[ 張文忠 ]——(2015-11-20) / 已閱18425次
我國的集體所有制主要包括農村社區集體所有制、城鎮集體所有制和各類專業集體所有制。集體所有制在法律上反映為集體所有權，是指一個集體內部所有成員共同擁有某項資產，每個人的權利都是平等和相同的，不經全體同意，個人無法決定財產的使用和轉讓。集體所有權有集體成員的共同所有、集體法人單獨所有兩種主要形式。農村社區集體所有制表現為農民集體所有權，采取農村社區全體成員共同所有的形式。城鎮社區集體所有制表現為城鎮社區集體所有權，采取城鎮社區居民自治組織法人所有權的形式。各類專業集體經濟組織范圍的集體所有制表現為專業集體經濟組織所有權，采取專業集體經濟組織法人所有權的形式。專業集體經濟組織法人所有權的主體是各類專業集體經濟組織，比如供銷合作社、信用合作社、股份合作社、勞動服務公司等。截至2013年12月31日，各級供銷社全資及控股企業所有者權益1579億元，其中供銷社資本756.7億元。供銷社集體財產的所有權問題是不容回避的現實問題，也是供銷社改革發展最根本的問題。
一、供銷社集體財產法人所有權的現行規定
《物權法》對城鎮集體所有、農村集體所有的財產作了明確規定，但沒有對各類專業集體所有財產作出規定，由于各類專業集體所有權和城鎮集體所有權都采取法人所有權的形式，因此，《物權法》關于城鎮集體所有財產屬于本集體的規定，其法理適用于各類專業集體所有財產。《物權法》第六十一條規定：“城鎮集體所有的不動產和動產，依照法律、行政法規的規定由本集體享有占有、使用、收益和處分的權利。”可見，采取法人所有權形式，行使集體財產權的主體是“本集體”，對供銷社集體財產來說，供銷社集體財產屬于“本集體”所有。那么，供銷社的“本集體”指哪些組織？“本集體”的成員是誰？“本集體”的所有權代表是誰？“本集體”對外投資的出資人、出資人代表是誰？對這些問題從現行政策的層面作如下分析。
（一）供銷社的“本集體”指哪些組織？
供銷社的“本集體”指哪些組織？《中共中央國務院關于深化供銷合作社改革的決定》（中發[1995]5號）規定：“供銷合作社分基層社，縣、市聯合社，省、自治區、直轄市聯合社，全國總社”，“各級供銷合作社是自主經營、自負盈虧、獨立核算、照章納稅、由社員民主管理的群眾性經濟組織，具有獨立法人地位”，“各級供銷合作社所屬企業是獨立的企業法人”。從上述表述來看，作為供銷社集體財產所有權主體的“本集體”：一是指總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社本部；二是指各級供銷社所屬的集體所有制的企業，不包括按公司法成立的企業，也不包括將集體所有制企業改制成的公司制企業。
（二）供銷社“本集體”的成員是誰？
供銷社“本集體”的成員是誰？《中共中央國務院關于深化供銷合作社改革的決定》（中發[1995]5號）規定：“要保證入社農民共同所有財產，共同享受權益，共同承擔責任和義務”，“各級供銷合作社之間是自下而上的經濟聯合關系”。 從上述表述來看，一是基層社本部及其所屬的集體所有制企業，每個“本集體”的成員都是基層社本部的入社農民，集體指的是入社農民集體；二是縣聯社本部及其所屬的集體所有制企業，每個“本集體”的成員指的是基層社，集體指的是各個基層社集體；三是總社、省聯社、市聯社本部及其所屬的集體所有制企業，每個“本集體”的成員指的是下一級聯合社，集體指的是各個下一級聯合社集體。
（三）供銷社“本集體”的所有權代表是誰？
誰是供銷社“本集體”的所有權代表？《中共中央國務院關于深化供銷合作社改革的決定》（中發[1995]5號）規定：“各級供銷合作社理事會是本社集體財產（包括所屬企事業財產）的所有權代表和管理者”。《國務院關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》（國發[2009]40號）規定：“各級供銷合作社聯合社理事會是本級社集體財產和所屬企事業單位財產的所有權代表”。從上述表述來看，一是總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社本部集體財產的所有權代表是本級理事會；二是各級供銷社所屬的集體所有制企業的財產所有權代表也是本級理事會。
（四）供銷社“本集體”對外投資的出資人、出資人代表是誰？
《物權法》第六十七條規定：“國家、集體和私人依法可以出資設立有限責任公司、股份有限公司或者其他企業。國家、集體和私人所有的不動產或者動產，投到企業的，由出資人按照約定或者出資比例享有資產收益、重大決策以及選擇經營管理者等權利并履行義務。”就作為“本集體”的總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社本部的對外投資看，《國務院關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》（國發[2009]40號）規定：“各級聯合社要認真履行指導、協調、監督、服務、教育培訓職能。……強化社有資產監管，切實行使出資人職責”。 從上述表述來看，總社、省聯社、市聯社、縣聯社本部對外投資的出資人是本級聯合社。《國務院關于解決當前供銷合作社幾個突出問題的通知》（國發[1999]5號）規定：“理事會的主要職能是，對成員社進行業務指導，協調與政府部門、社會組織的關系，行使本級社有資產出資人代表職能……。”從上述表述來看，總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社本部的對外投資的出資人代表是本級社理事會。
從作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業對外投資來看，出資人理所當然是該企業。
二、供銷社“本集體”財產運營中存在的問題
（一）作為“本集體”的各級聯社本部財產運營中存在的問題。
1、各級聯社本部財產的集體性與事業單位舉辦資產的國有性相矛盾。縣聯社本部“本集體” 的成員指的是基層社，集體指的是各個基層社集體；總社、省聯社、市聯社本部“本集體”的成員指的是各個下一級聯合社，集體指的是各個下一級聯合社集體。目前，各級聯社絕大多數定位為本級政府舉辦的事業單位，按照《事業單位登記管理暫行條例》第二條規定；“本條例所稱事業單位，是指國家為了社會公益目的，由國家機關舉辦或者其他組織利用國有資產舉辦的，從事教育、科技、文化、衛生等活動的社會服務組織。”總社、省聯社、市聯社、縣聯社本部財產的集體性與事業單位舉辦資產的國有性是相矛盾的。事業單位是中國特有的產物，目前正在進行分類改革，從國外的普遍情況看，供銷社按其本質應定位為非營利組織。政府支持供銷社工作，可提供財政資金支持。根據《國務院關于加快供銷合作社改革發展的若干意見》（國發[2009]40號）規定：“縣及縣以上聯合社在嚴格核定人員的情況下，所需經費列入同級財政預算。對未參照公務員法管理的聯合社機關，由地方政府依據有關法律法規，結合實際制定管理辦法。”這應理解為是政府對供銷社組織的支持。
2、各級供銷社本部與舉辦的集體所有制企業的關系問題。總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社本部與所屬集體所有制企業的關系，是舉辦單位與舉辦的集體所有制企業之間的關系，是作為供銷社集體財產所有權主體的兩類“本集體”之間的關系，它們屬于同一個理事會領導。它們之間不存在公司法意義上的出資關系，不是出資人與出資企業的關系，各級供銷社本部與所屬集體所有制企業的關系應定位為監督指導關系。
3、各級供銷社本部與所投資設立公司的關系問題。總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社本部投資設立公司，按《公司法》運作，出資人是該供銷社本部；總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社有設立理事會的，理事會是該供銷社本部的出資人代表。
（二）作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業財產運營中存在的問題。
1、各級供銷社所屬的集體所有制企業無法建立治理結構。隨著市場經濟的發展，企業法人財產的運營，客觀上要求將企業所有權的安排具體化，對企業控制權和剩余索取權的分配作一整套制度性安排，明確誰在什么狀態下實施控制、如何控制、如何分配風險和收益等問題。這就要建立一種由所有者、最高決策機構、高級執行人員（即高級經理人員）組成的組織結構，形成三者間一定的制衡關系。通過這一結構，所有者將自己的資產交由最高決策機構托管；最高決策機構擁有對高級經理人員的聘用、獎懲以及解雇權；高級經理人員受雇于最高決策機構，組成在最高決策機構領導下的執行機構，在最高決策機構授權范圍內經營企業。由于各級供銷社所屬的集體所有制企業采取法人所有權的形式，一個集體內部所有成員共同擁有某項資產，每個人的權利都是平等和相同的，不經全體同意，個人無法決定財產的使用和轉讓，企業無法建立治理結構。經營者缺少約束，法定代表人掌握著企業的人、財、物大權，企業的命運決定于經營者一人。從現實情況看，或是企業幾十年積累的財產毀于一旦，或是資金損失不斷，虧了企業，富了經營者成普遍現象，企業法人財產不斷被侵蝕。
2、各級供銷社所屬的集體所有制企業改制為公司制企業的出資人問題。作為“本集體”的集體所有制企業改制成公司制企業，因該集體所有制企業已不存在，該集體所有制企業凈資產歸該集體所有制企業的舉辦人所有，即歸總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社本部所有。各級供銷社本部是改制成立公司的出資人，出資額為原集體所有制企業凈資產數額。
3、各級供銷社所屬的集體所有制企業出資設立公司的出資人問題。各級供銷社所屬的集體所有制企業出資設立公司，出資人是該企業。總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社的理事會不能作為供銷社所屬集體所有制企業的出資人代表，出資人代表由該集體所有制企業確定。
三、改進供銷社“本集體”財產運營的辦法
1、收縮供銷社集體財產分布范圍。通過改制，各級供銷社所屬的集體所有制企業數量已大為減少，將現有各級供銷社所屬的集體所有制企業在本級范圍內進行整合，總社、省聯社、市聯社、縣聯社原則上只保留一個作為“本集體”的集體所有制企業。各級供銷社把本級所屬的集體所有制企業財產集中到這一“本集體”內，減少作為“本集體”的各級供銷社所屬的集體所有制企業數量，收縮供銷社集體財產分布范圍。
2、把供銷社“本集體”財產投到公司制企業運營。由總社、省聯社、市聯社、縣聯社、基層社本部將供銷社“本集體”財產投到公司制企業運營，以便在規范的公司治理結構下確保供銷社集體財產的保值增殖。
3、落實對供銷社“本集體”財產的政府監管。1995年2月《中共中央國務院關于深化供銷合作社改革的決定》（中發[1995]5號）發布，其中規定：“供銷合作社應建立監事會，其成員由政府有關經濟部門負責人、社員代表和專家組成，把內部監督與外部監督結合起來。監事會的主要職能是監督檢查黨和國家有關方針、政策的執行情況，國家委托的各項經濟、社會任務的完成情況，以及代表會議決議的執行情況等，以保證供銷合作社堅持正確的辦社方向和集體財產的保值增值。”從十幾年的實踐來看，監事會的作用有限。對供銷社集體財產應實施政府監管，明確政府的一個機構對供銷社集體財產進行監管，但這一機構一定要是常設的法人實體機構。
（作者單位：福建省沙縣供銷合作社聯合社）
