[ 胡學亮 ]——(2015-1-29) / 已閱15764次
我國法院體制改革的攻堅點
——以審判從業人員的法官化為視角
安徽省阜陽市潁泉區人民法院 胡學亮
一、問題的提出
《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》已經確定從“建立符合職業特點的司法人員管理制度”、“完善司法人員分類管理制度”等方面入手來確保審判權的依法獨立公正行使。審判從業人員作為司法人員整體中的部分，是法院公正審判的支點。推動法院審判從業人員的法官化，并將此作為法院體制改革的重中之重，必將進一步強化人民法院公正審判的內驅力和戰斗力，進而對法院司法權威的重塑乃至司法公信力的提升都將產生深遠影響。
本文所要討論的問題是：目前，我國審判從業人員存在著嚴重的法官化不足的問題，多角度歸納并探討這一問題的現象、原因以及嘗試提出若干對策或許對當下正在熱議的法院體制改革有所助益。
本文副標題舍“法官”而取“審判從業人員”意在凸顯我國目前的絕大多數法官以從事審判職業為謀生手段的現狀，而低水平的生存狀態在一定程度上可能阻滯法官司法能力的提升，并進而影響國家為社會發展所應提供的正義支持水平。
本文中的“法官化”一詞意指在一個著力推進現代法治的國家內，從較為大眾化的審判從業人員群體中不斷分化并優化出一小部分職業法官，他們將公平正義的信念內化于法治信仰之中，以近乎癡迷的姿態投身于審判工作，同時，審判崗位為法官持續地提供生存、發展乃至實現人生抱負的最大舞臺，通過法官個人與審判職業的良性互動，其法官之人格得以飽滿、法官之境界得以升華的過程。
二、事實重述：我國法官化不足問題的表現
由于我國數千年的封建專制傳統，行政兼理司法幾乎成為我國政治文化中根深蒂固的部分。新中國成立以來，人民法院作為中國共產黨行使執政職能的載體之一，擔負了人民民主專政的重要職責，雖然歷經設立、撤銷、重建、發展等曲折過程，仍舊為新中國政權的穩固、多民族國家的統一付出了艱辛的努力，歷史功績不容磨滅。新的歷史時期，中國共產黨順應歷史潮流，自覺從革命黨轉變為執政黨，在引領了我國經濟、政治、文化等領域飛速發展的同時，力主法治中國建設，這有力地促進了人民群眾的權利意識覺醒，人們尋求公平正義的本能需求也變得越來越為強烈，對此，人民法院本應當有新的定位，并勇于擔當。但是，最近幾年來，卻出現了人民群眾對人民法院的批評不絕于耳、人民法院的司法權威低迷、司法公信力幾近喪失的惡劣狀況。個中緣由，耐人尋味。筆者認為，導致人民法院這一被動局面的出現主要因為我國審判從業人員法官化嚴重不足所致。具體表現在：
（一）《憲法》中沒有“法官”一詞，《法官法》被懸置
通覽《憲法》條文，我們無法尋覓到規定“法官”的文字，全國各級法院里生活著形形色色的書記員、助審員、審判員、陪審員、副庭長、庭長、審判委員會委員、副院長、院長，等等。《法官法》的出臺，曾經讓審判從業人員充滿遐想，但是，由于《法官法》的配套實施辦法遲遲不能通過，[[[] 祝銘山：《解讀<法官法>》，載《法律適用》2005年第7期，第3頁；周道鸞：《我國法官法的制定和修改——紀念人民司法工作六十周年》，載《河北法學》，2009年10月，第55頁。]]《法官法》的具體施行一度出現挫折。另外，從后來《法官法》的實施過程來看，法官等級不過是公務員行政級別的另一種表達方式，并且，法官等級的評定，也變得過于緊縮起來，比如，在基層法院，除了院長一人外，其他法官不再能夠攀爬到四級高級法官的新近規定，就很能透出端倪。[[[] 詳見中共中央組織部、最高人民法院《關于印發<法官職務序列設置暫行規定>的通知》（中組發[2011]18號）附件一：《地方各級人民法院法官職數比例暫行規定》第四條 省、自治區基層人民法院，設四級高級法官1名；擔任副院長的一級法官、二級法官和其他一級法官、二級法官、三級法官職數總和不超過法官總數的60％，設有人民法庭的，不超過法官總數的70％。直轄市所屬區人民法院，參照第三條第一款規定執行。直轄市所屬縣、副省級市所屬區人民法院法官職數，在法官職務配務規格限額內，參照本規定確定。]] 即便如此，事實上，與一位審判從業人員的地位、待遇最能掛鉤的并非其法官等級，相對于同級行政機關，而是更加稀缺的行政級別。《法官法》竟成了一部被懸置的法律。
（二）法官數量龐大、構成復雜，法官職業發展空間狹窄
據最高人民法院公布的數字，我國各級人民法院的法官人數已經接近20萬人！[[[] 歐陽開宇：《中國內地法官人數已達到19.6萬人》，載http://www.chinanews.com/fz/2013/07-25/5085883.shtml，于2014年6月11日訪問。]]各行各業均有躋身于法官行列之人，工人轉干、軍人轉業、學生分配、黨政調配、公務員考試錄用等等，不一而足。按理說，法官非因法定事由并經法定程序不得降級、降職、解職的法律規定，原本應該是法官職業保障的最低標準，認真貫徹之，一方面可以排除因法定事由不再符合法官條件的人員，另一方面，在此法律規定之上，還應當更進一步規定出有利于法官晉升的多種途徑和方式，但是，現實中，絕大多數審判從業人員往往在一個基層人民法院終其一生，無論從法官等級方面還是從審判層級方面，很難有所突破。
（三）法官法律思維養成不足、部分案件裁判質量不高
絕大部分法官沒有經過專門的法律思維訓練，憑經驗辦案成為大部分法官化解社會糾紛的主要方法。法官群體沒有共同的學業背景、思維方式、職業修養，法官職業共同體遠未形成，因此，導致法官群體對話不暢、部分案件裁判質量不高的現狀。現實中，有些案件的裁判結果經過多層級法院審判，最終竟然恢復到一審結果。更有甚者，一件普普通通的房屋買賣合同，歷經基層人民法院一審、中級人民法院二審、高級人民法院再審、最高人民檢察院抗訴、最高人民法院再審，最終被認為：“涉案合同不涉及有效與無效的問題，而是是否成立的問題。”[[[] 《唐蘭與程永莉房屋買賣合同糾紛案》，載http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/04/id/1285763.shtml，于2014年6月10日訪問。]]浪費了巨大的司法資源，裁判質量不高的狀況可見一斑。
（四）法官收入較低，法官地位不高
較多法官沒能突破生存瓶頸，尤其那些較為敬業的法官，他們心無旁騖，專心辦案，且能保持清正廉潔，但是，由于法官工資的增長不能與市場經濟的增長保持同步，更由于優秀法官的內斂個性，他們忽視甚至有意漠視了參與其他社會財富的再分配機會。但是，隨著生存壓力的加大，一些優秀法官驀然回首，竟不得不為此而忍痛割愛、重新擇業！[[[] 《當不當法官？且擇且珍惜！》，載http://www.chinacourt.org/article/detail/2014/06/id/1311099.shtml，于2014年6月7日訪問。]]曾幾何時，最高人民法院提出法官精英化、職業化建設，[[[] 《特別關注：法官精英化之路》，載http://news.xinhuanet.com/legal/2007-03/02/content_5791655.htm，于2014年6月13日訪問。]]法官手執法槌、身披法袍，威然法庭之上，一時間，各界名流對法官職業趨之若鶩，法院的改革熱烈而張揚。最近幾年，高層不斷強調法官的平民化建設，要求法官能動司法并確保案結事了，并采取了嚴厲的案件終身包保、涉法涉訴信訪倒查措施，一些法官不勝壓力，申請轉崗或者辭職，出現法官從審判崗位逃逸的現象。[[[] 《相當一批法官不審案 中國只有一半法官在辦案？》，載http://www.legaldaily.com.cn/locality/content/2012-11/01/content_3952716.htm?node=31358于2014年6月13日訪問；
《法官流失現象透視》，載http://www.mzyfz.com/news/mag/r/20090908/115548.shtml，于2014年6月13日訪問。]]法官的尊榮感降到了歷史最低點。
三、源流回溯：法官化不足問題的成因
結合自身司法工作經歷，通過對司法活動的觀察，筆者認為我國法官化不足問題產生的原因既有因法官角色定位過于意識形態化的因素，還有因法院行政管理體制所致過高成本內耗的因素。
（一）對法官獨立與三權分立學說的關系認識不足
一些人認為，司法獨立、審判獨立乃至法官獨立是西方資產階級的三權分立學說的政治實踐結果，不適合中國國情。我們采用的是在人大制度下的一府兩院制度，如果套用司法獨立、法官獨立，會把中國特色的司法制度引入歧途。甚至，官方也一直在有意強調“要積極借鑒人類社會創造的文明成果包括政治文明的有益成果，但絕不照搬西方那一套，絕不搞多黨輪流執政、三權分立、兩院制。”[[[] 吳邦國：《黨的領導只能加強不能削弱 絕不搞多黨輪流執政》，載http://news.xinhuanet.com/video/2009-03/09/content_10974257.htm,于2014年6月7日訪問。]]目前，學者的探討多在審判獨立、人民法院獨立行使審判權方面迂回，關于法官獨立的問題，官方則一直未有直接回應。
（二）司法理念沒能充分遵循司法規律
我們黨的執政理念主要圍繞如何更好地“為人民服務”而展開，因此，黨的干部必須在社會地位、經濟收入、財富占有、生活方式等等方面不能搞特殊化，并始終保持與普通百姓打成一片。我們倡導廉價政府，即通過最低廉的工資以及最簡約的成本來維持人民政府的日常運轉。具體到人民法院，要始終做“人民滿意法院”，“要讓有理沒錢的人打得起官司、打得贏官司”，審判從業人員則要爭做“人民滿意法官”。因此，要更多地凸顯法官的平民性，要更多地強調法官服從和服務于黨和國家的工作大局。但是，這似乎忽略了司法理念在位階上應次于執政理念、在內容上應比執政理念更具體的客觀要求，導致對司法的規律性重視不足。
（三）法院管理沒有突出法官的主體地位
在高度行政化的管理體制下，審判從業人員既要在規定的時限內完成訴訟法規定的各項動作，又要應對附加的各項考核指標；既要對案件的法律效果負責，又要對案件的政治效果、社會效果負責。原本由于司法成本的投入不足已經大大影響了審判從業人員的司法能力的正常培養，加之長期處于矛盾的風口浪尖，耳濡目染的都是非正常社會關系，審判從業人員的身心健康狀況已經令人堪憂。而且，隨著一部分優秀的審判從業人員被提拔到領導崗位，優秀法官“逃離”具體案件審判崗位的現象也相伴而生。同時，審判從業人員配置比例倒掛，比如，一個庭室大多有四、五個審判員，但是，書記員可能只有一人，審判員在送達法律文書時既要與當事人聯系確定其具體下落，又要尋找機會，看看庭室里有沒有人員可以配合工作。審判員沒有可以根據辦理案件所需而調配司法資源的權力，導致其參與審判工作動力明顯不足。在這樣的管理體制和工作環境之下，高水平的司法裁判很可能成為鏡花水月。
四、尋求共識：厘清法院、法官所處的政治關系
古典政治理論提出了共識的兩個基本要素：共有的集體目標觀念和決策完成過程的共同一致性。[[[] 呂元禮：《現代民主社會的政治共識》，載黃衛平等主編《當代中國政治研究報告Ⅲ》，社會科學文獻出版社，2004年版，第266頁。]] 筆者認為，解決法官化不足的問題，首先要就法官這一職業形成基本價值共識，其次才能探討如何達致法官化的最優路徑問題。然而，如何就法官化問題形成基本的價值共識？厘清以下幾個方面的政治關系將使得這一問題的答案變得較為清晰。
（一）法院獨立與黨的領導
基于中國共產黨為中國長期執政黨的最大中國國情，可以這樣認為：黨倡導建立什么樣的司法體制，司法就會在什么樣的司法體制下運行。談論司法體制改革，不能忽視其與黨的領導之間可能存在著一定的張力。否則，欲速則不達！這么多年來，法院體制改革常常處于進退維谷狀態，與我國沒有完善的政治頂層制度設計有關！如果司法體制改革了，黨的領導體制一點不改，被改革的司法體制還會恢復。事實上，如果黨的領導方式不改革，司法體制改革在根本上就改不了，改不動。[[[] 卓澤淵：《司法體制改革的重點問題》，載《理論前沿》2006年第2期，第10頁。]]黨要有真正依法治國的宏圖大志，各級黨的領導也要有這樣的胸襟，而不能只做表面文章。如果在法院體制改革方面聽不得一點雜音，或者認為出現不同聲音，就認為是不講黨性，沒有大局觀念，或者定性為脫離黨的領導，等等，無限上綱起來，法院獨立審判必將無從談起，建設法治中國的夢想必將遙遙無期。因此，對于這一問題的探索不宜人為設限。
目前，在黨的領導方式方法方面還有很多不符合現代政黨執政規律的問題必須克服，比如，個人崇拜、一言堂、家長制、個人效忠、人身依附、任人唯“小圈子”等等。一些黨政高官尤其是一個部門、一個地方黨政一把手的違法犯罪案件，多數存在著濫用職權的問題，其中，濫用司法權的問題表現得較為突出。這反映了部分黨的領導干部法律思維養成不足、司法獨立觀念缺失、法治信仰不堅定的問題。所以，必須糾正一個錯誤的認識：提倡司法獨立就是與黨相抗衡，與黨鬧獨立，就是不要黨的領導，和堅持黨的領導相對立。[[[] 王洪：《從司法獨立原則論我國審判體制改革》，西北大學2010年法律碩士論文，第16頁。]]加強黨的領導，改善黨的領導，與法院依法獨立辦案并不矛盾。[[[] 謝慶奎主編：《當代中國政府與政治》，高等教育出版社2003年版，第85頁。]]由于程序法的制約, 審判始終是司法活動而非政治活動, 依法審判是審判工作符合黨和國家政治需要及接受政治領導的最重要標準。[[[] 楊月斌：《法官審判獨立之現實障礙及其實現方略》，載《內蒙古社會科學( 漢文版) 》2004年1月第25卷第1期，第49頁。]]法院獨立，主要是賦予法院專注于嚴格司法、公平辦案方面的能力，而黨的領導，更多指黨能夠對整個國家統攬全局、協調各方。前者偏重于司法的專業性，后者則偏重于執政黨的政治性。實質上，法官依法獨立審判案件就是在尊重黨的領導、維護憲法法律的權威。今后，在改善黨的領導方面，還必須善于運用法律的手段，獨立的司法機關（當然主要指獨立的法官）有權依照法律規定對某些黨的領導人員的法律行為的合法性進行前置判定，如此，我們黨的長期執政之路則將牢牢奠定在法治的基礎之上。
（二）上級法院與下級法院
關于法院與法院之間的關系，《憲法》第一百二十七條第二款規定：“最高人民法院監督地方各級人民法院和專門人民法院的審判工作，上級人民法院監督下級人民法院的審判工作。”但是，現實中，這種監督關系在法院系統的運轉中又是怎樣的呢？包括業界人士對此已經習慣于這樣的反問句式：難道現在法院系統之間的關系事實上不就是領導關系嗎？筆者認為，關于上下級法院之間的監督關系是一種憲法法律關系，具有根本的法律效力，必須不折不扣地予以貫徹執行。對于監督關系的把握，還應當從以下三個方面進行強調：一是不能忽略監督者與被監督者雙方本來所具有的獨立的司法主體地位；二是監督者不僅僅通過層級的高下對被監督者施以監督，而且還在于強調監督者對被監督者有能力予以監督，監督能力并非基于領導層級的高下而自然衍生；三是被監督者與監督者之間的權力關系還應當是雙向的，即被監督者有權力在監督者違背監督標準的時候提出異議，或者給予抵制。
（三）法院與政府相關部門
漢密爾頓等人曾經認為“司法部門既無軍權，又無財權，不能支配社會的力量與財富，不能采取任何主動的行動……而且為實施其判斷亦需借助于行政部門的力量”[[[] [美]漢密爾頓、杰伊、麥迪遜：《聯邦黨人文集》，程逢如、在漢、舒遜 譯，商務印書館1980年版，第391頁。]]其意雖然主要在于強調為何司法需要獨立、如何能夠司法獨立等方面，但是，由此引發的另一個同樣重要的問題是：司法獨立（法院獨立）與司法公正需求的社會資源配置一定要合理。多年來，為了加大法院執行力度，最高人民法院與各有關方面屢屢聯合下發文件，為什么？首先說明目前最高人民法院乃至各級人民法院可以動用的司法資源相當有限，無法保障法院執行的需要，其次表明最高人民法院一定程度上在有意弱化自身的獨立角色，而主動尋求其他公權力機關的幫助。那么，隨著社會經濟的發展，法院必然要承擔起更大的維護社會公平正義的責任，沒有相應社會資源的跟進，全然不可行。所以說，強調法院的獨立必須以法院在動用社會資源方面擁有一定的主導權為前提條件！法院體制改革對此必須進行深入的研究并拿出切實可行的方案。
在人事方面，規定不同于公務員的管理程序，從名稱、地位、享受的職級待遇等方面形成相應的法律法規。規定今后法官不再納入公務員招考范圍，而是專門舉行法官招錄考試，建立相應人才庫，符合條件的人員可以通過網上申報，招考則從符合資格的人選中公開選拔。形成可持續性的法官職業發展模式，杜絕法官晉升中的偶然因素以及秘密操作現象，比如，現在就沒有定型的法官遴選考試，人們無法預知將在什么時候什么情況下舉行這樣的考試，以及符合什么樣條件的人選才具有這樣的可能性。還有，目前一些中級人民法院、高級人民法院往往通過公務員招錄考試將不具有司法工作經歷的人員（比如剛剛大學畢業的人員、其他工作崗位上的人員）直接招錄進較高審級的法院系統。這一做法不僅堵塞了原本就比較狹窄的基層法官的升遷通道，而且，很多并不熟悉基層工作的人員充斥著上級法院，難免出現“一些干部缺乏審判工作經驗，卻對審判實踐經驗豐富的基層法院法官指手畫腳”[[[] 夏克勤、胡媛：《我國法官選任制度專業化改革思路》，載《人民司法》2014年11期第40頁。]]的現象，在案件的具體審判中，一審法官和二審法官難以就特定案件中的事理、情理達成共識。所以，逐級遴選具有基層工作經驗的法官不容忽視。將來，政府人事部門對此應當有所為、有所不為。
在財政方面，規定地方各級政府必須從財政預算中拿出多少比例的財力用于所在地的司法機關，并且根據法官員額預算到人，嚴格執行，保障不低于多少比例的財力用于法院公務支出，多少比例的財力用于該法院所屬法官的工作及辦案支出、薪酬待遇等，并且，還應輔以嚴格的審計程序和相應的政治責任乃至法律責任。對此，法律還要進一步明確，上一個審級的法院有權對此啟動追責程序。
（四）法院獨立與法官獨立
僅僅強調法院獨立，而對法官的管理如果不做出有別于其他官僚體制的改革，那么，法院的獨立性越強，則其對于法官的管制也可能愈甚而不是相反，因為，從外圍來看，法院失去了抵制其權力膨脹的權力，而“一切有權力的人們使用權力一直到遇到界限的地方才休止。從事物的性質來說, 要防止濫用權力, 就必須以權力制約權力。”[[[] [法]孟德斯鳩：《論法的精神》，張雁深譯，商務印書館1961年版，第154頁。]]最近幾年，法院似乎沿著獨立行使職權的道路大踏步前進，身處其中的法官已經感受到對他們的管束一日勝過一日。可是，同時期，人們觀察到的往往不是這層意義上法院獨立給當事人乃至社會帶來的實惠，而是司法公信力每況愈下、司法權威日益低迷的現實！可見，如果不在法官獨立問題上做足文章，法院的獨立實質上對于司法公正并不會產生根本性的影響，有些時候很可能影響法院與法官關系的良性發展，那樣，反而虛化了司法公正本應需求的材料和素養。所以說，沒有法官的獨立，就沒有真正意義上的法院的獨立。
五、愿景描繪：法官化不足問題的具體化解
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