[ 孟海洋 ]——(2014-8-15) / 已閱9603次
[摘 要]行政補(bǔ)償?shù)睦碚摶A(chǔ)是構(gòu)建行政補(bǔ)償法律制度的法理依據(jù)，也是行政法學(xué)界長(zhǎng)期爭(zhēng)論的一個(gè)問(wèn)題。文章在淺析行政補(bǔ)償概念的基礎(chǔ)上，回顧了行政補(bǔ)償法理基礎(chǔ)相關(guān)學(xué)說(shuō)的分類，最后指出就我國(guó)實(shí)踐而言，行政補(bǔ)償制度的理論基礎(chǔ)應(yīng)該以人權(quán)保障說(shuō)為前提，以特別犧牲說(shuō)為基礎(chǔ)，以公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)為原則。
[關(guān)鍵詞]行政補(bǔ)償；特別棲牲說(shuō)；人權(quán)保障；公平正義 www.888lw.com
作為國(guó)家，當(dāng)犧牲無(wú)特定責(zé)任人的合法利益以滿足其他社會(huì)成員的利益需求，從而破壞原有的利益格局時(shí)，就必須給予受損害的特定成員公平合理的補(bǔ)償。近年來(lái)，伴隨著依法治國(guó)方針的大力指導(dǎo)，我國(guó)逐漸建立和完善了一套較為廣泛的行政補(bǔ)償制度。行政補(bǔ)償制度是現(xiàn)代法治國(guó)家極其重要的一項(xiàng)法律制度，對(duì)政府權(quán)力的規(guī)制和公民權(quán)利的保障至關(guān)重要。行政補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)是指國(guó)家為什么要對(duì)合法的職權(quán)行為造成的損失給予補(bǔ)償，其理論依據(jù)是什么。對(duì)我國(guó)行政補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ)進(jìn)行分析有利于加強(qiáng)對(duì)行政相對(duì)人合法權(quán)益的保障，有利于推進(jìn)我國(guó)民主法治建設(shè)進(jìn)程，有利于促進(jìn)行政機(jī)關(guān)的執(zhí)法水平，具有深遠(yuǎn)的學(xué)術(shù)理論和現(xiàn)實(shí)實(shí)踐意義。
一、行政補(bǔ)償
各國(guó)學(xué)者結(jié)合本國(guó)自身的實(shí)際和具體情況定義行政補(bǔ)償?shù)母拍钣兴煌Ｓ捎谖覈?guó)歷史的特殊性，導(dǎo)致我國(guó)的行政補(bǔ)償概念也與其他國(guó)家存在一定的差異。我國(guó)大部分學(xué)者將行政補(bǔ)償?shù)母拍疃x為：國(guó)家行政主體機(jī)關(guān)及其工作人員在合法行使職權(quán)管理或維護(hù)社會(huì)公共利益需要履行其行政職權(quán)的過(guò)程中，國(guó)家行政機(jī)關(guān)及其工作人員的行為給特定的公民、法人或者其他組織的合法權(quán)益造成了損害，由國(guó)家行政補(bǔ)償義務(wù)機(jī)關(guān)依法補(bǔ)償特定行政相對(duì)人所遭受損害的法律制度。可以看出，行政補(bǔ)償?shù)膶?shí)質(zhì)在于調(diào)和私有財(cái)產(chǎn)權(quán)與公共利益的關(guān)系。其不應(yīng)屬于行政法責(zé)任，而是一種具體行政行為。
隨著我國(guó)對(duì)公民財(cái)產(chǎn)權(quán)保護(hù)力度的加大，行政法中所關(guān)于調(diào)整國(guó)家公權(quán)力與公民私人財(cái)產(chǎn)權(quán)關(guān)系的內(nèi)容日益凸顯。我國(guó)認(rèn)為行政補(bǔ)償?shù)陌l(fā)生原因包括行政相對(duì)人因行政主體的合法公權(quán)力行為及其附隨效果所造成的特別犧牲，也包括公民因?qū)嵤┕ㄖ疅o(wú)因管理行為所遭受的特別犧牲。其中，公權(quán)力附隨效果的特別犧牲是指在實(shí)施公權(quán)力時(shí)，行政主體并非有意占有或使用私人財(cái)產(chǎn)，或者限制私人財(cái)產(chǎn)權(quán)，但客觀上存在著破壞或?qū)嵸|(zhì)減損相對(duì)人權(quán)益的實(shí)施，進(jìn)而使相對(duì)人承擔(dān)特別損失。再者，行政相對(duì)人因公共利益的維護(hù)而遭受了個(gè)人利益的特別損失，兩者利益的損益之間應(yīng)當(dāng)有因果關(guān)系，而這種公共利益顯然不為行政相對(duì)人一方享有，而為社會(huì)或集體成員共享。
各國(guó)對(duì)于行政補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ)都進(jìn)行了詳盡的研究，每種理論學(xué)說(shuō)都有其不同側(cè)重角度，反映了各個(gè)國(guó)家和地區(qū)在建立行政補(bǔ)償制度的過(guò)程中所依據(jù)的法理基礎(chǔ)和理論觀念。主要有以下代表性的學(xué)說(shuō)觀點(diǎn)：
（一）特別犧牲說(shuō)
該學(xué)說(shuō)是由德國(guó)奧托·麥耶提出的，其主要思想是為了公共利益的需要而實(shí)施的征收或征用等行為，造成了特定的社會(huì)主體（包括公民、法人或其他組織）的特別損失，他們?yōu)樯鐣?huì)公共利益而承擔(dān)了其他人的責(zé)任，這是不公平的，因此，必須對(duì)承擔(dān)了他人責(zé)任的這些特定主體的特別損失給予補(bǔ)償。
（二）公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)
該說(shuō)認(rèn)為享受的權(quán)利和承擔(dān)的義務(wù)應(yīng)該是一致的。公民既然是公共產(chǎn)品的實(shí)際享有者，理所當(dāng)然也應(yīng)當(dāng)是社會(huì)公共負(fù)擔(dān)的承擔(dān)者。權(quán)利和義務(wù)是統(tǒng)一的，沒(méi)有無(wú)義務(wù)的權(quán)利，也沒(méi)有無(wú)權(quán)利的義務(wù)，行政主體作為國(guó)家行政活動(dòng)的實(shí)施者，其實(shí)施行政行為的出發(fā)點(diǎn)和角度是管理國(guó)家事務(wù)和社會(huì)公共事務(wù)，造福于民。如果國(guó)家的一些諸如征收、征用、選用的一些合法行政行為造成了特定主體的損失，作為這種損失就應(yīng)該由全社會(huì)的成員一起來(lái)分?jǐn)偅@從現(xiàn)實(shí)角度是絕對(duì)不可能實(shí)現(xiàn)的，那么國(guó)家就可以通過(guò)稅收收入由國(guó)家來(lái)給予受到損失的行政相對(duì)人進(jìn)行補(bǔ)償，這樣就達(dá)到了全社會(huì)成員的共同承擔(dān)，實(shí)現(xiàn)了權(quán)利和義務(wù)的統(tǒng)一。
（三）人權(quán)保障說(shuō)
保障人權(quán)的理念越來(lái)越深入地滲透到社會(huì)生活尤其是法律生活的各個(gè)領(lǐng)域。該學(xué)說(shuō)認(rèn)為現(xiàn)代民主國(guó)家的基本目的和重要任務(wù)之一是保障人權(quán)， 當(dāng)公民遭受到國(guó)家其他公民或其他組織的侵害時(shí)， 國(guó)家有責(zé)任對(duì)遭受損害的公民給予補(bǔ)償。保障人權(quán)也是國(guó)家的重要目標(biāo)和任務(wù)，既然在法律領(lǐng)域內(nèi)，當(dāng)公民的行為造成了公民、法人和其他組織的損失的時(shí)候，國(guó)家有責(zé)任追究侵權(quán)人的責(zé)任并保障受害的公民、法人和其他組織獲得補(bǔ)償或者賠償，那么當(dāng)國(guó)家的行為造成公民、法人或其他組織損害的時(shí)候，這種責(zé)任就更是責(zé)無(wú)旁貸。
（四）無(wú)過(guò)錯(cuò)責(zé)任理論
根據(jù)該理論，行政機(jī)關(guān)及其工作人員只要其行為或其所管理的人或物造成了相對(duì)人的合法權(quán)益的損害，無(wú)論其是否存在違法情形或者是否過(guò)錯(cuò)，均應(yīng)對(duì)被害人的損失給予賠償或補(bǔ)償。引起行政補(bǔ)償?shù)膿p害雖然是由行政主體因公共利益的目的合法行政行為造成的，可是從損害結(jié)果來(lái)看，行政補(bǔ)償和行政賠償都是由于行政主體的行政行為造成了行政相對(duì)人合法權(quán)益的特別損失，在相對(duì)人自身無(wú)過(guò)錯(cuò)的情況下無(wú)端致使個(gè)人權(quán)益受損是理應(yīng)獲得相應(yīng)彌補(bǔ)的，符合權(quán)利救濟(jì)的基本要求。法律上的區(qū)別應(yīng)該只針對(duì)行政主體和行政工作人員的行為違法與否的問(wèn)題；引起賠償?shù)氖沁`法行為，行政主體和行政工作人員應(yīng)該對(duì)之承擔(dān)相應(yīng)侵權(quán)法律責(zé)任；引起補(bǔ)償?shù)氖呛戏ㄐ袨椋姓黧w和行政工作人員對(duì)之不承擔(dān)侵權(quán)法律責(zé)任。
（五）不當(dāng)?shù)美f(shuō)
該學(xué)說(shuō)認(rèn)為享受公共利益的是社會(huì)全體， 公共事業(yè)造成的損害應(yīng)當(dāng)由社會(huì)全體成員負(fù)擔(dān)。然而，國(guó)家為了公共利益而造成的損失一般是個(gè)別人的特殊犧牲所能實(shí)現(xiàn)的， 既然是為了社會(huì)全體成員的利益沒(méi)有理由讓個(gè)別公民承擔(dān)， 因此對(duì)于其他未受損害的社會(huì)全體成員來(lái)說(shuō)就是一種不當(dāng)?shù)美?因此對(duì)于做出犧牲的人就應(yīng)當(dāng)進(jìn)行補(bǔ)償。
（六）危險(xiǎn)責(zé)任理論
根據(jù)該理論，一個(gè)人如果為了自己的利益而使他人的利益于某種危險(xiǎn)之中，他就必須為此種危險(xiǎn)可能導(dǎo)致對(duì)方的損害負(fù)賠償責(zé)任。這種理論始于民事賠償領(lǐng)域，后來(lái)在行政法上得到了運(yùn)用，并逐漸成為了行政補(bǔ)償?shù)闹匾鶕?jù)；它主要是指行政機(jī)關(guān)及其工作人員為了社會(huì)公共利益而使行政相對(duì)人權(quán)益處于某種危險(xiǎn)狀態(tài)之中，其即應(yīng)對(duì)相對(duì)人因此可能受到的損失予以補(bǔ)償。
二、我國(guó)行政補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ)
我國(guó)現(xiàn)階段的行政補(bǔ)償制度的法理基礎(chǔ)主要是以“人權(quán)保障說(shuō)”為根本要求，以“特別犧牲學(xué)說(shuō)”為基礎(chǔ)理論，以“公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)”為主要原則。
“人權(quán)保障說(shuō)”是行政補(bǔ)償制度的根本要求。眾所周知，維護(hù)和保障人權(quán)已經(jīng)成為現(xiàn)在法治國(guó)家的一個(gè)重要的標(biāo)志。在現(xiàn)實(shí)的生活領(lǐng)域當(dāng)中，作為社會(huì)主體的人難免會(huì)受到政府行為的干涉和影響，如果政府的行為對(duì)公民的人身權(quán)和財(cái)產(chǎn)權(quán)造成損害，無(wú)論是違法的行為還是合法的行為，都應(yīng)該做出適當(dāng)?shù)摹⒐降馁r償或者是補(bǔ)償，而不應(yīng)該只是關(guān)注到政府的違法行為所帶來(lái)的損害，只有這樣才能夠更好地保障人權(quán)，實(shí)現(xiàn)公平的要求。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展和政府管理社會(huì)職能的不斷增多，政府的一些合法行為難免會(huì)對(duì)一些公民的合法的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利造成損害，這就要求我們建立好完善的行政補(bǔ)償制度，從而使公民的合法權(quán)利得到切實(shí)和有效的保護(hù)，充分保障人權(quán)的實(shí)現(xiàn)。
“特別犧牲學(xué)說(shuō)”是行政補(bǔ)償制度的基本理論。從我國(guó)憲法和法律的規(guī)定當(dāng)中也能看出，我們國(guó)家十分重視公民的人身權(quán)利和財(cái)產(chǎn)權(quán)利，并制定和通過(guò)一系列的措施加以保護(hù)。但國(guó)家要更好地實(shí)施公共管理的職能，從公共利益的角度出發(fā)，國(guó)家可能會(huì)對(duì)公共利益在一定程度上進(jìn)行限制、甚至造成損害，而作為這種本應(yīng)該由全社會(huì)成員共同承擔(dān)的損害，如果強(qiáng)加于一個(gè)人或組織，就造成了“特別犧牲”，這種特別犧牲就應(yīng)該由公權(quán)力的維護(hù)和實(shí)施者通過(guò)必要的行政補(bǔ)償，使社會(huì)公共利益和個(gè)人合法權(quán)益達(dá)到一種合理的平衡狀態(tài)。我國(guó)強(qiáng)調(diào)的是這些“特別犧牲”應(yīng)該公平合理，若犧牲超出了公平合理的限度，則必須由國(guó)家給予適當(dāng)?shù)难a(bǔ)償。
“公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)”是行政補(bǔ)償制度的主要原則。之所以強(qiáng)調(diào)“公平負(fù)擔(dān)平等說(shuō)”做為我國(guó)行政補(bǔ)償制度的主要原則，是綜合考慮我國(guó)的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)各方面的實(shí)際情況。國(guó)家可以依照法律規(guī)定，通過(guò)給予補(bǔ)償對(duì)公民的私有財(cái)產(chǎn)實(shí)行征收或者征用。但私有財(cái)產(chǎn)合法權(quán)益的行使是有限度的，如果國(guó)家的合法行為造成的損失是相對(duì)一般意義上的，具有較為廣泛的承受范圍的，那么這種損失在一定程度上，已經(jīng)得到了平均的分?jǐn)偅且环N公平、正義的“犧牲”。在這種情況下，國(guó)家就無(wú)需再對(duì)其進(jìn)行行政上的補(bǔ)償。只有在當(dāng)這種犧牲被特定化到在社會(huì)公平領(lǐng)域，已經(jīng)不能為人民所接受的特定范圍內(nèi)的組織或者個(gè)人的范圍之內(nèi)的過(guò)程當(dāng)中的時(shí)候，才造成了所謂的“特別犧牲”。這時(shí)出于維護(hù)必要的社會(huì)公平和正義的角度，就應(yīng)當(dāng)給這些人或者組織適當(dāng)?shù)男姓a(bǔ)償，從而達(dá)到“公平負(fù)擔(dān)平等”。
總之，我國(guó)在土地征用、公用征收、功用征調(diào)、行政活動(dòng)調(diào)整、因公益遭受特別犧牲的補(bǔ)償和因保護(hù)國(guó)家或公共財(cái)產(chǎn)所致?lián)p失的補(bǔ)償方面廣泛地建立了行政補(bǔ)償制度。我國(guó)的行政補(bǔ)償制度之所以主要考慮和借鑒這三種主要理論觀點(diǎn)的內(nèi)容，主要是考慮到這三種觀點(diǎn)理論的合理性和精神內(nèi)核，并結(jié)合我國(guó)的實(shí)際所做出的一種理性的正確判斷。
三、結(jié)語(yǔ)
行政補(bǔ)償?shù)姆ɡ砘A(chǔ)是我國(guó)構(gòu)建行政補(bǔ)償法律制度的法理依據(jù)，但理論界卻對(duì)此無(wú)法達(dá)成共識(shí)。不管從構(gòu)建社會(huì)主義法治與民主還是從維護(hù)公民個(gè)人權(quán)益角度來(lái)觀察，行政補(bǔ)償制度都是一種維護(hù)公民權(quán)利和平衡公共利益的有效的權(quán)利保障機(jī)制。隨著我國(guó)民主憲政的發(fā)展，公民法制意識(shí)的增強(qiáng)，要求完善行政補(bǔ)償法律制度的呼聲越來(lái)越高。現(xiàn)階段我國(guó)的行政補(bǔ)償制度還存在著不足，在依法治國(guó)的方針政策的指引之下，我國(guó)應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)行政補(bǔ)償制度的理論和立法研究工作，規(guī)范和完善我國(guó)的行政補(bǔ)償制度，進(jìn)而促進(jìn)平等、公正、競(jìng)爭(zhēng)有序的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的模式。
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