[ 李菡君 ]——(2014-11-12) / 已閱72814次
SPV雖好但不是唯一—PPP那些事之七
李菡君 李繼忠
[摘 要]本文嘗試從SPV概念并結(jié)合英國(guó)最佳實(shí)踐全面完整理解SPV作為BOT/PPP模式執(zhí)行機(jī)構(gòu)之一且公共部門(mén)沒(méi)有必要一定參加。
[關(guān)鍵詞]SPV BOT/PPP 模式 項(xiàng)目融資 英國(guó)經(jīng)驗(yàn)
一、引言
國(guó)務(wù)院總理李克強(qiáng)2014年10月24日主持召開(kāi)國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議研究創(chuàng)新重點(diǎn)領(lǐng)域投融資機(jī)制。會(huì)議指出，要大力創(chuàng)新融資方式，積極推廣政府與社會(huì)資本合作（PPP）模式，在更多領(lǐng)域向社會(huì)投資特別是民間資本敞開(kāi)大門(mén)。縱觀世界上關(guān)于私人資本進(jìn)入公共領(lǐng)域，做的好及成熟的當(dāng)屬英國(guó)。借鑒國(guó)外發(fā)達(dá)國(guó)家關(guān)于鼓勵(lì)私人投資的成熟做法是一個(gè)捷徑，可以少走彎路。
二、SPV概念
SPV是Special Purpose Vehicle的簡(jiǎn)稱，中文意思為“特殊目的載體”。
如果大家經(jīng)常研讀英文資料的話，一定對(duì)SPV不陌生。在英文語(yǔ)境下許多行業(yè)使用SPV概念，當(dāng)然金融業(yè)及證券業(yè)用的較多。在證券行業(yè)，SPV指特殊目的載體也稱為特殊目的機(jī)構(gòu)/公司，其職能是在離岸資產(chǎn)證券化過(guò)程中，購(gòu)買(mǎi)、包裝證券化資產(chǎn)和以此為基礎(chǔ)發(fā)行資產(chǎn)化證券，向國(guó)外投資者融資。SPV是指接受發(fā)起人的資產(chǎn)組合，并發(fā)行以此為支持的證券的特殊實(shí)體。SPV原始概念來(lái)自于中國(guó)墻（China Wall）的風(fēng)險(xiǎn)隔離設(shè)計(jì)，它的設(shè)計(jì)主要為了達(dá)到“破產(chǎn)隔離”的目的。SPV在資產(chǎn)證券化中起到重要作用。
SPV在歐洲用的多，是為了特殊目的而建立的法律實(shí)體。筆者認(rèn)為，從法律角度來(lái)理解，如果將SPV“特殊目的載體”翻譯成“特殊目的公司”則錯(cuò)大了。Vehicles是運(yùn)載工具，傳播媒介的意思，壓根沒(méi)有公司的意思! 因?yàn)榧词乖谥袊?guó)法律語(yǔ)境下，“特殊目的公司”和“特殊目的載體”概念是有天壤之別的。
三、大佬們對(duì)SPV的理解（周小川正名SPV）
周小川正名SPV。央行行長(zhǎng)周小川在《資本市場(chǎng)的多層次特性》（發(fā)表于《金融市場(chǎng)研究》2013年第8期）署名文章中對(duì)SPV（Special Purpose Vehicles）進(jìn)行正名。金融危機(jī)之后，資產(chǎn)證券化以及與之相關(guān)的特殊目的機(jī)構(gòu)即SPV，常被指責(zé)為引發(fā)金融危機(jī)的罪魁禍?zhǔn)祝霸诤芏喾墙鹑趯I(yè)人士看來(lái)，SPV似乎不是個(gè)好東西，因?yàn)楹芏嘟鹑趤y象好像都涉及SPV，”周小川稱，但對(duì)于金融專業(yè)人士而言，對(duì)SPV恐怕還是要一分為二地看。對(duì)于SPV，周小川認(rèn)為，其實(shí)際上當(dāng)前在我國(guó)也有運(yùn)用，“地方融資平臺(tái)的機(jī)制符合SPV的基本特征和定義”，“在地方融資平臺(tái)這個(gè)SPV里面，放的主要是城鎮(zhèn)土地及其所代表的未來(lái)收益，并以此獲得銀行貸款。”在周小川看來(lái)，出現(xiàn)地方融資平臺(tái)，與我國(guó)的相關(guān)法律環(huán)境有關(guān)。“地方融資平臺(tái)實(shí)際上很大程度上是為了規(guī)避現(xiàn)有的一些法律法規(guī)。如，我國(guó)《預(yù)算法》明確規(guī)定，地方政府不準(zhǔn)打赤字，所以地方政府就想辦法搞一個(gè)融資平臺(tái)。”周小川表示，與典型SPV比較類似，但還有不那么準(zhǔn)確的一個(gè)例子就是地方政府融資平臺(tái)。對(duì)于地方政府融資平臺(tái)，最初外國(guó)人的理解就是SPV，在語(yǔ)言上也翻譯為L(zhǎng)ocal Government SPV，這是因?yàn)榈胤饺谫Y平臺(tái)機(jī)制符合SPV基本特征和定義。
樓繼偉對(duì)SPV情有獨(dú)鐘。近一年來(lái)，財(cái)政部推廣PPP不遺余力。財(cái)政部部長(zhǎng)樓繼偉提出“要實(shí)實(shí)在在把這件事開(kāi)展起來(lái)”。樓繼偉稱，推廣使用PPP模式，不僅是一次微觀層面的“操作方式升級(jí)”，更是一次宏觀層面的“體制機(jī)制變革”。周小川說(shuō)“在很多非金融專業(yè)人士看來(lái)，SPV似乎不是個(gè)好東西”，但作為金融人士的財(cái)政部部長(zhǎng)看來(lái)，SPV卻是個(gè)好東西。由于財(cái)政部部長(zhǎng)對(duì)SPV奧妙理解肯定要比非金融人士理解的深，因而對(duì)SPV情有獨(dú)鐘-----“PPP項(xiàng)目里面，樓部長(zhǎng)特別強(qiáng)調(diào)他最推崇的所謂狹義PPP的比較規(guī)范的、典型的、標(biāo)準(zhǔn)的形式——SPV，可以直接翻譯為特殊項(xiàng)目公司。這里面所有的股權(quán)都是有清晰歸屬，每一份標(biāo)準(zhǔn)化的股權(quán)屬于其中的股東，認(rèn)定以后不會(huì)產(chǎn)生法律上無(wú)法處置的糾紛，大家在這樣可預(yù)期的穩(wěn)定的法治化環(huán)境下，來(lái)追求在共贏中目標(biāo)利益回報(bào)的實(shí)現(xiàn)”（賈康語(yǔ)）
如何在PPP項(xiàng)目中理解SPV？筆者認(rèn)為，部長(zhǎng)喜歡SPV是可以理解的，因?yàn)镻PP項(xiàng)目到了部長(zhǎng)層面，PPP項(xiàng)目肯定投資巨大，肯定采取國(guó)際上項(xiàng)目融資形式，且項(xiàng)目參與者較多。為了滿足大家都想為PPP項(xiàng)目做貢獻(xiàn)（分一杯羹）的意愿，只有采取SPV結(jié)構(gòu)，承包商、政府、機(jī)構(gòu)投資人、“城市基礎(chǔ)設(shè)施、住宅政策性金融機(jī)構(gòu)”、主權(quán)基金、個(gè)人都可以搭上SPV高鐵快車(chē)。
四、SPV模式是PPP標(biāo)準(zhǔn)形式是如何來(lái)的
為什么國(guó)內(nèi)有許多人包括財(cái)政部大佬都認(rèn)為SPV是PPP模式的標(biāo)準(zhǔn)結(jié)構(gòu)?這個(gè)結(jié)論是如何來(lái)的？筆者認(rèn)為同專家不求甚解治學(xué)不嚴(yán)謹(jǐn)有關(guān)。雖然有一千個(gè)讀者，就會(huì)有一千個(gè)哈姆雷特，這是正常的情況，因?yàn)樽x者都是從自己的知識(shí)、經(jīng)歷來(lái)理解作品。但是如果您不是閱讀原著來(lái)理解作品（沒(méi)有掌握一手資料），或者您只有借助翻譯來(lái)理解作品則您得出的哈姆雷特形象還要受到翻譯者理解的左右了（人云亦云），如果翻譯者水平低，則問(wèn)題更嚴(yán)重。筆者在研讀國(guó)外關(guān)于PPP合同文本時(shí)對(duì)此有一定體會(huì)，特別在系統(tǒng)研讀英國(guó)關(guān)于PFI文獻(xiàn)時(shí)，更是感覺(jué)專家們對(duì)外文文獻(xiàn)的誤解誤讀。以下詳解。
1999年7月英國(guó)財(cái)政部發(fā)布了PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本“Standardisation of PFI Contracts（SoPC）”第一版，2012年12月最新版“Standardisation of PF2 Contracts（ Draft ）”應(yīng)該是第五版，英國(guó)PFI標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制是基于如下的條件假設(shè)：前提一、同公共部門(mén)簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng)；前提二、項(xiàng)目建設(shè)分階段進(jìn)行，包括在建造階段后緊跟一個(gè)運(yùn)營(yíng)階段提供服務(wù)；前提三、項(xiàng)目全部或部分采取由第三方提供“項(xiàng)目融資”（無(wú)追溯權(quán)或有限追溯權(quán)的融資）。
標(biāo)準(zhǔn)合同文本的編制者指出，之所以設(shè)定三項(xiàng)前提條件，是因?yàn)樵S多PPP項(xiàng)目是符合這三項(xiàng)前提條件的，而且符合三項(xiàng)前提條件項(xiàng)目結(jié)構(gòu)的合同本身是最（想當(dāng)?shù)摹⒎浅＃⿵?fù)雜的，對(duì)復(fù)雜的合同結(jié)構(gòu)做出規(guī)定更有益于標(biāo)準(zhǔn)合同文本的使用者。比如同公共部門(mén)簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng)是十分標(biāo)準(zhǔn)的項(xiàng)目結(jié)構(gòu)，法律關(guān)系十分明確。
標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者強(qiáng)調(diào)，1.三個(gè)前提條件的設(shè)定，不表明合同文件編制者預(yù)設(shè)立場(chǎng)。2.雖然標(biāo)準(zhǔn)合同文本及相關(guān)指引前提條件之一是“同公共部門(mén)簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng)”介紹PFI,但這不表明合同編制者就認(rèn)為SPV形式就優(yōu)于非SPV形式。3.是否采取SPV形式（合同結(jié)構(gòu)如何），應(yīng)該由投標(biāo)者根據(jù)項(xiàng)目實(shí)際情況提出并得到公共部門(mén)的批準(zhǔn)（appraisal），不應(yīng)該預(yù)設(shè)結(jié)論。標(biāo)準(zhǔn)合同文本編制者還強(qiáng)調(diào)：當(dāng)前提條件不同時(shí)，應(yīng)該對(duì)標(biāo)準(zhǔn)合同文件中必備條款（required drafting provisions）進(jìn)行修改調(diào)整。公共部門(mén)應(yīng)該盡早尋求專業(yè)部門(mén)及專業(yè)人士的指導(dǎo)。歐盟2003年3月出版的“Guidelines for Successful Public-Private Partnerships”也明確，本指引沒(méi)有提供所有的PPP模式及不對(duì)任何PPP模式背書(shū)（endorsement）。
筆者認(rèn)為，要高度關(guān)注合同及文件的適用的前提條件，這是醫(yī)囑，忽視前提條件及醫(yī)囑的是會(huì)出問(wèn)題的。國(guó)內(nèi)的專家完全不遵醫(yī)囑忽視標(biāo)準(zhǔn)合同文本適用的前提條件特別是忽視BOT/PPP采取同公共部門(mén)簽訂合同的是特殊目的公司（項(xiàng)目公司）（special purpose company）并由分包商提供建造和運(yùn)營(yíng)前提條件就得出SPV形式就是BOT/PPP模式標(biāo)準(zhǔn)形式的結(jié)論，從而將外國(guó)的經(jīng)念歪了。
五、SPV是個(gè)非常靈活的機(jī)制且SPV可有可無(wú)
有人認(rèn)為“任何一個(gè)PPP項(xiàng)目的實(shí)施，都會(huì)有一個(gè)SPV（特殊目的載體）的執(zhí)行機(jī)構(gòu)，一般來(lái)說(shuō)，SPV是由政府公共部門(mén)和若干家企業(yè)共同組成。一個(gè)PPP項(xiàng)目的資金來(lái)源全部由SPV來(lái)籌集，一方面是SPV的自有資金，另一方面是由以SPV為主體的融資。因此，在PPP項(xiàng)目中，融資是企業(yè)的事情而非政府。”筆者認(rèn)為，如此觀點(diǎn)不全面。PPP項(xiàng)目實(shí)施中，SPV是個(gè)非常靈活的機(jī)制，SPV這個(gè)執(zhí)行機(jī)構(gòu)可以有也可以沒(méi)有。如果任何一個(gè)PPP項(xiàng)目都采取SPV做為執(zhí)行機(jī)構(gòu)，則豐富多彩的PPP實(shí)踐就單調(diào)了。
英國(guó)的PPP項(xiàng)目（主要是PFI模式）分為三類，1.在“用戶最終付費(fèi)項(xiàng)目”比如公路或橋梁圖書(shū)館項(xiàng)目上使用；2.在“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”比如為老人提供住宿及日常照顧服務(wù)及監(jiān)獄的設(shè)計(jì)融資建造運(yùn)營(yíng)都可以采取PFI模式；3.處于“用戶最終付費(fèi)項(xiàng)目”及“政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)項(xiàng)目”之間的項(xiàng)目可以由公共部門(mén)和私營(yíng)部門(mén)組成“聯(lián)營(yíng)體”，所謂SPV是也。英國(guó)實(shí)踐證明不是所有PPP項(xiàng)目都要組成所謂SPV。如果認(rèn)為PPP項(xiàng)目SPV是標(biāo)準(zhǔn)形式則預(yù)設(shè)立場(chǎng)摻雜個(gè)人感情提前做出價(jià)值判斷。
中央人民政府在PPP模式適用上沒(méi)有在SPV一刀切。2014年9月21日發(fā)布的國(guó)務(wù)院《關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))“（三）推廣使用政府與社會(huì)資本合作模式。鼓勵(lì)社會(huì)資本通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)等方式，參與城市基礎(chǔ)設(shè)施等有一定收益的公益性事業(yè)投資和運(yùn)營(yíng)。政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等事先公開(kāi)的收益約定規(guī)則，使投資者有長(zhǎng)期穩(wěn)定收益。投資者按照市場(chǎng)化原則出資，按約定規(guī)則獨(dú)自或與政府共同成立特別目的公司建設(shè)和運(yùn)營(yíng)合作項(xiàng)目。投資者或特別目的公司可以通過(guò)銀行貸款、企業(yè)債、項(xiàng)目收益?zhèn)①Y產(chǎn)證券化等市場(chǎng)化方式舉債并承擔(dān)償債責(zé)任。政府對(duì)投資者或特別目的公司按約定規(guī)則依法承擔(dān)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)、合理定價(jià)、財(cái)政補(bǔ)貼等相關(guān)責(zé)任，不承擔(dān)投資者或特別目的公司的償債責(zé)任。”政府通過(guò)特許經(jīng)營(yíng)權(quán)采取的PPP模式，政府就沒(méi)有必要同私營(yíng)部門(mén)組成SPV。純粹由政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的PPP項(xiàng)目，似乎也沒(méi)有必要組成SPV。
六、英國(guó)SPV(特殊目的公司或項(xiàng)目公司）不允許具體采購(gòu)公共部門(mén)投資入股持有SPV股份
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