[ 王冠華 ]——(2014-12-20) / 已閱20763次
以一則案例淺析農(nóng)村建房合同糾紛的案由確定問題
王冠華
一、案情簡介
以建設(shè)“美麗鄉(xiāng)村”、顯著改善農(nóng)牧民生活環(huán)境為目標(biāo)，通過每年確定整村推進(jìn)工作，在群眾自愿、統(tǒng)一規(guī)劃的基礎(chǔ)上，某縣在其轄區(qū)內(nèi)全面推進(jìn)富民安居工程，并通過政府補(bǔ)助與農(nóng)民自籌的方式落實(shí)建房資金。寧某系某縣某鎮(zhèn)村民，2012年6月，將其位于某村富民安居工程的二層房屋建設(shè)發(fā)包給沒有資質(zhì)的郅某，并與郅某簽訂書面的“建設(shè)工程施工合同”，后郅某組織陳某等多人施工，并于2013年7月將建成房屋交付寧某。因施工過程中，寧某擅改原圖紙?jiān)O(shè)計(jì)，導(dǎo)致工程量增加，郅某要求寧某結(jié)算并給付該增加部分的造價(jià)成本，但寧某以各種理由予以抵賴并拒絕給付，無奈之下，郅某將寧某訴至某縣人民法院。
二、主要問題
本案案由應(yīng)確定為建設(shè)工程合同糾紛，還是承攬合同糾紛？
三、評(píng)析
1.富民安居工程的定性
本案富民安居工程系在村農(nóng)民集體所有土地上進(jìn)行的公共建設(shè)項(xiàng)目，某縣、縣下轄鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府雖然對(duì)農(nóng)戶有建房經(jīng)費(fèi)補(bǔ)貼，但該工程建設(shè)仍屬村民自治范疇的行為，而非政府行為；村民個(gè)人作為房主，是合法的房屋建設(shè)主體。主要理由如下：
第一，從土地性質(zhì)看，本案富民安居工程所占土地為農(nóng)民集體所有土地，而非國有土地。根據(jù)《土地管理法》第10條、第11條和第43條的規(guī)定，農(nóng)民集體所有的土地依法屬于村農(nóng)民集體所有的，由村集體經(jīng)濟(jì)組織或者村民委員會(huì)經(jīng)營、管理；農(nóng)民集體所有的土地依法用于非農(nóng)業(yè)建設(shè)的，由縣級(jí)人民政府登記造冊(cè)，核發(fā)證書，確認(rèn)建設(shè)用地使用權(quán)；村民建設(shè)住宅經(jīng)依法批準(zhǔn)，可以使用本集體經(jīng)濟(jì)組織農(nóng)民集體所有的土地。據(jù)此，本案中，某縣全面推進(jìn)富民安居工程，并不是將農(nóng)村集體土地轉(zhuǎn)為國有建設(shè)用地后由有關(guān)政府部門組織建設(shè)，而是由政府補(bǔ)貼部分資金，在不改變土地性質(zhì)的前提下，由各村村民自行修建并委托鄉(xiāng)鎮(zhèn)負(fù)責(zé)給予農(nóng)戶相應(yīng)補(bǔ)貼。因此，某縣、縣下轄鄉(xiāng)(鎮(zhèn))兩級(jí)政府雖然給予了農(nóng)戶相應(yīng)的資金補(bǔ)貼，并規(guī)定鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府負(fù)責(zé)工程的組織實(shí)施，但并未改變富民安居工程所占土地為集體所有土地這一性質(zhì)。
第二，從村民自治范圍看，本案富民安居工程屬于某縣下轄各村村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)。《村民委員會(huì)組織法》對(duì)村民委員會(huì)的主體性質(zhì)、工作職能作了十分明確的規(guī)定，該法第2條規(guī)定：“村民委員會(huì)是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。村民委員會(huì)辦理本村的公共事務(wù)和公益事業(yè)，調(diào)解民間糾紛，協(xié)助維護(hù)社會(huì)治安，向人民政府反映村民的意見、要求和提出建議。”第8條第2款規(guī)定：“村民委員會(huì)依照法律規(guī)定，管理本村屬于村農(nóng)民集體所有的土地和其他財(cái)產(chǎn)，引導(dǎo)村民合理利用自然資源，保護(hù)和改善生態(tài)環(huán)境。”第24條規(guī)定：“涉及村民利益的事項(xiàng)，應(yīng)經(jīng)村民會(huì)議或者授權(quán)村民代表會(huì)議討論決定。”據(jù)此，本案中，富民安居工程系在村農(nóng)民集體土地上建設(shè)的公共項(xiàng)目，系村民自治范圍內(nèi)的事務(wù)；鄉(xiāng)(鎮(zhèn))政府對(duì)該等建設(shè)項(xiàng)目的申報(bào)、規(guī)劃和組織實(shí)施的權(quán)力，不及于富民安居工程；各村村民大會(huì)或者村民代表會(huì)議在授權(quán)范圍內(nèi)依法有權(quán)決定是否實(shí)施富民安居工程；村民個(gè)人作為房主，顯系合法的房屋建設(shè)主體。
2.寧某與郅某簽訂的合同效力分析
(1)寧某是否為適格的發(fā)包人
我國《建筑法》第2條第1款規(guī)定：“在中華人民共和國境內(nèi)從事建筑活動(dòng)，實(shí)施對(duì)建筑活動(dòng)的監(jiān)督管理，應(yīng)當(dāng)遵守本法。”第83條第3款規(guī)定：“農(nóng)民自建低層住宅的建筑活動(dòng)，不適用本法。”原建設(shè)部《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》進(jìn)一步規(guī)定，“對(duì)于建制鎮(zhèn)、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)的所有公共建筑工程、居民自建兩層(不含兩層)以上、以及其它建設(shè)工程投資額在30萬元以上或者建筑面積在300平方米以上的所有村鎮(zhèn)建設(shè)工程、村莊建設(shè)規(guī)劃范圍內(nèi)的學(xué)校、幼兒園、衛(wèi)生院等公共建筑(以下稱限額以上工程)，應(yīng)嚴(yán)格按照國家有關(guān)法律、法規(guī)和工程建設(shè)強(qiáng)制性標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施監(jiān)督管理。”據(jù)此，本案中，寧某位于富民安居工程的建設(shè)房屋為兩層樓房，屬于農(nóng)民自建低層住宅的建筑，應(yīng)不受《建筑法》的調(diào)整。
根據(jù)《合同法》對(duì)建設(shè)工程合同的定性，《合同法》、《建筑法》等相關(guān)法律、法規(guī)和規(guī)章對(duì)建設(shè)工程合同發(fā)包人和承包人主體資格均有嚴(yán)格要求：發(fā)包人一般為建設(shè)工程建設(shè)單位，承包人為具有從事勘察、設(shè)計(jì)、施工業(yè)務(wù)資格的法人，且要具有相應(yīng)資質(zhì)，即自然人不能成為建設(shè)工程合同的發(fā)包人，也不能成為承包人。由于本案不受《建筑法》等法律的調(diào)整，故本案發(fā)包人寧某，即房主系自然人，將其兩層樓房建設(shè)向外發(fā)包，并不違背現(xiàn)行法律、法規(guī)和規(guī)章的規(guī)定，主體是適格的。
(2)郅某是否為適格的承包人
我國《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》第2條規(guī)定，“制定和實(shí)施村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃，在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)進(jìn)行居民住宅、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村企業(yè)、鄉(xiāng)(鎮(zhèn))村公共設(shè)施和公益事業(yè)等的建設(shè)，必須遵守本條例。”第23條規(guī)定：“承擔(dān)村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)建筑工程施工任務(wù)的單位，必須具有相應(yīng)的施工資質(zhì)等級(jí)證書或者資質(zhì)審查證書，并按照規(guī)定的經(jīng)營范圍承擔(dān)施工任務(wù)。”“在村莊、集鎮(zhèn)規(guī)劃區(qū)內(nèi)從事建筑施工的個(gè)體工匠，除承擔(dān)房屋修繕外，須按有關(guān)規(guī)定辦理施工資質(zhì)審批手續(xù)。”同時(shí)，原建設(shè)部1996年頒布的《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》第5條也規(guī)定：“建筑工匠應(yīng)當(dāng)依照本辦法進(jìn)行資格審定，取得村鎮(zhèn)建筑工匠資格證書。未取得村鎮(zhèn)建筑工匠資格證書，不得承攬村鎮(zhèn)建筑工程。”
行政許可法出臺(tái)后，2004年5月19日，國務(wù)院頒布了《關(guān)于第三批取消和調(diào)整行政審批項(xiàng)目的決定》，其中第81項(xiàng)即廢止了《村莊和集鎮(zhèn)規(guī)劃建設(shè)管理?xiàng)l例》中的“村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格審批”項(xiàng)目；2004年7月2日，在原建設(shè)部《關(guān)于廢止<城市房屋修繕管理規(guī)定>等部令的決定》中，第6項(xiàng)即為《村鎮(zhèn)建筑工匠從業(yè)資格管理辦法》，自此，學(xué)界及司法實(shí)務(wù)界傾向性意見認(rèn)為關(guān)于個(gè)體工匠的資質(zhì)問題再無強(qiáng)行規(guī)定。2004年12月6日原建設(shè)部下發(fā)的《關(guān)于加強(qiáng)村鎮(zhèn)建設(shè)工程質(zhì)量安全管理的若干意見》也未對(duì)個(gè)體工匠必須取得資質(zhì)證書作出強(qiáng)制性要求。據(jù)此可以認(rèn)為，現(xiàn)行法律法規(guī)對(duì)低層農(nóng)村房屋建設(shè)并未強(qiáng)制要求農(nóng)村個(gè)體工匠需要施工資質(zhì)。故本案中，郅某作為承包人承包寧某兩層房屋建設(shè)同樣也是適格的。
(3)寧某與郅某簽訂的施工合同是否有效？
如前所述，寧某與郅某作為合同的當(dāng)事人，主體適格。基于寧某和郅某均是完全民事行為能力人，合同系其真實(shí)意思表示，且不違背法律、法規(guī)的強(qiáng)制性規(guī)定和社會(huì)公共利益，不存在無效或者可撤銷的情形，故其簽訂的施工合同應(yīng)確認(rèn)為有效。
3.本案案由應(yīng)確定為承攬合同糾紛
依據(jù)《合同法》第251條、第269條規(guī)定，所謂承攬合同，是指“承攬人按照定作人的要求完成工作，交付工作成果，定作人給付報(bào)酬的合同”；所謂建設(shè)工程合同，是指“承包人進(jìn)行工程建設(shè)，發(fā)包人支付價(jià)款的合同”，包括“工程勘察、設(shè)計(jì)、施工合同”。同時(shí)《合同法》第287條規(guī)定，合同法第16章(建設(shè)工程合同)“沒有規(guī)定的，適用承攬合同的有關(guān)規(guī)定。”由此可見，承攬合同與建設(shè)工程合同具備一定的相通性，質(zhì)言之，建設(shè)工程合同實(shí)際是從承攬合同中剝離出來的一種特殊的承攬合同。
通過前述分析，我們可知：農(nóng)村兩層以下的低層住宅不受《建筑法》的調(diào)整，無論對(duì)發(fā)包人還是承包人均無資質(zhì)上的強(qiáng)制性要求。基于此，依據(jù)法律體系解釋，我們可以得出這樣一個(gè)初步的結(jié)論：在農(nóng)村房屋建設(shè)中，對(duì)于需要資質(zhì)的，發(fā)包人與承包人簽訂的施工合同應(yīng)定性為建設(shè)工程承包合同；對(duì)于不需要資質(zhì)的，發(fā)包人與承包人簽訂的施工合同應(yīng)定性為承攬合同。
綜上所述，本案富民安居工程建設(shè)非政府行為，屬于村民自治范疇的行為，村民個(gè)人作為房主是合法的房屋建設(shè)主體；村民寧某與農(nóng)村個(gè)體工匠郅某簽訂的施工合同雖名為“建設(shè)工程施工合同”，但根據(jù)其涉及的民事法律關(guān)系的性質(zhì)，應(yīng)適用《建筑法》之外關(guān)于承攬合同的相關(guān)法律規(guī)定，本案案由應(yīng)確定為承攬合同糾紛。
【作者簡介】
專職律師，法學(xué)博士，國際注冊(cè)高級(jí)法律顧問師，目前作為“1+1”中國法律援助志愿者行動(dòng)律師服務(wù)于新疆布爾津縣。
