審判臺，去從事其他事務，有時則全交由承辦法官主持庭審直至結束，至于對案件進行調解，其他法官根本不參與；組織合議職責不明，往往是承辦法官總攬，其他成員隨大流，表個態即算參與合議，根本不對事實認定、理由和法律依據作分析、說明；案件判決后，承擔責任不明，一旦出現一些錯誤或其他問題，基本是全由承辦法官一人“扛”；法院內部的院庭長簽發、審核文書的行政化管理模式，可能出現審判權屈從于審判管理權的現象，對案件負責的主體更為多元化；簽發、審核文書者對案件裁判結果及案件本身該承擔什么責任同樣沒有規定，尤其是在改變或部分改變合議庭意見的情況下；對審委會的過分依賴，則導致集體負責成了無人負責。
二、完善主審法官辦案責任制必須解決的問題
1、主審法官的選任問題。“把審判權集中到優秀法官手中，構建以主審法官為中心的審判團隊”，決定了只有少數法官才能被選任為主審法官。很多即便具有審判資格的法官，只能是審判團隊中的一員，包括可能會出現未擔任庭長、副庭長的審判員被選任為主審法官，但庭長、副庭長卻未被選任的情況出現。鑒于此，必須對主審法官的資格條件作出硬性的規定。從現有部分法院改革的情況看，基本都將審判業務庭庭長排除在主審法官候選人之外，或干脆將庭長選任為主審法官。應該說，這是改革讓位于現實的不得不采取的權宜之計。這一做法，顯然既與現行法律規定庭長、副庭長既是行政職務，又是審判職務，且當從優秀法官中選拔，及法院自身倡導院庭長親自辦案的要求不相一致，更與司法改革的長遠目標與方向不相一致，乃至是背離的。所以，什么樣的法官才能擔任主審法官，是建構主審法官辦案責任制必須解決的“第一要務”。當然，選任的程序如何進行同樣是各級法院必須解決的具體問題。從事法律職業的法官，比其他人更能明白程序公正才能保證實體公正的道理。
2、主審法官的職責問題。既然改革是以主審法官為中心，是否意味著主審法官和以前推行的審判長制度一樣，把主審法官推到“二庭長”的位置。假若如此，改革便失去了意義，甚至不如不改。主審法官的中心作用，只有通過其履行職責體現出來。比如，很多試行新型合議庭制度的法院，以種種理由未實現真正還權于合議庭的核心部分——主審法官的裁判文書審核、簽發權，而僅將調撤文書的審簽交由主審法官行使。能否真正“實現讓審理者裁判、由裁判者負責”，對主審法官職責的定位與規范，是完善主審法官辦案責任制的重中之重，核心中的核心，更是能否實現改革目標關鍵中的關鍵。對此，必須痛下決心，要真改、真革，真正還權于合議庭。
3、主審法官的考核問題。河南法院系統確定改革的大原則是，構建以主審法官為中心的審判團隊。這就面臨考核是以對主審法官個人的考核為主，還是以團隊為主的確定與選擇問題。對考核之后的獎懲，同樣面臨棘手或兩難的問題，物質或經濟獎勵，包括榮譽的獎勵，一般不會有太多爭議，但提升職務或職級這一不是獎勵的“獎勵”，明顯與司法改革去行政化的目標背道而馳。可在現實狀況下，法官對職務或職級提升的渴求遠大于對物質、榮譽的追求,這又是僅靠法院一家的改革所不能解決的。
4、主審法官的內外部關系問題。按現行的法律或法院系統的規定，從院長、副院長到審判員、助審員，以及書記員，其各自的崗位職責已有明確規定，或長期形成了定式，各自間的關系大家都十分清楚，并運行至今。然而，一旦這一定式被打破，就會出現原有的工作身份的改變，或者身份雖未改變，但因主審法官職責的改變，原有的工作關系格局同樣會被打破。特別是改革試行中反復強調的院庭長對主審法官的監管問題，無論是文件如何規定，還是實際的操作，都甚為棘手。監管過多，與不改革無疑；不予監管，似乎主審法官權利過大。如何構建主審法官與其審判團隊的內外部關系，看似通過制定方案、規范職責即可解決的問題，在實際的運行中遠沒有如此簡單，這或許恰恰是改革最難以攻克的難題。
三、怎么完善主審法官辦案責任制
1、嚴格主審法官的選任。一是從嚴要求資格。除學歷等要求外，最主要是體現在審判業務上，一般應具有10年以上審判工作經歷為妥。畢竟，“法律的生命在于經驗而不在于邏輯”。從現實情況看，在基層法院，初任審判員、助理審判員的年齡一般都在30歲以下，10年審判工作經歷的要求不會出現年齡過大的現象；在中高級法院，可能年齡稍大，但或許如此，才不會出現下級法院的院長說，我們幾個高級法官討論了很長時間作出的決定，到了上級法院，被幾個“毛頭孩子”三幾句話給否決了。至于沒有上訴改判、發回重審、信訪案件等等細節，各法院可根據本院法官的實際狀況作出規定。二是嚴格選任程序。可以借鑒人事調整中競爭上崗的做法，通過一定的競爭方式選任，但又不唯競爭，著眼點仍在其個人的審判業績，比如通過考察主審法官候選人調解能力、駕馭庭審能力、撰寫法律文書優劣等純審判事務，對其業務能力做出綜合評判，不可局限于傳統的對競選演講打分唱主角。同時注重其領導能力、道德品質、社會影響，尤其律師、檢察官對法官的綜合評價。一句話，把最優秀的法官選任為主審法官。
2、落實主審法官的職責。從“讓審理者裁判、由裁判者負責”的要求出發，院庭長簽發、審核文書的權利均應下放給主審法官，而不是局限于調撤法律文書。這是當前改革亟需解決的最直接、最現實，最能體現是否真正落實改革方案的問題。調撤的方式結案，體現出的是當事人的處分權，法院只是確認，只要沒有發現違法的疑點，法院一般均應予準許，基本難以體現法官裁判權發揮的優劣。所以，落實主審法官職責任重而道遠。可以說，沒有主審法官審核、簽發文書權限的改革，都是不徹底的改革，是沒有得以完善的主審法官、合議庭辦案責任制，“權責統一”只能淪為一句空洞的口號。至于案件分配、主持庭審、組織合議等，當是主審法官職責的應有之義。對院庭長仍然審核、簽發文書，列席并未參與審理案件的合議，有權對合議庭結果提出異議并提交審委會討論的做法，都是不完全落實主審法官職責、與“讓審理者裁判、由裁判者負責”要求相違背的做法。
3、科學設計主審法官的考核。目前的績效考評過于側重各種數字的對比，有些甚至并不符合審判規律和法院實際。比如，非法官所能掌控的上訴率，法官并不擁有最終裁決權現實下的當庭裁判率，一直被法官們詬病的調解率等等。所以，主審法官的考核應著眼于案件的質量和效率，尤其案件質量。對并非主觀惡意或重大過失導致的上訴改判、發回重審、申訴等等，不應過于強調對主審法官及合議庭成員所謂的責任追究。畢竟，不同法官對同一案件有不同看法，是法官審判案件時的常態。當然，對故意或重大過失造成嚴重后果的，依法依紀追責。其中，最主要的依據當是最高人民法院的審判責任追究辦法、審判紀律處分辦法，且不可隨意擴大化，更不得隨意給予免職或調離審判崗位等等之類的處分，必須是對任何法官作出任何處分都有相應的事實和法紀依據。之所以強調這點，是針對當前的現實而言。當事人一旦上訴、上訪，或當事人之間發生新的重大案事件，所謂的責任追究會不分青紅皂白，對凡與案件有關的人員，無論有無過錯、失職均一律追責。當年廣東四會的莫兆軍法官玩忽職守案即是實證，現實中的此類現象也并非鮮見。早年全國人大常委會一位法學專家，在談及信訪問題時說過一句話：一個法官被不合理的撤職，可是這個法官卻不知道上哪兒告狀。這種做法，無疑會挫傷主審法官和其他合議庭成員，包括整個審判團隊工作的積極性。2014年3月出臺的《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》，建立涉法涉訴信訪依法終結制度，無疑在一定層面支持了法院、法官獨立行使審判權。至于考評對象，應當側重于整個審判團隊。過于突出主審法官個人的考核不利于團隊作用的發揮，同樣有可能把主審法官推向類似于庭長的位置，難以落實合議庭其他人員的辦案責任。優秀的法官該如何獎勵，大的方向是，必須體現對其審判業績的肯定，如非主審法官的選任為主審法官，優秀的主審法官才能遴選到上級法院等等。當然，政治、經濟、物質待遇的提高需包含其中，如主審法官的薪酬等待遇要高于非主審法官，而不是簡單的職務、職級的提升。還有，是法院內部成立組織對法官設計考核制度并進行考核，還是由人大或其常委會通過成立一定的專門的專業組織對法官設計考核制度并進行考核，還是由人大或其常委會設計法官考核制度后，由法院自身組織考核，還需深層次的研討。
4、規范主審法官的內外部關系。這一部分，當是改革需攻克的“硬骨頭”。之所以很多法院試行改革時，未將庭長納入主審法官候選人，既有現實因素的考量，也有受現行法律法規規定及體制制約的因素。從長遠看，應當是徹底打破審判庭之間的界限，重新組合。這里的打破界限，不僅是指人員間分布于不同庭室的界限，而是打破現有的庭室設置。審判職能的行使就是賦予以主審法官為中心的合議庭，現有的業務庭序列將不復存在，司法行政職能交由專門的機構和人員行使。從試行情況看，不少法院仍將主審法官定位于“在院長、庭長的領導、管理和監督下”審理案件，這就導致了一系列關系的復雜化，行政權、管理權、審判權、簽發權，“剪不斷、理還亂”，很多法院又不得不出臺一些文件和規定規范這些關系，其后果是事實上的主審法官再次“還權”于院庭長。馬克思說過：除了法律，法官沒有別的上司。這與“讓審理者裁判、由裁判者負責”的要求完全一致。所以，在業務上，應當落實的是將合議落實到實處，主審法官對案件負總責，其他合議庭成員對自己的合議意見負責。明確要求，每一位合議庭成員必須全面閱卷，全程參與庭審，全面了解、判斷案情，必須對案件的證據采信、事實認定、法律適用發表系統、具體的意見，并記入合議筆錄，不能僅以同意主審法官或其他法官的意見作為自己的合議意見；目前，庭審直播、庭審公開正在進行，必要情況下，也可對合議情況現場錄音、錄像，以備法院內部核查。當然，前述做法，關系到人民法院組織機構，包括庭室設置、審委會職能等多方面的改革，應當與完善主審法官、合議庭辦案責任制配套進行。至于合議庭以及整個審判團隊內部，相對簡單，該方面責任的落實，主要是須將合議情況納入對主審法官及合議庭成員的考核，避免“以主審法官為中心”演變成主審法官來“領導”。同時，要規范其他司法輔助人員的崗位職能，切實保障主審法官、合議庭辦案責任制的有效運行。
作者：周啟明（黨組書記、院長）、劉振厚
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