[ 王克先 ]——(2014-6-24) / 已閱14286次
[內容提要]黨的十八屆三中全會提出了普遍建立政府法律顧問制度。本文所稱的政府法律顧問是指律師事務所接受政府聘請，指派律師為政府提供法律服務的業務活動。律師參政議政習慣上是指律師擔任人民代表、政協委員，履行職責。擔任人民代表、政協委員參政議政，作用固然重要，但能獲此機會的只有少數律師，其影響不夠廣泛。擔任政府法律顧問的律師人數眾多，且參政議政的作用更為直接，故律師擔任政府法律顧問是律師參政議政的重要途徑。普遍建立政府法律顧問制度是律師參政議政的重要機遇，律師應當抓住機遇，自覺提高業務水平，提高專業契合度，提高履職能力，為擔任政府法律顧問作好準備，為參政議政創造條件。
[關鍵詞]普遍建立 政府法律顧問制度 律師 參政議政 重要機遇
隨著國家的民主法制進程加快，《行政訴訟法》、《國家賠償法》、《行政處罰法》、《行政復議法》、《行政許可法》、《行政強制法》、《全面推進依法行政實施綱要》等一系列法律法規出臺，依法行政、建設法治政府成為各級政府的重要目標。2013年11月12日，黨的十八屆三中全會作出了全面深化改革的重大戰略部署，明確提出了“推進法治中國建設”、“普遍建立法律顧問制度”的工作任務和工作目標。中共浙江省委十三屆四次全會進一步明確了“全面推進依法行政，制定實施法治政府建設標準和重大行政決策程序規定”等要求。一方面政府面臨著日益增多、日趨復雜的法律事務，而另一方面政府內部法制機構不能滿足需求。在這樣的大背景下，大量的律師受聘擔任政府法律顧問勢在必行。
一、政府法律顧問概念
法律顧問是指具有法律專業知識和技能，接受公民、法人或其他組織的委托為其提供法律服務的人員，以及法人或其他組織內部法律事務機構人員，或是這些人員提供法律服務的業務活動。
法律顧問有兩層含義：一是指法律服務的專業工作，即一種業務活動；另外是指提供法律服務的人員。
從業務活動而言，法律顧問可以分為專項法律顧問和常年法律顧問，專項法律顧問是指法律服務人員提供某一項法律服務的業務活動，常年法律顧問是指法律服務人員在一個階段里提供綜合性法律服務的業務活動。
政府法律顧問，一般是指各級政府及其工作部門（下統稱政府）配置或聘請具有法律專業知識的人員，充當政府的法律參謀和助手，為政府依法行政或處理某些法律事務，提供專業意見或提供相應法律服務的機構和人員。
政府法制機構、政府法律智囊團和政府法律顧問律師是政府法律顧問的三種主要形式。
政府法制機構是政府主管綜合性法制工作事務的工作部門，國務院《全面推進依法行政實施綱要》規定，各級政府法制機構是政府系統內的法律顧問，這是政府法律顧問最基本的形式。政府法制機構人員中包括了公職律師，公職律師具有政府機關公職人員的身份，占有國家機關編制，享受國家公職人員待遇。司法部《關于開展公職律師試點工作的意見》規定公職律師不得從事有償法律服務、不得在律師事務所和法律服務所兼職；不得以律師身份辦理本級政府或部門以外的訴訟與非訴訟案件。本文所稱的律師不包括公職律師。
政府法律智囊團，是指由政府組織法律方面的專家學者，運用他們在法律方面的智慧和才能，為政府在經濟社會發展的決策提供法律咨詢。
政府法律顧問律師，是指政府與律師事務所簽訂法律顧問合同，由律師事務所指派擔任政府法律顧問的律師。
本文所稱的政府法律顧問是指律師事務所接受政府聘請，指派律師為政府提供法律服務的業務活動。
二、律師擔任政府法律顧問是依據法律顧問合同建立的民事法律關系
《合同法》第三百九十六條規定，委托合同是委托人和受托人約定，由受托人處理委托人事務的合同。《合同法》第三百九十七條規定，委托人可以特別委托受托人處理一項或者數項事務，也可以概括委托受托人處理一切事務。法律顧問合同屬于委托合同。《律師法》第二十八條規定，律師可以從事下列業務：（一）接受自然人、法人或者其他組織的委托，擔任法律顧問。《律師法》第二十五條規定，律師承辦業務，由律師事務所統一接受委托，與委托人簽訂書面委托合同。也就是說，政府聘請律師擔任法律顧問，都應當由政府與律師事務所簽訂法律顧問合同，再由律師事務所指派律師（具體人選尊重政府選擇）提供法律服務。律師擔任政府法律顧問，是基于政府與律師事務簽訂的法律顧問合同。這種關系是政府與律師事務所通過簽訂合同建立的民事法律關系，政府與律師事務所雙方在法律地位上屬于平等的民事主體，不存在行政管理關系，雙方的權利義務用合同條款確定，根據合同享受權利承擔義務。但現實情況是，大多數政府特別是某一級政府并沒有與律師事務所簽訂法律顧問合同，而是發文件聘請律師擔任政府法律顧問，但這并不能改變政府與律師事務所的法律關系性質，二者之間仍然不是行政管理關系，雙方的權利義務仍應由合同來調整。
三、律師擔任政府法律顧問的法律依據
早在1982年1月1日起施行的《律師暫行條例》第二條就規定，律師的主要業務如下：(一)接受國家機關、企業事業單位、社會團體、人民公社的聘請，擔任法律顧問。司法部1989年12月發布的《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》則進一步明確了律師擔任政府法律顧問的各項具體細則。
《律師法》雖然沒有直接規定律師擔任政府法律顧問的內容，但《律師法》第二十八條規定律師可以從事下列業務：（一）接受自然人、法人或者其他組織的委托，擔任法律顧問。《民法通則》第五十條規定，有獨立經費的機關從成立之日起，具有法人資格。《律師法》沒有像《律師暫行條例》那樣單獨強調律師可接受國家機關聘請擔任法律顧問，而將國家機關納入法人的范疇，顯得更為科學，《律師法》規定的律師業務中當然的包括了為政府擔任法律顧問。
中華全國律師協會制訂的《律師法律顧問工作規則》作為行業規范對律師擔任政府法律顧問起到了具體的指導作用。
四、政府法律顧問服務內容
司法部《關于律師擔任政府法律顧問的若干規定》第三條規定，律師擔任政府法律顧問，受政府委托辦理下列法律事務：
（一）就政府的重大決策提供法律方面的意見，或者應政府要求，對決策進行法律論證；
（二）對政府起草或者擬發布的規范性文件，從法律方面提出修改和補充建議；
（三）參與處理涉及政府的尚未形成訴訟的民事糾紛、經濟糾紛、行政糾紛和其他重大糾紛；
（四）代理政府參加訴訟，維護政府依法行使行政職權和維護政府機關的合法權益；
（五）協助政府審查重大的經濟合同、經濟項目以及重要的法律文書；
（六）協助政府進行法制宣傳教育；
（七）向政府提供國家有關法律信息，就政府行政管理中的法律問題提出建議；
（八）辦理政府委托辦理的其他法律事務。
《浙江省人民政府法律顧問工作規則》第六條規定，法律顧問履行下列職責：
（一）為省政府的重大決策提供法律咨詢意見；
（二）參與省政府立法項目的研究、論證和重要規范性文件的合法性審查工作；
（三）參與省政府重大行政復議案件、疑難信訪案件的研究討論；
（四）協助省政府處理重大涉法事件，起草有關法律文書或法律意見書；
（五）受省政府委托，參加重大項目的談判、合同和協議的簽訂等工作；
（六）對涉及我省的社會公共事件提出法律意見和建議；
（七）辦理省政府交辦或委托的其他法律事務。
隨著依法行政和法治政府建設的進程，律師擔任政府法律顧問的服務內容不斷擴展：對政府重大決策進行法律論證，提供法律意見；就政府行政管理中的法律問題提出建議；受政府委托進行規范性文件的起草與論證；協助制定各類管理制度；參加政府涉法事項協調會議；參與領導信訪接待，為信訪案件提供法律意見；協助政府進行法制宣傳教育，參與法律知識培訓活動；向政府提供法律法規信息；服務政府招商引資，對政府重大投資項目進行法律論證；協助政府審查、起草合同及其他法律文書；為政府舉辦的大型活動設計法律框架、起草法律文件、提供法律意見；參與處理尚未成訟的民事、行政糾紛和其他糾紛；配合政府處理突發事件、群體性事件；對行政復議、行政賠償案件，提供法律意見；代理政府參加訴訟、仲裁活動及行政案件的聽證、復議活動；代為申請執行各類生效的法律文書； 參與國企改制、國企破產法律論證；為政府招標投標、資信調查、土地征用、拆遷安置、項目融資等提供法律服務。
以上服務內容是一般性的列舉，某一律師擔任政府法律顧問的具體服務內容則根據政府與律師事務所簽訂的法律顧問合同約定。
五、政府法律顧問的特點
律師由于長期、大量的從事法律實務工作，具有豐富的處理法律事務的實踐經驗。同時，由于律師長期從事法律服務，對各部門法律有較為均衡的研究，對涉及社會、政治、經濟生活等各方面法律有著較全面的了解與實踐，擅于提供綜合性的法律服務，擔任政府法律顧問有其獨特的自身優勢。但律師并非自然而然的勝任政府法律顧問。政府法律顧問與其他單位的法律顧問雖有其共性，但由于政府的特殊性，政府法律顧問工作也有其自身的特點。律師應當注意以下幾點：
1、政府運行的特殊性
政府的運行完全不同于其他單位，也與司法機關有所不同，政府是執行機關，其職責是執行權力機關制定的法律和決議，通過一系列的管理活動實現國家的意志。政府的設置層次分明，等級嚴格，以保證政令暢通。下級政府必須遵守上級政府的命令，受上級政府的領導。政府采取首長負責制，行政首長對本機關的全部活動都可以控制。行政機關行使的職權范圍又非常的廣泛。律師是法律人，習慣于司法程序，本身不接觸政府事務，對政府的運作程序和規則、政策缺乏足夠的了解，難以全面理解政府在具體法律事務中的立場。律師擔任政府法律顧問，就必須去了解政府，積極了解政府處理民生和社會事務的機制與方式，增強與政府溝通協調的能力，適應政府工作的特性，才能勝任政府法律顧問。
2、服務對象的特殊性
政府法律顧問服務對象是政府，政府相對其他單位而言屬于強勢部門，政府以執行法律法規、促進經濟發展和社會進步為己任，行政行為受國家強制力的保證，行政相對人必須服從行政機關的單方意志。公務員都具有高學歷，經過層層選拔進入政府，是優秀的人群，社會的精英。而領導者更是一言九鼎的人物。無論是政府還是公務員，他們在主觀上具有天然的優越感，客觀上具有豐富的行政管理經驗。他們中不乏律師的老師，律師應當虛心向他們學習。政府聘請法律顧問是為了解決實際的法律問題，而不是為了單純的了解法律。律師擔任了政府法律顧問，如果自認為是法律專家，分析問題僅僅停留在法律層面，不結合政府的特點，不考慮行政管理的特性，遇到具體問題泛泛而談，提不出行之有效的對策，政府只會是失望，只能把法律顧問當作花瓶擺設。
3、政策與法律的關系
律師擔任政府法律顧問提供法律服務時，遇到的不僅僅是法律適用問題。很多時候是法律、政策適用交織在一起，有的可能就是政策問題。政府往往思考政策的時候多些，花很多精力考慮上級政策如何在本地落實，考慮如何充分爭取政策、利用政策促進本地發展；運用政策平衡各方利益，解決實際問題，維護社會穩定，促進社會和經濟發展。而律師的思維恰恰相反，往往是考慮法律的時候多些，遇到問題多從法律角度進行分析。但在處理政府事務中，有些事情如果僅僅從法律出發，雖然也能解決，但卻難以徹底解決問題。所以，政府法律顧問必須要站在政府的角度思考問題，充分利用政策，并在此基礎上提出法律意見。當然，政策必須合法，政府法律顧問要熟悉政策，對政策的合法性作出判斷，適時給政府提供法律意見。
六、律師參政議政概述
1、人民代表、政協委員參政議政
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